我國地方政府間的不規范競爭及其治理

□ 毛彩菊

（湖北師范學院，湖北 黃石 435002）

我國地方政府間的不規范競爭及其治理

□ 毛彩菊

（湖北師范學院，湖北 黃石 435002）

我國地方政府間以地方保護、重復建設為特點的不規范競爭不僅影響了資源的有效配置，妨礙了我國統一大市場的形成，而且制約了地方經濟的長遠發展以及區域經濟的進一步協調。因此，我們應從完善相應法律法規、轉變政府職能、改革政府官員的考核標準等方面加以治理。

地方政府；不規范競爭；地方保護；重復建設

一、我國地方政府間不規范競爭的表現

（一）地方保護

地方保護，是指地方政府或所屬部門為了保護地方局部經濟利益或政治利益，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。其主要表現形式有：

⒈對產品的保護與封鎖。⑴政府設置產品的進入壁壘。指政府設置各種條件，對外地商品或服務進行限制，以保護本地企業的利益。對地方政府而言，這一方法是最有效的。采取的措施包括：其一，由政府下文，對某些種類的外地商品進入本地市場進行限制，并組織工商、稅務、質檢、衛生、公安等部門開展聯合行動。其二，政府采取政策、稅費、價格等措施，對外地商品進入本地進行限制。⑵政府對本地的產品走出去實施限制措施。一方面，由政府會同有關部門制定措施，對本地企業生產的某些具有優勢或獨有的產品到外地銷售實行控制，即使對外銷售，也只能由政府指定的企業按政府指定的價格先行收購，然后統一外銷，在銷售價格和銷售渠道上實施控制。另一方面，政府也會由于本地產品在進入某地區市場時曾經受到地區壁壘的危害而采取報復性制裁措施，禁止本地商品銷售到該地。

⒉對本地企業的保護與封鎖。⑴對本地優勢企業進行限制，阻礙其向外地投資，只能在本地發展擴大規模。如地方政府為了拉動本地的經濟發展，嚴禁上市公司在外地投資或者進行企業兼并。⑵對本地國有企業過度關懷。其一，使用財政杠桿，實施力度很大的減免稅或稅收返還政策，以增加企業的競爭優勢。其二，通過授予企業各種名號，增大企業競爭優勢。如一些地方政府對企業開展評比活動，人為制造“無假貨”、“質量信得過”、“守法經營”等企業名號，并在各種媒體上進行宣傳，誤導消費者。表面上是為地方企業進行資格鑒定，實際上是通過行政手段為本地企業獲取競爭優勢。其三，通過招投標的暗箱操作使本地企業獲取優先權。比如：對地方的各種基礎設施建設和各種商業、通訊等服務項目不進行招標或明里招標暗里實行暗箱操作，把生產經營權交給本地企業，其他地區的生產商要想取得經營權和生產供應權，只能與地方企業合作繞過地方保護的壁壘或者賄賂某些官員。⑶對本地劣勢企業給予保護。制造兼并陷阱，把包袱甩給外來企業，一旦虧損企業有所起色，又對外來的合作方予以刁難排擠。⑷對本地生產假冒偽劣商品的企業聽之任之。有的地方政府為了增加財政收入和擴大就業，對假冒偽劣產品不聞不問，致使“地下經濟”滋生蔓延。在地方保護主義嚴重的地區，打假或是態度消極，動起來也常常是虛張聲勢；或是以罰代法，一罰了之，罰過之后，假貨照制，偽劣照售，使“打假”變成“假打”。

（二）重復建設

在地方利益的驅使下，各地區不顧本地區的比較優勢，盲目追求“自成體系”、“門類齊全”的封閉式產業經濟系統，從而導致重復建設的大量出現。我國的重復建設主要體現在以下幾個方面：

