論環境政策與環境法律的環境保護合力作用

□ 崔 冬，胡 敏

（⒈東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040；⒉黑龍江省法學研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

論環境政策與環境法律的環境保護合力作用

□ 崔 冬1，胡 敏2

（⒈東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040；⒉黑龍江省法學研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

我國的環境保護工作起步于環境政策，在建設法治國家進程中環境政策與環境法律的并存是客觀實際的需要。環境政策和環境法律是我國保護環境的兩種有效手段，二者有著共同的利益基礎，二者并不矛盾，應當協調配合，共同發揮環境保護的合力作用。本文分析了環境政策與環境法律協調發展的理論基礎，提出在現階段環境政策和環境法律應當并存，進而提出正確處理環境政策與環境法律的協調配合關系。

環境政策；環境法律；環境保護；合力作用

近些年來我國的經濟建設取得了重大成就，在經濟實力快速增長的同時，我國的生態環境日趨惡化，如今已成為制約我國經濟、社會發展的瓶頸，并且已經嚴重影響到人們的生命健康安全，保護國人賴以生存的生態環境已成為刻不容緩的問題。環境保護現已成為我國的基本國策之一，這充分體現了黨和國家對環境保護工作的重視。環境保護工作是一項規模宏大的系統工程，需要環境科學、環境法律、環境政策等多種手段共同作用、協調配合，發揮整體效能。

環境政策與環境法律是我國實現環境保護目的的兩種重要手段，對于環境政策和環境法律的研究是當今我國生態環境惡化的迫切需要。環境問題的復雜性、突發性等特點決定了單純依靠環境法律或者環境政策均無法有效應對。環境政策與環境法律的協調配合，對于促進人與自然的和諧，實現生態環境保護有著重要意義。

一、問題的提出

環境政策是國家在環境保護方面所采取的一切對策和行動，主要是指環境法律以外的有關政策安排。［1］在我國，環境政策根據制定主體的不同可以分為執政黨的政策和環境保護主管機關的政策。環境法律是國家立法機關制定的有關環境保護的規范性文件，具體包括有關環境保護的法律、法規、規章等法律文件。環境政策與環境法律不屬于同一層面，環境法律是國家法律體系的組成部分，而環境政策則具有很強的政治性色彩。

在我國，先有政策后有法律，在環境保護領域更是如此。我國的環境保護工作是起步于環境政策的，1973年全國第一次環境保護工作會議擬定的 《關于保護和改善環境工作的若干規定》就是一個政策性文件。可以說環境政策對于我國環境保護工作的開展發揮了重要的作用，這主要是由于上個世紀70年代我國的環境法制不健全，環境法律尚未制定出臺，為適應環境保護的時代需求，國家出臺環境保護政策是十分必要的，同時也是一種迫于無奈的選擇。歷史實踐也證明了環境政策在我國環境法制建設不健全時期確實發揮了積極作用，即使是在環境法制快速發展的今天，環境政策依然發揮著重要作用。國家環保部副部長潘岳在環境保護部環境與經濟政策研究中心調研時強調要全面開展環境政策研究，指出：當前國際國內形勢都在發生重要的變化，環保工作也面臨很多新情況新問題，要求我們與時俱進地研究政策和對策。政策研究是一項永無止境的工作。［2］隨著我國民主法制的健全，依法治國、建設社會主義法治國家已成為治國方略，法治理念要求政府的行為要依法而為，受法之拘束，法治理念要求環境保護工作必須納入法治軌道。因此，理論界對于環境政策與環境法律的關系展開了討論。有學者認為環境政策要服從環境法律，環境政策應上升為法律，環境政策應該為環境法律取代，環境政策已經不符合法治理念的要求，應當退出歷史舞臺。還有學者認為環境政策指導環境法律，環境政策可以替代法律。究竟是崇尚法律萬能論取締環境政策，還是崇尚政策至上論忽視環境法律，值得我們思考。

