借鑒國內外經驗完善海南住房保障體系

李仁君 李師慧

借鑒國內外經驗完善海南住房保障體系

李仁君 李師慧

國務院批準海南建設國際旅游島戰略，使海南發展進入了巨大機遇期，與此同時，海南房產市場價格快速上揚，引起各方關注。因此，在房價持續上漲的基本趨勢下，如何解決本島居民住房問題是一個非常迫切的任務。借鑒國內外先進經驗，加快保障性住房建設，構建海南住房保障體系對海南國際旅游島建設意義重大。

一、國外住房保障的先進經驗

1.美國商品化的住房保障形式

美國商品化的住房保障形式主要有以下特色：（1）住房保障的各項措施通過立法保障來落實、實施。（2）居民住房消費觀念提升加快了住房自有化步伐。自有住房占總住房面積的比例，1940年為44%，1970年為63%，到現在已超過90%。（3）金融機構積極地參與住房建設，為買房者提供抵押貸款保險與資金。美國私人金融機構和政府金融機構都經營房地產貸款，特別是個人住房抵押貸款。

2.日本住房保障事業起步晚、發展快

日本主要是通過完善的法規建設和實施優惠的住房政策來解決其住房保障問題的。（1）通過建立健全住房保障法規，使得日本住宅政策逐步走向正軌，滿足不同階層的住房需要。（2）優惠的住房政策。具體做法如下：以低息貸款促進企業從事民間住宅建設；以低稅和免稅優惠促進私人住宅的興建與購置；發揮地方群眾團體的作用，吸收社會資金發展住宅建設。

3.新加坡形成了政府干預住房保障制度

新加坡是東南亞地區解決住房問題的典范，政府強力干預和介入住房的建設與分配。（1）公積金制度成為新加坡國民儲蓄的主要組成部分。（2）嚴格按家庭收入情況來分級提供公有住宅補貼。（3）公有住宅的合理配售政策。

二、我國其他地區住房保障的先進經驗

北京、上海、廣州、廈門、南通和鄭州等地在推進保障性住房方面，都形成了一些行之有效的作法。

1.北京市推行了市場化的城鎮住房制度與政策

一方面進行針對低收入者的經濟適用房、廉租房新政策試點；另一方面開始醞釀推出針對中等收入者的限價房。主要特點：（1）政府財政在房地產建設中的份額下降，住宅建設主要依賴市場的力量，由開發商和居民投資完成住宅建設。（2）土地由無償劃撥改為協議出讓，再改為掛牌公開拍賣，土地市場形成并由政府控制。（3）由于政府逐步退出住房建設與分配，住房建設和交易由市場來完成，除了廉租房和經濟適用房外，政府不再干預住宅交易，而是鼓勵市場行為。

2.上海市較早運用住房公積金解決住房問題

上海市在住房保障方面先后出臺了一系列政策，形成的基本制度包括：公積金、廉租房、配套商品房、公房租賃和舊房整治、購房補貼等。

上海市住房保障方面的特點：（1）全國首創住房公積金，被證明是解決上海住房問題行之有效的一項舉措。（2）廉租房制度建設按照“政府主導、社會參與、市場運作”的原則，形成了穩定的保障性租賃房源的多元化籌措機制。

3.廣州市多種形式并舉推進梯次住房結構體系

廣州市住房保障的主要做法是：（1）廉租房保障的主要對象是雙特困戶。（2）經濟適用房保障對象是有一定經濟能力，但在市場上買不起二手房或限價房的低收入家庭。（3）建設限價商品房，滿足中等收入家庭的首次置業需求，以解決“夾心層”群眾的住房問題。（4）加大經營性商品房建設規模，滿足中高收入階層的改善型住房需求，對于中高檔商品房，由市場來調節。

4.廈門市形成了保障性住房的嚴格管理模式

廈門市的社會保障性住房主要由社會保障性租賃房和社會保障性商品房組成。目前已出臺了一套較為完整的管理辦法。

主要特點：（1）保障對象的特定性。社會保障性住房是根據社會經濟發展的現狀，根據住房社會保障的需要和可能，對某一特定社會階層實施的幫助和救濟。（2）保障渠道的惟一性，防止多頭和多次占房。規定對已享受了政策性住房的家庭，原則上不得再申請保障性住房。同時為了防止家庭成員多頭或多次占房，申請和分配實行全名制原則，對家庭成員的收入、住房等情況合并聯網審查，避免公共資源被重復多頭占有。（3）突顯住房的使用功能，淡化住房的商品屬性，實行閉合式管理。

