科學發展觀視域下的公共政策創新

□ 譚開翠

（三峽大學，湖北 宜昌 443002）

科學發展觀視域下的公共政策創新

□ 譚開翠

（三峽大學，湖北 宜昌 443002）

為適應創新型國家建設、構建和諧社會的需要，公共政策必須及時創新。科學發展觀為公共政策理念創新、內容創新和政策手段創新指明了方向。因此，在實現公共政策創新目標的過程中，政策主體必須深入學習與實踐科學發展觀，實現政策理念的轉變；廢舊立新并舉，實現政策內容的切換；創新政策運行機制，實現政策目標的轉換。

科學發展觀；公共政策；創新

自2003年10月黨第的十六屆三中全會提出科學發展觀以來，其不僅成為我國當前統領經濟社會發展全局的重要指導思想，而且成為我國實現全面建設小康社會和建設社會主義現代化國家必須長期堅持的重要指導思想。科學發展觀的基本內涵是“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求，科學發展觀也是推進各項事業發展的方法論。可見，科學發展觀為公共政策創新確立了一個全新的理念——人本理念。

一、科學發展觀視域下的公共政策創新需求

⒈創新型國家的建立迫切需要公共政策創新。從20世紀90年代開始，各國政府紛紛制定新的公共政策，走創新型發展之路。2006年1月9日，胡錦濤同志在全國科學技術大會上所做的講話——《堅持走中國特色自主創新道路，為建設創新型國家而努力奮斗》中明確指出，建設創新型國家，是貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的重大舉措。緊接著，國務院于2006年2月9日頒布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》規定，中國未來15年科技發展的目標是，2020年建成創新型國家，使科技發展成為經濟社會發展的有力支撐。到2020年，中國科技進步對經濟增長的貢獻率要提高到60%左右，研發投入占GDP比重要提高到2.5%。為了確保這一目標的落實，《綱要》還針對當前主要矛盾和突出問題制定了一系列的政策與措施，主要包括：實施激勵企業技術創新的財稅政策；加強對引進技術的消化、吸收和再創新；實施促進自主創新的政府采購；實施知識產權戰略和技術標準戰略；實施促進創新創業的金融政策；加速高新技術產業化和先進適用技術的推廣；完善軍民結合、寓軍于民的機制；擴大國際和地區科技合作與交流；提高全民族科學文化素質，營造有利于科技創新的社會環境等九個方面。同時強調政策和措施必須隨著形勢的發展和《綱要》實施進展情況不斷加以豐富和完善。2006年2月26日，國務院又全文發布了《實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006－2020年）〉的若干配套政策》（以下簡稱《配套政策》）。《配套政策》指出，為努力建設創新型國家，將實施十個方面的配套政策。這十個方面是科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創新、創造和保護知識產權、人才隊伍、教育與科普、科技創新基地與平臺、加強統籌協調。由此可見，公共政策創新是建立創新型國家的迫切需要，《配套政策》則直接規定了公共政策創新的具體內容和要求。

⒉和諧社會的構建必然要求公共政策創新。黨的十六屆四中全會明確提出了“構建社會主義和諧社會”的目標。這一目標的實現對公共政策提出了更高的要求，要求公共政策不斷創新內容與執行機制，以盡早實現和諧社會的核心價值目標——實現社會公正，提升社會效率。公共政策的核心是實現公共利益，維護社會公平。這就必然要求政府等公共權力機關對全社會的公共利益在社會成員之間進行科學合理的分配與協調。隨著利益關系在社會成員之間的不斷變動和社會矛盾的不斷消長，公共權力機關必須適應形勢需要，不斷創新公共政策，協調社會主體之間的利益關系，化解社會矛盾，保證社會和諧發展和不斷進步。

二、科學發展觀指引下的公共政策創新方向

公共政策創新既是一個政策系統各構成要素的重新組合過程，也是一個政策新陳代謝、廢舊立新的演變過程。因此，公共政策創新首先要解決的問題就是政策創新方向的選擇。科學發展觀作為引領我國社會全面協調發展的重要指導思想，在我國現階段的政策系統中起著統領作用，其基本內涵從政策理念、政策內容和政策手段等方面為公共政策創新指明了方向。

⒈公共政策理念創新——樹立以人為本的政策價值觀。發展觀的基本問題是人與物的關系問題。傳統公共政策在一定程度上存在著以物為中心的價值取向，“這一傾向嚴重地誤導人們片面地、靜止地把生產力決定論理解為經濟增長決定論，以唯經濟增長指標來評判政府的得失，分析政策的優劣，從而造成了公共政策問題太多地傾向于經濟增長問題的偏頗”。［1］這種以物為中心的公共政策問題取向雖然在一定歷史時期對我國的發展具有重要的啟示意義，但它最終成了制約人類社會可持續發展的重要因素。科學發展觀在摒棄了傳統物本論政策理念的基礎上，提出了 “堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的政策理念。黨的十七大報告更是提出：科學發展觀的核心是以人為本。可見，在科學發展觀的指引下，公共政策理念將實現由物本理念向人本理念的轉變，這也是公共政策理念的創新。當然，人本政策理念與物本政策理念并不是截然對立的。科學發展觀以“促進經濟社會和人的全面、可持續發展和人與自然的和諧發展”為目標，體現了人本政策理念中內在的蘊含著物質要素的思想。