⒈傳統工業領域的重復建設。⑴汽車工業領域。我國汽車行業近年來迅速發展，國內汽車需求量已躍升至世界前三甲，但是，我國各地仍有數千億元投資于汽車產業。據相關統計數據顯示，全國汽車整車制造企業達100多家，全國有27個省市生產汽車，17個省市生產轎車，23個省市已建成轎車生產線。此外，全國還有近20家民營企業進軍汽車整車生產。而在這些企業中，產量超過50萬輛的只有兩家，超過10萬輛的只有8家，產量不足10000輛的達95家，其中產量在1000輛以下的有70家。［1］⑵鋼鐵工業領域。據統計，全球鋼產量為10億噸，需求量為8億噸，產能過剩，利用率不足70%。而我國近年來鋼鐵工業投資迅速增加，2003年上半年，鋼鐵工業投資增長超過150%，新增投資主要集中在生產螺紋鋼、線材等品種上，引進國外新技術的不到1/5，煉鋼企業從上世紀80年代的114家增至現在的280多家，軋鋼企業多達1.2萬家，首鋼在唐山新上了年產200萬噸的項目，青鋼、廣鋼、萊鋼也正在計劃新建產能約500萬噸的項目。［2］

⒉高新技術領域的重復建設。有資料顯示，全國已建有20多條集成電路生產線，僅東部某市在建的集成電路生產線就有13條，但能夠盈利的只有2家。據統計，在各地“十五”高新技術產業發展規劃中，集成電路產業的同構性達35%，納米材料的同構性為48%，計算機網絡為59%，軟件產業為74%。在“長三角”地區14個城市的“十五”發展規劃中，排在前4位的支柱產業是電子信息、新材料、生物醫藥工程，趨同率達70%。［3］

⒊技術園區的重復建設。我國已有開發園區的類型高達30幾種，超過了現有城市建設用地總量。有的開發區以發展高新技術產業等多種名目低價或無償出讓土地，侵害農民利益，自行減免稅費，也造成了財政收入的流失。［4］我們曾爭論我國需要幾個“硅谷”，如今“硅谷”已遍地開花。自2000年武漢提出建設“中國光谷”計劃后，廣州、長春、上海、大連、深圳、合肥、福州、西安、重慶等城市也相繼提出了興建“光谷”、“光島”、“光通信產業園”、“光科技園”等光電子技術產業化的構想。僅“長三角”地區就有多家，比如：上海建設中國“硅谷”，杭州打造天堂“硅谷”，蘇州則營造“珠三角”的“硅谷”。［5］

⒋地方基礎設施方面的重復建設。⑴港口碼頭。以我國“長三角”區域的長江江蘇段為例，從南京到瀏河口400多公里沿江兩岸共建有港口10個，萬噸級以上泊位100多個，各種規模不等的中小型碼頭更是不計其數。此外，還有大批的碼頭項目正在立項審批中。這其中的很多港口都處于同一個港口群中，它們的腹地是交叉的，甚至是重疊的，因而使得以爭奪貨主物流量為核心的港口競爭十分激烈。［6］⑵機場。幾年前，人們就發現在“珠三角”地區分布著5家機場，相互之間的距離均在200公里之內，都靠近香港。結果每家機場的利用率都不高。其中，珠海機場的利用率不到10%，最后不得不被拍賣。在“長三角”地區，在以上海為中心的不足300公里的范圍內，僅大型機場就有4家，春運高峰時期上客率最高時也未超過60%。據有關資料顯示，“十五”期間，我國拿出1300億元資金用于建設中西部地區的支線機場和干線機場，其中新建支線機場40多個，擴建干線機場20多個。［7］

二、我國地方政府間不規范競爭的危害

（一）影響資源的有效配置

市場經濟賴以有效運行的最關鍵因素是正確的價格信號，只有在價格反映資源稀缺程度的情況下，商品交換才能使全社會的資源實現最優化配置，使全社會的福利總量實現最大化。地方政府對當地市場的保護、對外地商品的封鎖所造成的市場分割則扭曲了價格信號，由此導致了企業盲目投資，造成重復建設，影響了資源的有效配置。