二、環境政策與環境法律之比較

環境政策與環境法律在現階段是我國環境保護的兩種手段，二者既有共同的基礎，又有極大的不同。事實上，環境政策與環境法律作為環境保護的手段，二者各有所長。

⒈二者的制定主體不同。環境政策的制定主體可以是執政黨，也可是環境行政主管機關，即我國的環境保護部及其下屬的環境保護機關，它們均可以就環境問題制定環境政策。環境政策表現形式靈活多樣，決議、實施綱領、方針、規劃等都是其表現形式。環境法律的制定主體則相對要少的多，根據立法法的規定全國人大及其常委會可以制定有關環境保護的法律，環境保護部可以制定環境保護規章，除此之外環境保護系統的其他機關均沒有立法權，但卻都具有政策制定權?？梢?，環境政策的制定主體的范圍要明顯大于環境法律的制定主體。

⒉二者的穩定性不同。環境政策具有靈活性的特點，大多針對特定的、突發的環境問題，因此政策的穩定性差。環境政策具有時效性的特點，政策往往在一項任務完成之后就消滅。環境法律則具有相對的穩定性，法律制定出臺要經過一定的周期，出臺之后要有穩定性，法不能朝令夕改，法的穩定性強同時也導致法適應環境問題新發展的能力差。

⒊二者的效力不同。環境政策一般靠宣傳教育、內部紀律處分等來保證實施，一般來講對于系統外部人員沒有直接的約束力。環境法律是以國家強制力為后盾，由國家強制力來保證實施的，對社會全體成員都具有約束力，違反環境法律的行為要受到相應制裁，承擔相應的法律責任。

三、環境政策與環境法律應協調配合，發揮環境保護的合力作用

環境政策與環境法律雖然在實踐中存在矛盾沖突，但從理論及具體操作的應然狀態分析，二者并不矛盾。二者應當是統一的，而且二者的協調配合將極大有利于我國環境保護工作的順利開展。

⒈環境政策與環境法律協調配合的理論基礎。環境政策與環境法律有著共同的政治基礎，環境法律與環境政策具有統一性。環境政策具體可以包括執政黨——中國共產黨的環境政策，還包括國家環境保護主管部門的政策。前文闡述過環境政策是國家在環境保護方面所采取的一切對策和行動，一般認為法律規范之外的都可以納入環境政策領域。一方面，執政黨的環境保護的政策與以國家意志表現出來的環境法律有著高度的統一性。在我國，執政黨的意志可以通過黨的政策表現出來亦可以通過法律表現出來。無論是以政策表現出來還是以法律形式表現出來，都是黨的意志的體現。環境法律是由國家權力機關制定的，環境保護的行政法規、地方性法規、規章作為下位法，必須與上位法保持一致，不得與上位法相抵觸。權力機關是代表全國人民行使國家權力的代議機關，所以環境法律一定是全國人民意志的體現。共產黨是代表最廣大人民群眾根本利益的先鋒隊，這就實現了黨的環境政策與環境法律的利益統一?？梢哉f黨的政策和國家的法律有著統一的指導思想、政治方向和利益基礎，本質上是一致的。另一方面，我國環境保護主管機關的政策同樣與環境法律有著統一性。國家環境保護主管部門（主要是指國家環保部及其下屬系統）是國家行政機關，行政機關由權力機關產生，受權力機關監督，向權力機關負責并報告工作。由此，作為行政機關的國家環保系統的權力來源于權力機關，受權力機關監督，環境保護行政主管機關在權力機關授予的權限范圍內制定環境政策。至此，我們可以推導出：在我國環境政策與環境法律有著高度的統一性。從理論與實踐角度上分析其應然狀態應是統一的，本應沒有矛盾沖突。無論是環境政策還是環境法律都應是最廣大人民群眾根本利益的體現，只不過是人民意志的表現形式有所不同。環境政策與環境法律的目的、利益是統一的，都是人民意志的體現，其目的都是為了保護生態環境，實現人與自然的和諧發展，最終都是為了保護人民的生存家園，所以環境政策與環境法律不應是矛盾的。