5.鄭州市和南通市形成了保障性住房多渠道廣覆蓋模式

在《鄭州市廉租住房保障辦法》中發現如下特點：（1）廉租住房保障由最低收入家庭轉為低收入家庭。（2）廉租住房房源由租、購二手房向開發建設。（3）覆蓋區域由市區向市屬縣（市）延伸。（4）保障性住房建設資金由單純依靠財政撥付向建立多渠道融資平臺。（5）保障方式由發放租賃補貼為主向發放租賃補貼與實物配租并重。

南通市也非常強調保障性住房建設的多渠道和廣覆蓋性：（1）“六管齊下”構建住房保障體系，多渠道拓寬保障性住房建設資金，加大在拆遷安置房、廉租住房、經濟適用房、外來務工人員宿舍、危舊房和“城中村”改造六個項目上的資金投入。（2）政府大量建設保障性住房，并且放寬申請條件，不少消費者都對保障性住房寄予厚望；同時放緩商品房開發的速度，對樓市價格起了一定的穩定性作用，將不至于遭受新開樓盤價格上的強烈沖擊。（3）擴大廉租房保障受益面，將廉租房保障家庭由家庭人均月收入750元擴大至800元。

三、國內外經驗對海南省住房保障的啟示

1.住房保障法規和制度建設是基礎

美國的《住房法》《國民住宅法》，日本的《公營住宅法》《住房金融公庫法》等，從法律上保證了住房保障制度的構制和完善。

2.政府應作為構建住房保障體系的主體

住房是一種特殊的商品，其價值大、使用期長。市場機制無法單獨解決居民住房問題，政府作為宏觀調控者，在推動住房制度商品化和社會化的同時，義不容辭地成為住房保障體系的主體，來維護廣大居民的切身利益，保持社會穩定。

3.注重住房保障的層次性

各國或各地區解決住房問題一般都是按層次開展，首先重點解決低收入家庭，然后再逐步解決中等收入家庭，十分具有層次性。很多地方還將低收入家庭劃分為不同等級，并建立嚴格的監督機制，從而形成良性循環。

4.住房金融改革必須跟上住房保障的步伐

在國際上，住房金融已成為啟動住房消費的重要條件，關系到住房保障制度的運行，不論是建立住房保障制度的資金來源，還是居民改善居民環境，提高居住質量都離不開住房金融的大力支持。

5.住房保障需要其他保障制度的配套

根據國外經驗，住房保障作為社會保障的一個方面，其建立和完善均離不開其他保障制度的支持和配合。醫療、失業、養老等保障制度的建立健全，對住房保障制度的構建起到了保駕護航的作用。因此，結合海口市的實際情況，在構建住房保障體系的同時，應該健全、完善其他保障制度。

四、建立與完善海南省住房保障體系的建議

（一）推進保障性住房建設的基本原則

1.效率原則：將保障性住房與住宅商品房建設相結合。

經濟要發展就必須進行住宅商品房建設，但住宅商品房一定要與保障性住房建設相結合，才能實現和諧發展。政府在土地供應方面必須合理分配住宅商品房建設用地和保障性住房用地，通過政策優惠，引導房地產開發企業在商品房開發中配建保障性住房，更好地體現效率原則。

2.公平原則：嚴把準入，強化退出。

住房保障是對特定對象提供的待遇，必須嚴把收入條件與居住條件的準入關。可考慮通過建立專門的機構對保障性住房進行全過程的動態監管，對住房保障家庭的資格進行抽查和定期審查。通過這些措施，強化退出機制的執行力度，實現住房保障的社會公平。

3.和諧原則：嚴防保障性住房建設形成人造平民窟。

解決住房問題的同時要解決貧困問題，特別是精神層面的貧困。保障性住房建設要妥善安置貧困人群，避免造成人為貧民窟。在經濟適用房和廉租房小區建設相應的配套設施，如醫院、學校、體育場所等，通過改善生活環境提高居民素質。在普通商品房中配建一定比例的保障性住房，使保障性住房住戶和普通住宅商品房共享一個社區，體現和諧原則。

4.適度保障原則：住房保障要走可持續發展道路。

從各國的經驗做法來看，政府對居民住房的保障只承擔有限責任，而非無限責任。目前中低收入家庭在海南所占的比重較大，需要政府提供的保障范圍也比較廣泛，但由于政府財政對于住房保障的支持能力較為有限，目前還只能是在較低水平基礎上提供基本保障。