（二）妨礙統一大市場的形成

我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，其核心內容之一是建立和完善全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。而地方政府在競爭中紛紛高筑市場封鎖、保護的壁壘，使競爭規律、價值規律不能充分發揮作用，否定了平等競爭、自由貿易、優勝劣汰的原則，這是與市場經濟發展要求相悖的。

（三）影響地方經濟的長遠發展

對一個地區的發展來說，地方保護主義是一柄雙刃劍。從短期來看，地方保護主義確實能給地方帶來一些利益，比如由于地方政府對本地資源、市場、貿易等實施保護后，使得當地缺乏競爭力的地方企業得以生存下來，減輕了地方就業壓力，增加了地方財政收入，給地方經濟帶來了一時的繁榮。但從長遠來看，地方保護主義的利刃也會傷害自己。因為任何地區經濟的發展都要以全國宏觀經濟的良性運轉為前提，地方保護主義形成的市場分割、地方封鎖、人為壟斷會導致或加劇宏觀經濟的惡化，使地方經濟陷入困境。尤其是在市場經濟大發展的今天，任何地方保護都是違背市場競爭法則的，只會為地方經濟發展設置障礙，給地方長遠發展帶來嚴重危害。

（四）影響區域經濟的進一步協調

區域經濟協調進步的一個重要條件就是區域間的優勢互補和經濟互動。然而，地方政府在競爭中進行重復建設，摒棄本地資源稟賦和經濟發展前景，不顧本地條件和市場風險，急功近利，盲目追求“大而全”、“小而全”的經濟體系，不管有沒有產業優勢都匆忙上馬，其結果是許多地區失去了優勢互補、合理分工的好處，喪失了發展機遇，使本來有競爭力的產業沒有得到發展，沒有競爭力的產業卻在空耗資源。在新一輪競爭中，那些根本就不在同一起跑線的競爭者，其重復建設的結果就是被競爭對手打敗。正是由于各地方都有自己的一整套經濟體系，所以，彼此之間也就沒有了進行經濟互動的動力，因此，嚴重影響了我國區域經濟的協調發展。

三、我國地方政府間不規范競爭的原因

（一）相關的法律法規不完善

對于地方政府間的不規范競爭，我國在1993年9月通過的 《中華人民共和國反不正當競爭法》中略有體現。該法第7條和第30條規定：政府及其所屬部門不得利用行政權力，限制他人購買其所指定的經營者的商品，限制其他經營者的正當的經營活動；政府及其所屬部門也不得利用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地的商品流向外地市場。但我們看到，如果以此作為規范地方政府間的競爭行為的依據顯然是不夠的。首先，該條款主要針對的是地方保護，而對地方政府間不規范競爭的其他表現形式如重復建設、不當政策優惠等沒有涉及。其次，該條款將規范的主體設定為“政府及其所屬部門”，難以保證該法的順利實施，因為這兩級機關都沒有獨立性。再次，地方政府間的不規范競爭是我國社會經濟發展中的一個突出問題，應該制定獨立的法律來加以規范。

（二）對地方政府官員的考核以經濟指標為主

在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成為考核地方政府官員業績的最重要指標之一。地方政府的領導人通過發展地方經濟，推動GDP的增長，一方面可以為自己贏得上級的肯定；另一方面通過為轄區內的百姓提供廣泛的社會福利，又可以獲得其支持和認可。在這種情況下，地方政府的政治統治基礎開始發生了轉變，形成了所謂的 “政績合法性”。有學者指出，在中國現行的政治制度下，越來越出現一種傾向，表明地方政府官員的提升與當地的經濟發展成正比。現行的干部考核制度特別是對地方政府官員政績的評價與考核過分強調與其所在地方經濟發展業績直接掛鉤，而這種業績又主要以上了多少項目、建了多少企業、經濟增長速度多少等指標來進行量化和比較。這樣，就必然導致各行政區首長或地方政府部門官員對地方保護的重視。