⒉環境政策與環境法律協調配合的客觀條件。社會主義法制不健全的現狀需要環境政策與環境法律并存。幾千年封建社會形成了中國特有的依政策治理國家的傳統，政策在國家政治生活中占有重要的地位。國家是以政策來治理還是由法律來治理，要看國家所處的發展階段和面臨的歷史任務。建國之初至黨的十一屆三中全會之前，我們主要依靠黨的政策來治理國家。［3］（p450）1949年2月中共中央在《關于廢除國民黨六法全書與確立解放區司法原則的指示》中指出：“人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書為根據，而應該以人民的法律為依據，在新的法律還沒有系統地公布以前，應該以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍發布的各種綱領、法令、條例、決議作為依據?！苯▏?，百廢待興，為數不多的法律也相當簡略。法律在社會生活中的作用遠不及黨的政策，所以在當時主要是以政策治理國家。具體到環境保護領域，1972年聯合國人類環境會議之前，我們國家尚未認識到環境問題的產生及環境保護的重要性。1972年我國政府派人員參加聯合國環境會議之后，我們的黨和政府才意識到環境問題的嚴重性，隨即做出了一系列的重大決策，使中國的環境保護開始納入政府的工作議事日程。所以我們可以認為中國的環境保護工作起步于政策的決策、規范，而不是法律的治理。［4］

我國的環保工作起步于政策而不是法律，有其歷史必然性。上個世紀70年代，我國正處于轟轟烈烈的文革時期，建國以來的法制建設成果在這場浩劫中毀之殆盡。在當時廢除法律、政策至上論的客觀條件下，制定環境保護法律沒有任何可能，通過政策來推動環境保護工作的運行則是首選。在法制不健全時代，關系國計民生的基本法律尚未制定，有關環境保護的法律自然就很難進入立法者的視野。改革開放初期，以經濟建設為中心的發展理念，使得環境保護這一原本就與經濟發展矛盾的問題被排斥在立法邊緣。國家有限的立法資源都被用在服務經濟建設這個中心上，環境法律自然被冷落，因此在當時的情況下，采用政策的方式推行環保工作就成為首選。上個世紀80年代開始，我國開始了全面的社會主義法制建設，大量的環境法律、法規制定出臺，我國的環境保護也開始走向法治軌道。1989年《環境保護法》的頒布就是環境法律的代表。隨后，黨和國家提出依法治國的方針，在依法治國理念的影響下，我國環境保護法律大量的制定出臺，形成了相對完備的環境保護法律體系。但我們必須認識到的是：目前我國只是從依政策治國向依法治國的轉變，在這樣的法制環境下，環境政策與環境法律的并存也就順理成章了，完全擺脫政策，單純依靠法律尚不具備這樣的條件。

⒊環境政策與環境法律協調配合是應對環境問題針對其特點的需要。法律有其優越性也有其弊端。我們必須充分認識和重視法的作用，特別是法在社會主義初級階段的重大作用，堅決克服輕視以致否定法的作用的人治傳統，大力推進我國社會主義法制化進程。但是我們也不能因此陷入“法律萬能論”的誤區。法只是許多社會調整方式的一種，除法之外還有政策、紀律等其他社會規范，在某些社會領域，法并不是最主要的方式，并且在各種規范調整方法中，法有時也不是成本最低的方法。［5］（p357－358）法對于千姿百態、不斷變化的環境問題的涵蓋性和適應性存在一定的限度。法具有穩定性、滯后性等特點。法的制定周期相比較政策要長，法又具有相對的穩定性，法不能朝令夕改，否則法將失去其權威性和確定性。環境問題則是復雜多變的，并且帶有一定的突發性的特點。法的穩定性和滯后性使得法不可能有效應對新生的環境問題。此外，環境問題還具有區域性的特點，而法具有普遍適用性的特點，由全國統一規范的環境法律應對區域性的環境問題其結果必然是水土不服，造成環境法律應有的作用無法發揮，區域性的環境問題也沒能解決。環境政策相比較環境法律則有其不可比擬的優越性。首先，環境政策具有明確的針對性。環境政策是為了解決某些特定的環境問題而制定的，因此具有極強的針對性，能真正做到具體問題具體分析，抓住主要矛盾。其次，環境政策的制定主體較多，制定程序相對簡便、效率高，地方環境行政主管機關的政策具有很強的地域性特點，相比較法律來講能更加具體、及時、有效地應對環境問題。再次，環境政策具有較大的靈活性，可以適用于解決突發的、暫時性的環境問題。針對暫時性的環境問題，如果采取制定環境法律的方式來應對，一是反應速度慢，即便法律制定出臺了，其所要調整的環境問題已成昨日黃花，二是成本高昂；而如果采取環境政策的方式則可以迎刃而解。我們也應認識到：環境政策的靈活、不穩定性、制定主體多、程序簡便的特點既是環境政策的優點同時也是環境政策的缺點。政策易變、穩定性差導致政府公信力減弱。政策的頻繁變化降低了國家權威在人們心目中的地位，安全感的喪失導致了效率的低下。［6］現實生活中，政策與法律不統一的情況大量發生，究其原因，政策的制定隨意性強，程序約束不夠，缺乏必要的監督。通過上文的分析，我們可以看出，由于環境問題的特點及環境政策和環境法律的優缺點，環境政策和環境法律作為兩種調整環境關系的手段，在尚未建成法治國家階段，二者的共存發展是必要的，也是可行的，我們不能強調其中一方而忽視另一方。

