地方人大常委會行使否決權事例研究

□胡康

（西南政法大學，重慶 400031）

地方人大常委會行使否決權事例研究

□胡康

（西南政法大學，重慶 400031）

依我國的慣例，政府提交的報告或議案一般總能預期在人大常委會順利通過，但近年來已有多起地方人大常委會否決地方政府報告或議案的事例發生。通過行使否決權，地方人大常委會對抑制政府濫用權力或不作為的情況確實起到了一定的問責作用，但相關否決事例亦透視出地方人大常委會在行使否決權過程中存在運行機制的立法缺位現象。

地方人大常委會；否決事例；政府報告；政府議案

依我國的政治慣例，地方政府向地方人大常委會提交的報告或議案一般總能獲得預期的高票通過，即使地方人大常委會對地方政府的施政方針和表現不甚滿意，一般也不會輕易行使否決權。但近年來有部分地方人大常委會對濫用權力或不作為的地方政府敢于對其報告和議案行使否決權，這對于推進我國民主和法治建設進程，及時糾正政府執政缺失起到了一定的問責作用。本文以地方人大常委會對地方政府報告或議案行使否決權為視角來分析相關事例的特征及其帶來的理論思考。

一、近年來地方人大常委會行使否決權事例的特點

在“谷歌”搜索系統輸入“地方人大”、“否決權”字樣，本文從互聯網選取近年來地方人大常委會否決地方政府報告或議案事例10個，分別為：⑴1984年4月，安徽省銅陵縣第八屆人大常委會否決縣政府提交的 《財政決算報告》。⑵2000年10月，湖南省芷江侗族自治縣第四屆人大常委會第十九次會議否決芷江縣政府提交的《關于2000年財政預算調整的報告》。⑶2003年6月，湖北省南漳縣第十四界人大常委會第四十一次會議否決縣政府提交的 《關于落實2002年縣人大常委會審議督辦意見的情況報告》。⑷2004年12月，浙江省杭州市第十屆人大常委會第二十一次會議否決杭州市政府提交的《調整今年物價漲幅的議案》。⑸2005年8月，新疆維吾爾自治區昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決昌吉市人民政府提交的 《關于2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行情況的報告》。⑹2006年10月，河南省鄭州市第十二屆人大常委會第二十四次會議否決市政府提交的 《〈關于解決城鄉弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報》。⑺2006年11月，甘肅省金昌市五屆人大常委會第四十次會議否決市公安局的《交警工作報告》。⑻2007年7月，湖南省雙牌縣第九屆人大常委會第二十九次會議否決雙牌縣政府提交的《關于落實縣人大常委會＜關于再次交辦全縣網吧經營管理視察情況的函＞暨全縣網吧整治整改情況的報告》。⑼2007年9月，湖南省永興縣第十四屆人大常委會第三十七次會議否決永興縣人民政府提交的《關于城市基礎設施開行貸款項目實行政府回購的議案》。⑽2007年11月，上海市第十二界人大常委會第四十次會議否決市政府提交的《關于上海市貫徹＜國務院關于建立城鎮職工醫療保險制度的決定＞實施方案的修改內容》的議案。上述否決事例呈現以下特點：①從否決的對象看，涉及政府議案3個、政府報告7個。這說明地方人大常委會否決的主體是政府報告，因為這些報告往往牽涉到地方民生等群眾較為敏感的社會問題，人大常委會成員亦易于調研和交流信息，從而形成主流意見。②從地方層級看，涉及省級1個、市級4個、縣級5個，否決事例發生率按等級呈現從下往上逐步遞減的趨勢。這可能與地方人大常委會的構成人數有關，因為縣級人大常委會成員較少，成員容易相互交流并統一意見，形成有效的反對多數，這也從側面說明我國的人大制度與民主建設應從基層做起。③從地域分布看，否決事例中東部沿海地區2個、中部地區6個、西部地區2個，中部地區的數量明顯高于東部沿海和西部內陸地區，這體現出中部地區的地方人大常委會相比其他地區在地方政治結構中相對處于強勢地位。