（三）地方政府的職能未實現有效轉變

從某種意義上說，在市場經濟條件下，經濟競爭的主體應該是企業。而在我國，由于地方政府職能未實現有效轉變，政企不分現象嚴重，使得原本應該以企業為主體的競爭演變為地方政府之間的競爭。為了實現地方利益的最大化，各地方政府會為本地企業提供“無微不至”的關懷。比如：替企業出面與外資談判，將一切不利于企業發展的因素都抵擋在本行政區外，盡力為本地企業創造一個“溫室花園”，甚至干預企業的微觀生產經營活動。同時，在我國經濟發展的過程中，地方企業對地方政府又往往存在著很強的依賴心理。正是地方政府與地方企業之間的特殊聯系成了地方政府進行不規范競爭的動力。

（四）宏觀調控不力，地方之間發展差距較大

我國地方政府之間在經濟上存在著巨大的發展差異，使得地方政府之間的競爭實際上沒有一個公平的“初始值”，因此，弱勢政府在競爭中只得采取閉門自守的政策。從1979年以后，我國的地區發展戰略和政策發生了根本性轉變，沿海地區開始成為政策傾斜的重點，中央在投資、財稅、外貿、金融、計劃等方面都對沿海地區實行了傾斜發展的政策。這種傾斜發展政策與沿海地區在經濟發展和對外開放上的天然優勢相結合，使沿海地區的經濟迅猛發展，沿海與內地發展水平和運行機制上的差別日益擴大。而且目前這種經濟差距還有進一步增大的趨勢。在我國大陸30個省、自治區、直轄市中，工農業產值的一半集中在沿海7個省、市，而內地有些省的工農業總產值還不如沿海的一個縣。較富的地區由于上繳中央財政較多，因此又能得到更多的優惠政策；而經濟欠發達地區卻無法得到優惠政策，這樣就加劇了地區間的不平衡。

（五）地方政府間的合作機制不健全

我國地方政府之間的不規范競爭從本質上說是一種零和博弈、非合作博弈，而這種博弈的結果往往是陷入“囚徒困境”，結果導致“兩敗俱傷”。其實，隨著市場經濟的發展和全球經濟一體化進程的加快，已經有越來越多的地方政府意識到一味地追求“你死我活”的競爭結果并不理想，而加強地方之間的合作應成為當然選擇。但是，由于我國地方政府之間的合作機制不完善，地方政府官員們合作的意愿難以實現，結果不得不選擇原始競爭。目前，我國地方政府之間的合作主要存在制度和組織兩方面的缺陷。在制度方面，缺乏平等互信的政治對話機制、互惠互利的利益協調機制、及時高效的問題磋商機制、暢通的信息交互機制、合理的利益補償機制以及嚴格的行為約束機制。而在組織方面，主要是地方政府之間的一些聯席會議和地方領導的非正式峰會缺乏正式的組織機構。

四、規范我國地方政府間良性競爭的對策

（一）完善相關法律法規

我國目前限制地方政府間不規范競爭的規定的權威性還不夠，操作性不強，沒有提升到法律的高度。如2001年出臺的 《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，其操作性不強，它主要規定了由本級政府糾正其各部門的地方保護主義行為，如果前者未作糾正，可由上級政府糾正下級政府的地方保護主義行為。受害者只能到有關政府機構檢舉，但沒有規定任何訴訟程序。對地方政府責任人中的違規行為作了行政處分規定（構成犯罪的則追究刑事責任）；規定因地方封鎖所付不當費用可以退還直接受害者，但并未規定其他任何賠償方式。因此，應根據我國的現實情況并借鑒發達國家的相關經驗，盡快出臺一部行之有效的《反地方政府間不規范競爭法》，其中應包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規定。

（二）改革地方政府的績效評估體系

在當前地方政府的績效管理體制中，政府依舊用計劃經濟體制下的管理辦法管束下屬部門和各級公務人員。這種管理模式促使許多機關領導和職能部門為了完成上級下達的各項政治、經濟指標，無視公共選擇的標準和市場化要求的約束，以不合理手段干預社會的發展。而且許多指標在內容上和權重上都沒有按市場經濟條件下政府行為價值選擇的要求作合理轉變。其指標體系混雜、權重安排不合理、剛性指標單一等問題的存在使現有指標在正確導向性、客觀實在性和整體統一性方面背離了市場化要求，出現了嚴重的扭曲。因此，我們必須從評估標準、評估主體、評估信息系統等方面改革地方政府的績效評估體系。