5.動態調整原則：住房保障必須與時俱進。

住房保障的廣度和深度是與一個國家經濟發展水平、各級政府的保障承受能力、居民的可支配收入、消費結構等緊密的聯系在一起的。住房保障應與社會、經濟的發展和人民生活水平的提高相適應，保障的范圍、保障的方式也應隨著社會經濟環境的變化作不斷的調整。

6.分層次多形式保障原則：住房保障要兼顧各方。

住房保障有多種形式，分別適用于不同的層次。住房保障應當有多種形式并存。另外，每種住房保障形式又有不同的實施方法。比如說，廉租房制度的實施，既可以是發放租金補貼，也可以是租金核減，還可以是實物配租。

（二）建立多層次住房保障體系

為了加大保障力度和擴大保障覆蓋面，海南省政府應該結合本省實際，分層次地解決不同類型的住房保障問題。

1.完善廉租房建設，滿足低收入住房困難家庭的住房需求。

廉租房的保障對象是人均住房建筑面積在13平方米以下的低收入住房困難家庭，保障性住房的套型面積為50平方米以內。各地應結合本市實際，進一步明確租金補貼標準、租金核減標準等。

2.加大經濟適用房建設力度，解決中等偏下收入住房困難家庭。

經濟適用房的保障對象是中等偏下收入住房困難家庭，原則上以中小套型為主，可參照海南省職工住宅建筑面積標準適當控制建筑面積。

3.開發限價商品房，供給中等收入住房困難家庭。

限價商品房的保障對象是中等收入住房困難家庭，套型建筑面積可參照小康住房面積標準。如果按照廉租房和經濟適用房的標準，客觀上形成了住房保障的盲點，即“夾心層”問題。這一層次的人群，由于其收入不夠低，所以在政策上無法享受廉租房和經濟適用房的保障，而同時又買不起普通商品房，成為處于制度夾縫中的人群，而且該部分人群數量又很大，在住房保障制度建設中必須予以重視。建設符合工薪階層的“雙限”商品房，即限定價格、限定套型的普通商品房，滿足中等收入家庭的首次置業需求，以解決“夾心層”群眾的住房問題。

4.推出改造房，為特定居民提供住房保障。

加快舊城區、棚戶區以及危房改造，可實現一舉兩得。目前，海南省有大量的舊城區居民房需待改造，如果把這些舊居民房子改造為保障性住房，不僅可以為政府節約建設成本，而且有利于解決居民的就業、就醫和就學問題；同時，也要加快對舊棚戶區和危房的改造，這樣不僅使所在居民的居住條件得到了改善，而且促進了存量土地的有效利用，節約了寶貴的土地資源，有利于政府更好地規劃和建設城市，為城市的進一步發展打下良好的基礎。

5.鼓勵集資合作建房，解決國有改制企業職工住房問題。

鼓勵國有改制企業在符合城市總體規劃的前提下，利用自有土地以集資合作方式分散建設職工住宅。海口市有關部門應加大本市國有企業集資合作建房的扶持力度，在滿足本單位的職工住房需求的前提下，允許將一部分住宅在補繳有關稅費和土地出讓收益后以市場價對外銷售，高于綜合成本的回收的資金用于補貼公共部門部分和公用設施，減輕職工購房負擔。

6.減免個人所得稅，為外來人員提供住房保障

隨著海南建設國際旅游島戰略的實施，外來人員將進一步增加，流動人口的住房問題也將逐步顯現出來，應進一步考慮流動人口的住房問題。低收入流動人口的居住問題現階段以用工單位直接提供或以市場方式解決為主。

（三）建立以配建為主的多元化住房保障供給模式

1.大力推廣在普通商品房小區配建保障性住房模式。

當前我國的保障性住房建設大多采用兩種方式：集中建設方式和配建方式。目前，國內已有部分城市采取配建方式，海南省主要是以政府集中建設為主，可以考慮全面推廣保障性住房的配建方式，主要做法如下：

（1）建立以配建方式為主，政府集中建設或其他方式為輔的保障性住房提供模式。為了有效地貫徹這一模式，政府在審批新的住宅商品房開發項目時，原則上必須要求開發商配建一定比例的保障性住房。我國有不少城市采取了配建方式，配建比例從10%到20%不等，其中，重慶市為10%，石家莊、昆明為15%，哈爾濱為18%。建議海南省可試行10%-15%的配建比例。