二、行使否決權的法律性質：是決定權還是監督權

對于地方人大常委會行使否決權的法律性質，否決事件的相關當事人（指人大常委會和政府）、新聞媒體和專家都將其表述為是人大常委會行使監督權的體現。如：2006年11月，甘肅省金昌市五屆人大常委會第四十次會議否決《交警工作報告》后，內務司法委員會主任閻希學認為：“哪個地方都不可能十全十美，人大常委會公正地行使監督權力，直言不諱地指出政府部門存在的問題和錯誤，是對政府部門負責的表現?！保?］又如：2004年12月14日，杭州市人大第十屆常委會第二十一次會議審議否決了由杭州市政府提交的 《調整今年物價漲幅的議案》，對此，浙江省社會科學院經濟研究所副所長、浙江理工大學經濟學教授徐劍鋒認為：“杭州市政府的務實行為應該受到社會的褒獎，因為這是當前許多政府部門所缺少的東西。但是，既然是‘否定’了，就說明政府工作中是有缺憾和不足的，這樣的‘否定’是理性和正確的。我個人認為，‘否定’的意義不單單在于這件事情本身，而是應該考慮人大監督的深層次問題。”［2］再如：2000年10月，湖南省芷江侗族自治縣第四屆人大常委會第十九次會議否決了政府提交的《關于2000年財政預算調整的報告》，認為將市財政追加的107萬元全部用于彌補縣長機動金超支的調整方案不當，而應當用于保證為干部職工調整的新增工資，方案被人大常委會責令退回縣政府重新編制。有媒體就此評論：“應該說，（人大的干部任免權和）重大事項決定權是其監督權的一部分，是憲法和地方組織法賦予各級人大組織的重要職權，如何正確地行使、運用這兩項權力，如何對國家和社會事務發揮出應有的作用，這是各地人大及其常委會都無法回避的一個重要課題。”［3］依據我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》的相關規定，地方人大常委會與政府相關的職權按性質大致分為三類：⑴發布決議權（指發布法律、命令等規范性法律文件）。⑵決定權（包括人事任免決定權、地方重大事項決定權、決定國民經濟和社會發展計劃、財政決算的變更權等）。⑶監督權（包括聽取和審議國民經濟和社會發展計劃與預算的執行情況、審議審計工作報告、撤銷權、受理針對政府機關的申訴、撤職權、聽取和審議政府專項工作報告、檢查法律法規實施情況、規范性文件的備案審查、詢問/質詢權和組織對特定問題的調查等）。對地方人大常委會行使的決議權或決定權，政府應當（如預算案）或可以（如法律案）提出相應的報告或議案，但地方人大常委會無論對此同意與否，性質都是行使決議權或決定權的體現。而監督權則是地方人大常委會對政府職責范圍內的事項 （如行政權和執行人大常委會決議等）運作是否合法和適當進行監管，所以，并非所有否決事例都能冠以“人大常委會行使監督權的體現”之名。因此，第二個事例（否決政府調整國民經濟和社會發展計劃申請的議案）和第三個事例（政府申請財政預算調整議案）都不屬于行使監督權的性質，而屬于行使決議權或決定權的范疇；而第一個事例（審查政府部門的行政工作報告）是屬于行使監督權的范疇。

三、行使否決權是否應附帶說明理由

對于地方人大常委會否決地方政府報告或議案時是否應附帶說明理由，法律對此未作明確規定。從本文選取的否決事例來看，地方人大常委會在行使否決權時并未對否決的理由作詳細說明。但分析事件的前因后果，我們不難發現，否決事例基本上都有明確的指向。如：2003年6月，在湖北省南漳縣第十四界人大常委會第四十一次會議上，南漳縣政府所作的 《關于落實2002年縣人大常委會審議督辦意見的情況報告》因3人贊成、5人反對、10人棄權，未獲法定過半數的贊成票而未被通過。原因是“‘《情況報告》與我們調查的結果并不一樣’，縣人大常委會委員陳福林說。縣人大常委會的調查結果認為，縣政府還沒有制定出對疫區源頭—九集鎮清涼河進行全面治理的總體方案，也未按要求在2002年9月底將辦理情況書面報告縣人大常委會。”［4］又如：2007年11月，上海市第十二界人大常委會第四十次會議審議并否定了市政府提交的《關于上海市貫徹＜國務院關于建立城鎮職工醫療保險制度的決定＞實施方案的修改內容》的議案，主要原因是由于議案設定的“修改門急診自負段標準”、“統籌基金起付標準”和“統籌基金最高支付限額”等三項標準與社會平均工資脫鉤，改為定額標準，“由于議案中三項標準具體調整辦法等部分內容在本次常委會上并未形成共識，還有待進一步商榷。因此常委會決定，待議案進行修改后，提請下次常委會再行審議表決?！保?］再如：2006年10月，在鄭州市十二屆人大常委會第二十四次會議上，鄭州市政府有關負責人作了 《〈關于解決城鄉弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報》，經表決未獲通過，問起被否決的緣由，有常委會代表稱：“分組討論時，他所在的小組成員認為，《代表議案辦理情況的匯報》比較籠統、原則，對存在問題分析不夠透徹，改進措施不夠具體，如市兒童醫院、市婦幼保健院遲遲不能搬遷等問題，只字未提。所以，表決時只有19人投了贊成票、6人投了反對票、11人棄權，贊成票未超過人大常委會組成人員總數的二分之一?！保?］雖然現行法律并不強制要求地方人大常委會否決政府報告或議案需要附帶說明具體理由，但從人大與政府分工協作的角度考慮，人大常委會否決政府議案或報告是整體性的，并不表明報告或議案本身都存在問題。出于對政府負責的態度，如不指出具體的缺失，不利于政府以后的整改。因此，筆者認為，可以考慮地方人大常委會在行使否決權后，在相關決議中明確指出政府報告或議案的具體癥結所在，以便于政府及時糾正存在的問題。