（三）轉變地方政府職能

應通過培育和發展市場、增強企業的自主能力、發展市民社會等途徑轉變地方政府職能。第一，設計轄區發展規劃。在縱向、橫向比較中把握發展大局，通過制定五年發展規劃，確定轄區政治、經濟、文化建設目標和相應的發展思路。第二，制定地方公共政策。地方政府應圍繞轄區社會經濟發展規劃及產業政策，制定相應限度范圍內的市場政策、科技政策、引資政策、人才政策，并利用財稅分級管理制定參與基礎設施投資和建設的政策。第三，實施地方立法與執法。根據國家法律和轄區的經濟發展情況進行立法，通過立法來調整本地區與其他地區間、政府與個人間的利益關系，明確企業與個人的行為界限，形成人們的確定預期。執法則關系著轄區法律環境的穩定和行為主體的平等性。第四，提供政府服務。政府機構應為本地區經濟主體提供服務，其服務的職能、質量、效率、服務的成本及服務的態度對地方經濟運行影響最為經常和直接。相比于政府的其他經濟職能，政府服務的推廣受政府官員的思想認識、素質能力等主觀因素的制約，它的可傳遞性相對較弱，因而是地區間軟環境差異中最重要的內容。第五，提供地方公共產品。公共產品是人們獲得利益的重要方式，也是構成人們實際利益的重要內容。地方政府提供地方公共產品，創設理想的投資環境、人文環境和自然環境是吸引公司、勞動力和其他互補要素進入，促進地區經濟發展的重要外部條件。

（四）加強宏觀調控

中央政府應通過設計確保較貧困的地區與較富裕的地區站在更公平的競爭起點上。由于居民與企業的流動性，地方政府再分配的嘗試會受到嚴格限制。因此，必須通過中央政府對欠發達地區的轉移支付來平衡地方政府之間的發展差距。具體措施可包括：第一，一般性補助即稅收返還。必須強調規范化，按照因素法建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區教育水平、地區醫療水平、區域面積等）組成的轉移支付公式，測定地方財政公共開支的數據和中央財政的返還方式。第二，專項撥款補助。第三，特殊因素補助。包括對老、少、邊、窮區域在一般性稅收返還基礎上再增加一些補助。

（五）加強地方政府間的合作

⒈地方政府間合作的制度保障。⑴建立平等互信的政治對話機制。對話機制必須依托平等互信的政治基礎，這是地方政府間合作關系得以建立的首要條件，也是其他相應機制得以建立健全的政治前提。⑵建立互惠互利的利益調節機制。利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。利益調節機制必須本著差別原則和互惠性理念才能提供一種恰當的利益兼容。政府間的關系實際上是一種 “權力配置和利益分配的關系”，而其內涵“首先應該是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。前者決定后三者，后三者是前者的表現。四者并列，以利益關系為先，才是政府之間關系的真正內涵”。［8］因此，利益關系成為地方政府間關系的核心問題。當利益調節機制運作良好時，地方政府間關系發展就比較順利；當利益調節機制失靈或激勵乏力時，地方政府間關系發展就比較緩慢，甚至還可能出現一定程度的倒退。⑶建立及時高效的問題磋商機制。在地方政府合作過程中，肯定會出現許多區域性的重大問題。比如統一的基礎設施建設問題、生態環境保護問題、產業結構合理布局問題等等，這就需要各參與政府能夠建立起及時高效的問題磋商機制，以擺脫非合作博弈的困境。⑷建立暢通的信息交互機制。地方政府合作關系的形成和鞏固，需要各地方政府在經濟信息上形成互動關系，其中最主要的是政策或決策信息。為使區域間的資源配置達到最優狀態，各地方政府之間經濟政策和相關措施必須盡可能公開，以最大限度地減少由于相互之間實行信息封鎖而導致的合作風險。⑸建立合理的利益補償機制。在一定的利益分享機制外，還必須建立起對弱勢地區的利益補償機制。由于我國是單一制主權國家，因而這種利益的補償應該主要由中央政府來承擔。比如由中央實施對弱勢地區的政策傾斜和財政補貼制度等等。⑹建立嚴格的行為約束機制。為防止地方政府合作中的機會主義行為，保障區域經濟合作關系的健康發展，就需要建立一種區域合作的行為約束機制。這個機制的構成要件必須包括區域合作各方在合作關系中應遵守的規則、在違反區域合作條款后應承擔的責任、對違反區域合作規則所造成的經濟和其他方面損失應做的經濟賠償等。