⒋環境政策與環境法律并行是實現環境法治的需要。前文已經闡述了在我國現階段，環境政策與環境法律應并存。環境政策對于促進環境法制建設具有重要的推動作用，這一點可以通過考察我國環境法治的發展歷程加以印證。首先，我國的環境保護工作起步于政策，環保工作在政策的指引下開展十余年之后，在環境政策的推動下，《環境保護法》才得以制定出臺。其次，環境政策可以為環境法律的制定起到立法試驗的作用。法的穩定性與政策的靈活性正好互補，某些環境問題既可以通過制定法律又可以通過制定政策來解決，此時需要有所選擇。如果是長期的環境問題，制定法律是首選。但是立法的成本相對較高，在尚無相關立法基礎的前提下盲目立法顯然是不可取的。由于立法經驗的不足，我們的法律、法規多數只有原則性規定，甚至具體成熟的法律規則出臺前廣泛利用政策 “替身”。［7］先制定環境政策，通過政策的執行以檢驗方式方法的可行性、有效性，待實踐檢驗切實可行的再制定法律，就可以最大限度地實現科學立法，避免立法的盲目性。如果是短期的、臨時性的環境問題，就沒有必要制定法律，制定環境政策是首選。一項成熟的環境政策上升為環境法律是發展趨勢。我國現行的政策轉換為法律有了多次實踐，但尚無專門的制度規定。在新中國法制建設歷史上，中國共產黨有著多次向全國人大提出立法建議，將執政黨政策轉化為法律的實踐。［8］國家環境政策對于出臺專門的環境法律有重要的促進作用，如在我國先有環境影響評價政策，而后促成了《環境影響評價法》的出臺；先有循環經濟政策后有《循環經濟法》，先有清潔生產政策后有《清潔生產促進法》的出臺。種種跡象表明，中國的環境法律實際上更多的表現為環境政策的法律化。環境政策的存在也在無形中起到促進環境法制建設的作用，所以環境政策與環境法律的并存也是實現環境法治的需要。

四、正確處理環境政策與環境法律的協調配合關系

在我國建設法治國家的進程中，環境政策與環境法律的共存發展是法治進程中的過渡環節。環境政策和環境法律在我國環境保護工作中都發揮了重要作用，但我們也必須認識到，在現階段單純依靠法律或依靠政策都是不可取的。我們必須正確處理二者的關系，做到環境政策和環境法律協調配合，充分發揮二者各自的長處。

⒈加強環境法制建設，建立完善的環境法律體系。法制健全，才可以做到有法可依。環境法律越完善，留給環境政策的空間也就越小；反之，不健全的環境法制就給環境政策的生存提供了廣闊的空間。環境法制健全不僅僅強調環境法律的數量，更重要的是注重環境法律的質量。目前我國的環境法律存在不能適應環境保護形勢發展、相互之間存在矛盾沖突、過于原則、缺乏可操作性等問題，因此，加強環境法制建設，提高環境立法質量，建立完善的環境法律體系是實現環境法治的前提。