⒉公共政策內容創新——統籌兼顧，促進經濟社會和人的全面協調發展。改革開放30多年來，我國政府本著全面協調發展的最終目標，提出了分區域先后發展的政策思路。鄧小平同志在聽取關于價格和工資改革初步方案的談話中曾強調：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。這一切，如果沒有中央的權威，就辦不到。”［2］（p277－278）1998年5月，江澤民同志指出加快開發西部地區的時機已經到來；1999年6月17日，江澤民同志就加快中西部地區發展發表重要講話，進一步明確提出要實施西部大開發戰略，并對西部大開發的一系列重要問題作了論述。2003年10月，中共中央、國務院下發了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》。繼東部地區率先發展、實施西部大開發、實施振興東北老工業基地戰略后，2006年4月，中共中央、國務院下發了《關于促進中部地區崛起的若干意見》。可見，在這一歷史發展進程中，中央領導集體相繼做出了 “兩個大局——西部大開發——振興東北——中部崛起”的戰略決策，并取得了顯著的發展成效，帶領全國人民一起奔向了小康社會。然而，社會要不斷向前發展，政策也要不斷創新。于是，中央領導集體在科學發展觀中明確提出了要按照 “統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求推進各項事業的改革和發展。很顯然，這是繼合理的區域發展格局形成之后的全面協調發展觀，是政策內容上的一大創新。

⒊政策執行手段創新——加強宣傳教育。公共政策執行手段多種多樣，主要有行政手段、法律手段、經濟手段、思想政治教育手段和技術手段。在公共政策執行過程中，由于所面臨的對象和環境的復雜性，往往要將多種手段綜合起來加以運用，才能完成政策執行任務，實現公共政策目標。但是，在傳統的“管制”理念主宰下，政策執行過程中更多地是運用強制性的行政手段、法律手段、經濟手段。而今，在科學發展觀以人為本的服務性理念支撐下，隨著科學技術的迅猛發展，政策執行過程中則往往首先采用非強制性的思想政治教育手段和技術手段，特別是思想政治教育的手段越來越受到政策執行者的重視。胡錦濤同志曾多次強調要加大宣傳教育的力度，增強貫徹落實科學發展觀的自覺性和堅定性。2004年6月2日，胡錦濤同志在中國科學院第十二次院士大會、中國工程院第七次院士大會上的講話中明確指出：“在全社會大力宣傳和普及科學發展觀，使科學發展觀深入人心，是樹立和落實科學發展觀的基礎性工作。”同年12月3日，胡錦濤同志在中央經濟工作會議上的講話中又強調：“要大力宣傳貫徹落實科學發展觀的好經驗、好典型，使科學發展觀更加深入人心，成為廣大干部群眾的自覺行動。”2007年10月15日，胡錦濤同志在中國共產黨第十七次代表大會上所做的《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》報告中再次強調：“全黨同志要全面把握科學發展觀的科學內涵和精神實質，增強貫徹落實科學發展觀的自覺性和堅定性，著力轉變不適應不符合科學發展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學發展的突出問題，把全社會的發展積極性引導到科學發展上來，把科學發展觀貫徹落實到經濟社會發展各個方面。”可見，科學發展觀倡導以非強制性的宣傳教育手段作為政策執行手段的首選，以提高當今社會公共政策的執行效能。

三、科學發展觀指導下的公共政策創新路徑

為適應創新型國家的建設、和諧社會的構建和國際負責任大國形象之需要，在科學發展觀的指引下，公共政策必須在政策理念、政策內容和政策方法方面均有所創新。而要真正實現公共政策的創新目標，公共政策主體必須講究創新策略的運用。