（2）為了補償或鼓勵商品房開發商參與保障性住房配建工作，政府可通過多種優惠政策進行獎勵。比如，在符合城市建設規劃的前提下適當提高配建項目的容積率，以提高開發商的積極性；還可考慮免征開發商應繳納的城鎮土地使用稅和印花稅；免征部分開發企業城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費及政府性基金。

（3）利用公積金貸款支持保障性住房建設可以有效解決保障性住房建設資金難的問題。用于保障房建設的公積金貸款利率可以降低保障房的開發門檻，吸引更多房地產企業參與保障性住房建設。

（4）按照分類用地指標確定保障性住房的用地

根據住宅建設用地區位、定位的不同，可將住宅建設用地劃為三類：別墅區或市中心的高檔住宅區作為不適宜建造保障性住房用地；城市次中心區域的商品住宅作為可建造保障性住房用地；城市次中心區域的普通商品住宅區或交通便利、配套齊全的郊區商品住宅房作為適宜建造保障性住房用地。

2.積極探討保障性住房的其他供給模式。

上述保障性住房配建模式作為主體模式，在其法定的比例范圍內可解決大部分保障性住房供給，但也不可全部解決。這就需要有其他補充的模式。

（1）政府自建模式。一部分保障性住房還需要以政府自建的模式來完成，這也是傳統的保障性住房提供模式。

（2）開發商代建模式。其中，開發商代建模式有兩種選擇：一是委托式代建，即政府與開發商一對一的簽約委托。這種方式因為其封閉性而容易產生腐敗和低效率；二是招標式代建，即政府利用自己掌控的土地，將地價及其配套成本作為底價進行公開招標，通過一對多的公開透明過程，最大效率地保障住房委托給最合適的開發商建設。這樣政府不僅能夠解決保障性住房的建設問題，還可以得到一部分額外收入。

（四）完善海南省住房保障的體制機制與制度建設

1.積極開展住房保障立法，為住房保障提供法律支持。

應重視海南省住房保障法規建設，從立法上規定住房保障的對象、標準、方式、資金來源、實施機構、權限、相關責任等內容，通過建立健全有效的住房保障機制，以彌補房地產市場的功能缺陷。

2.完善海南省地方住房保障的四級管理體制。

目前，海南省各市在住房保障管理方面形成了市政府、區政府、街道辦事處和居委會四級管理體制。四級管理體制最大的問題是，市政府一級由于人力所限，無法充分有效地指導各區住房保障工作。所以，市級與區級的聯系不夠緊密和協調，而基層職能也沒有得到強化。這些都影響了四級管理體制的效率發揮。所以，筆者建議在市級和區級分別成立一個事業編制的住房保障管理中心，在各級住房與城鄉建設局統一領導下，具體落實保障性住房工作的具體事務；政府出資，在街道辦事處、居委會設置住房保障專員，將住房保障工作貫徹到基層。

3.將住房保障業績指標納入政績考核系統，擴大保障受益面。

真正建立健全住房保障體系，政府的工作力度和工作決心是關鍵，只有將住房保障業績指標納入政府考核系統，制定合理全面的地方政府績效考核指標體系，才能從根本上杜絕形象工程、政績工程、虛報浮夸等問題，有效擴大住房保障覆蓋面。建議各市也將住房保障業績指標納入各區主要黨政官員政績考核系統，來加強對各市住房保障工作的政治激勵。

4.建立完善有效的住房保障退出機制。

一個完善有效的住房保障體系，需要有健全有效的退出機制。一般而言，保障性住房一般面積較小，房屋的特性決定了當一般人經濟狀況改善后，他們總是會想著去改變居住條件。保障對象的收入和住房情況是經常發生變化的。為此，要定期進行檢查和核對，防止發生保障性住房該退不退的現象發生。（1）加快個人信用制度建設。（2）充分發揮住房保障管理中心職能，加強退出管理。（3）制定有利于住房保障退出的優惠政策。（4）全面提高住房保障對象的勞動生產力和預期收入。（5）積極引導合理合法退出。住房保障對象在退出條件具備以后，對于共有產權的住房，既可以住房退出（政府退出），政府按市場價格轉讓政府持有的部分產權，收回當初用于補貼的財政投資，并獲得相應比例的投資增值收益。政府強制改變住房性質，保障性住房變為商品住房，也可以住戶退出（共有產權人退出），政府按市場價格收購他們所擁有的部分產權。

［本文是海南省自然科學基金項目（80554）階段性研究成果］

海南大學經濟與管理學院）