⒉加強對環境政策的監督機制建設。環境政策的好壞直接影響環境保護的成效，直接影響廣大人民群眾的切身利益。而我國目前對于環境政策恰恰缺少必要的監督制約機制，環境政策的制定出臺隨意性強，制定程序不規范，環境行政主管機關制定的環境政策部門利益化傾向嚴重，由此導致環境政策違法、決策失誤。因此，要做到環境政策的合法化、科學化，要從法律層面上加強對環境政策的監督制約，規范環境政策的制定主體、可制定環境政策的內容、制定程序。筆者認為，法治要求政策也應當在法律的框架內，因此環境政策的制定、執行都要受到權力機關、司法機關以及人民大眾的監督。唯有如此，才能保證環境政策合法、合理，真正發揮環境政策的應然作用。

環境法律不是環境保護的唯一手段。在任何社會，僅僅依靠法律這一社會控制力量顯然是不夠的，實際上還存在一些能夠指導人們行為的其他工具，這些工具是在實現社會目標的過程中用以補充或部分替代法律手段的。［9］（p369）法治并不排斥其他社會規定。法治只是意味著其他社會規范不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權威和根基。在法治社會中，法律是制度性和普遍性的規范，政策是工具性和特殊性規范。［10］在我國由以政策治國向依法治國轉變進程中，環境政策與環境法律作為兩種環境保護手段，缺一不可，我們既不能忽視政策強調法律萬能論也不能忽視法律強調政策至上論，我們必須在環境政策與環境法律之間找到最佳結合點，充分發揮二者的有機協調配合作用。這是實現環境保護、人類與自然和諧發展的必由之路。

［1］周玉華，王春海.我國環境政策的立法設想［J］.北方經貿.2005，（5）：33.

［2］http：//www.zhb.gov.cn/hjyw08/200907/t20090729＿156876.htm.

［3］［5］張文顯.法理學［M］.高等教育出版社，2003.

［4］周玉華，王春海.我國環境政策的立法設想［J］.北方經貿，2005，（5）：33.

［6］楊高峰.依法治國方略下政策與法律的價值取向［J］.周口師范高等專科學校學報，2000，（1）：87.

［7］李昌昊.自由裁量行政行為成因及司法規制訴求探析［J］.青島職業技術學院學報，2006，（9）：28.

［8］方世榮.論政策轉化為法律的基礎和條件［J］.湖北行政學院學報，2006，（6）：9.

［9］（美）E·博登海默.法理學 法律哲學與法律方法［M］.鄧正來譯.中國政法大學出版社，2004.

［10］胡平仁.法律政策學：平衡權利與權力的科學［J］.當代法學，2001，（3）：2.

（責任編輯：徐 虹）

On the Joint Function of Environmental Policy and Environmental Law in Environmental Protection

Cui dong，Hu Min

Our country＇s environmental protection work start in environmental policy，environmental policy and environmental law is objective needs on the way to building the country ruled by law.The environmental policy and the environmental law are two effective measures to protect the environment in our country，they are not contradictory but have the common benefit foundation，and should be play a joint function in environmental protection.This article has analyzed the basic theoretical coordinated development of environmental policy and the environmental law，proposed that environmental policy and the environmental law should be co－exist in the present stage，and proposes to deal with relationship of environmental policy and environmental law correctly.

environmental policy；environmental law；environmental protection；joint function

D601

A

1007－8207（2010）03－0025－04

2009－11－06

崔冬 （1978—），男，山東禹城人，東北林業大學人文社會科學學院講師，吉林大學博士研究生，研究方向為環境法學、行政法學；胡敏 （1981—），女，黑龍江慶安人，黑龍江省法學研究所助理研究員，研究方向為環境法學、行政法學。

本文系東北林業大學哲學社會科學研究基金 “我國環境政策立法問題與對策研究”的研究成果，項目編號：07065。