⒉地方政府間合作的組織保障。地方政府間合作的實現不但要有良好的制度環境，更要有實施具體合作事宜的組織載體。從我國的實際情況和西方國家區域合作的實踐來看，地方政府合作機制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構，實行多層面的協調互動。⑴設立中央專門機構。地方政府合作機制的建立離不開中央政府的直接介入。在我國，由于機構改革大大滯后于區域經濟發展，目前，尚未建立起專門性的區域協調機構，這有悖于區域合作的基本原則和發達國家的一貫做法。因此，根據發達國家的經驗和對我國改革開放以來在區域合作方面存在問題的分析，筆者認為，在我國，中央政府應設立一個負責區域管理的綜合性權威機構。同時，還要賦予這一權威機構與其職能相匹配的權力和資源，進而理順其與國家立法機構、國務院以及其他相關職能部門的關系，并使之法律化、制度化。⑵地方政府之間建立區域合作聯席會議制度。盡管中央政府在促進地方政府合作中發揮著重要作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是地方政府合作機制能夠真正建立的關鍵所在。因此，借鑒國內外區域合作組織的先進經驗，地方政府合作需要建立起系統的聯席會議機制。⑶鼓勵建立各類半官方及跨地區的民間組織。各級政府應積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發展的制度障礙，為民間組織發展創造良好的制度環境，組建跨地區的民間組織，以民間的力量自下而上地推進區域政府合作。

［1］張偉，曹洪軍.我國不合理重復建設及其治理［J］.宏觀經濟研究，2004，（5）：39－41.

［2］吳林源，曹博.投資項目低水平重復建設的成因及治理對策［J］.鄭州航空工業管理學院學報（管理科學版），2004，（4）：8－10.

［3］［7］張偉等.不合理重復建設的根源解讀與對策探索［J］.經濟學研究，2004，（4）：99－105.

［4］倪慶東.行政性重復建設與公共部門績效評價體系》［J］.山東財政學院學報，2004，（2）：47－49.

［5］楊干忠，曹建.重復建設：困境、成因與對策［J］.成人高教學刊，2004，（5）：9－16.

［6］王偉.港口碼頭重復建設的博弈分析［J］.水運管理，2004，（3）：14－16.

［8］謝慶奎.中國政府的府際關系研究［J］.北京大學學報（哲社版），2000，（01）.

（責任編輯：高 靜）

The Control of Our Local Governments＇Non－standard Competitions

Mao Caiju

The non－standard competitions among our local governments which characterized with local－protection and repeated constructions，not only infect the effective allocations of the resources，forbid the formation of our unity market，but also handicap the long－run developments of the local economy and the coordinate progress of the regional economy.In order to control that，we should accomplish the rule and laws， convert the local－governments＇functions and change the criterions which check the local officials＇behavior.

local government；non－standard competition；local－protection；repeated construction

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0032－04

2009－11－06

毛彩菊 （1981—），女，湖南澧縣人，湖北師范學院政法學院講師，碩士，研究方向為地方政府與公共政策。

本文系湖北師范學院青年教師科研啟動項目的階段性成果，項目編號：湖師發 ［2007］42號2007D08。