⒈加強對科學發展觀的學習與實踐，實現政策理念的轉變。科學發展觀這一重大戰略思想堅持馬克思主義的立場、觀點和方法，用一系列相互聯系、相互貫通的新思想、新觀點、新論斷，進一步系統地回答了什么是發展、為什么發展、怎樣發展的重大問題，深化了對中國特色社會主義發展目的、發展理念、發展方式、發展動力以及發展布局、發展戰略、發展道路的認識，賦予了馬克思主義關于發展的理論以新的時代內涵。當前，存在于人們特別是領導干部頭腦里的發展觀念與科學發展觀的要求還有較大差距，主要表現為政策理念的陳舊。比如：有人把“發展是硬道理”簡單地理解為“增長是硬道理”；有人依舊把“以經濟建設為中心”視為“以速度為中心”；還有人不惜以犧牲資源、環境為代價追求產值；更有甚者，一些地方借“統籌”之名搞新的形式主義，歪曲和背離科學發展觀的真正內涵；有人熱衷于貼“標簽”、炒概念，以口號代替對“五個統籌”的具體貫徹落實。這些情況表明，加強對科學發展觀的學習與實踐，是實現政策理念轉變的首要任務。

⒉廢舊立新并舉，實現政策內容的切換。政策內容的創新是公共政策基本職能充分發揮作用的關鍵，是和諧社會的構建和創新型國家建設的基本途徑。然而，政策內容的創新也就意味著規制原有社會秩序的政策框架被打破，這就必然會使一部分組織和個人的利益受到損害。為維護社會穩定，順利完成政策內容的切換，實現政策內容創新目標，政策主體可以采用廢舊立新并舉的方法，緩解政策內容創新帶來的壓力。在當今社會，要實現政策內容的創新目標——統籌兼顧，促進經濟社會和人的全面協調發展，就必須按照黨的十七大報告中的要求進行政策創新，即 “縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”。基本公共服務均等化不只是財力的統籌配置過程，更是政府公共政策創新的突破口，是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排。

⒊創新政策運行機制，實現政策目標的轉換。公共政策是一個龐大的系統，它由政策主體、政策客體、政策環境和政策媒體四大子系統構成。政策系統各構成要素之間相互聯系，相互制約，循環往復地進行著信息和能量的交換，形成公共政策的運行機制。公共政策運行周期理論也認為，公共政策運行是一個由政策問題認定到政策制定、政策執行、政策評估與監控和政策終結所構成的完整的過程。這一過程的運行有著內在的機制要求，即政策問題的認定是政策運行的邏輯起點，經由政策制定、政策執行和政策評估與監控，走向政策運行的終點——政策終結，同時，政策終結又往往成為下一個政策運行周期的開始。然而，隨著政策環境的復雜性和政策問題的突發性以及公共管理的緊迫性的逐漸增強，公共政策的運行機制也要隨之不斷創新，以滿足政策運行實踐的需要。胡錦濤同志明確指出：“體制機制不完善、改革不到位是經濟社會發展中諸多矛盾和問題的重要根源，如不加快體制改革和制度創新，國民經濟持續快速協調健康發展就沒有堅實的體制基礎。”“要全面落實科學發展觀，順利實現全面建設小康社會的宏偉目標，最根本的是要靠深化改革、靠體制創新，以改革的新突破、開放的新局面來贏得各項事業的新發展”。［3］（p456、66）因此，要實現既定的政策目標，贏得各項事業的新發展，深化改革和體制創新是根本。然而，各領域改革的深化和體制的創新還必須靠政策運行機制的創新來實現，這種創新本質上要求：首先，公共政策在運行過程中，必須形成公共權力與公民權利的良性互動；其次，政策制定應遵循“以科學決策促科學發展，以應急決策保障應急管理，最大限度地提高政策效能”的政策運行原則；第三，改變自上而下的政策執行模式，真正形成上下來去的政策執行模式，有效提升公眾參與政策運行的能力和水平；第四，加強政策運行的評估與監控，避免或及時矯正政策執行偏差；第五，根據治理形勢的需要，適時調整政策運行的生命周期。

［1］周如俊.科學發展觀視域下的公共政策調整與創新［J］.晉陽學刊，2005，（6）：4.

［2］鄧小平文選（第三卷）［C］.人民出版社，1993.

［3］十六大以來重要文獻選編（中）［M］.

（責任編輯：高 靜）

On the Innovation in Public Policy under the Scientific Outlook on Development

Tan Kaicui

As an important guiding ideology in the country，the scientific outlook on development is leading the comprehensive and coordinated development of our society.At the present stage，it plays a commanding role in the public policy system.To build an innovative nation－building，build a harmonious society and enhance the international image of a responsible big country，the public policy must be timely innovation.The scientific outlook on development points out the right direction for the public policy concept innovation，content innovation and instruments innovation.In order to achieve the goal of public policy innovation，policy actors must adopt the following measures：must strengthen to learn and practice the scientific outlook on development to achieve the policy concept change，must introduce a new policy when abolishing the old policy to achieve the witch of the policy content，must innovate policy operating mechanism to achieve the policy objectives conversion.

the scientific outlook on development；public policy；innovation

D601

A

1007－8207（2010）03－0022－03

2009－11－06

譚開翠 （1972—），女，湖北宜昌人，三峽大學政法學院副教授，研究方向為公共政策。