四、報告或議案被否決之后的法律程序

現行法律對政府議案或報告被否決之后的法律程序并無進一步的規定，從選取的事例看有兩種處理辦法：⑴否決就是結論。如：2007年9月，湖南省永興縣第十四屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議審議和否決了縣人民政府 《關于城市基礎設施開行貸款項目實行政府回購的議案》。據相關媒體報道：“7月31日，該縣政府向人大常委會提交城市基礎設施開行貸款項目實行政府回購的議案。該縣人大常委會及時進行研究，認為政府為城市基礎設施開行貸款項目實行政府回購不符合法律規定，因此，在常委會會議審議時未通過?！保?］此類議案在人大常委會否決后已經明確其立場，政府顯然已無必要修改議案后再次提請人大常委會審議通過了。⑵修改議案或整改后繼續提交報告由人大常委會審議。如：2007年5月28日，湖南省雙牌縣第九界人大常委會第二十九次會議對縣政府、縣文化局提交的《關于落實縣人大常委會＜關于全縣網吧經營管理視察情況的交辦函＞暨全縣網吧整治情況的報告》堅決地行使了否決權。會議結束后，縣政府領導高度重視，立即牽頭組織各部門開展執法專項活動，“2007年7月17日上午11時30分，雙牌縣第九屆人大常委會第三十次會議開始對《關于落實縣人大常委會＜關于再次交辦全縣網吧經營管理視察情況的函＞暨全縣網吧整治整改情況的報告》進行表決。在縣人民政府副縣長唐彥、縣文化局副局長唐順堯匯報后，主持人宣布進行表決。19名常委會委員投滿意票，使得該報告全票順利通過?！保?］上述否決事例屬于可整改的范疇，自然可以由政府整改后再次遞交報告于人大常委會再次審議通過。但對于違法既成事實客觀上又無法整改的政府報告，選取事例沒有給出應有的答案。如：2005年8月，新疆維吾爾自治區昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決了昌吉市人民政府 《關于2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行情況的報告》，理由是“2004年追加預算支出和2005年上半年追加預算支出，支出前均未編制預算調整方案，也沒有報昌吉市人大常委會批準；2004年和2005年上半年，市財政未按規定向人大常委會報告預算外資金收支情況；政府違反《預算法》，隨意動用預備費以及政府部門預算缺乏透明度；在業務費安排上缺乏科學性、事權量化不規范、安排不合理等。”［9］雖然昌吉市人大常委會要求昌吉市政府在兩個月內整改完畢后重新遞交報告，但筆者認為，昌吉市人大常委會有姑息遷就政府的嫌疑。因為昌吉市政府的上述行為已嚴重違反了法律規定，而且已經動用的政府違法預算事實上已無法追回。對此類報告，筆者認為，其性質屬于事實上無法整改的政府報告，原則上應由政府承擔違法行政的責任，并對相關責任人啟動法律監督程序，如勸辭或罷免等。

［1］甘肅金昌市交警工作報告回避問題被人大否決［EB/OL］.新華網，http：//local.xinhua.net.Com，2006－11－24.

［2］杭州市政府年底擬修訂年初所定目標被人大否決［EB/OL］.東方新聞網，http：//news.Eastday.com，2004－12－20.

［3］憲法賦予的神圣職責［N］.人民日報（電子版），2001－02－28（11）.

［4］湖北省南漳縣政府報告被否決真相［EB/OL］.中國新聞網，http：//chinanews.Com.cn /n，2003－08－11.

［5］上海城鎮醫保修改方案未獲人大通過 正著手修改［EB/OL］.新華網，http：//news.Xinhuanet.com/politics，2007－11－29.

［6］鄭州人大常委會首次否決政府工作報告［EB/OL］.人民網河南視窗，http：//hnsc.Com.cn，2006－12－04.

［7］行使重大事項決定權：湖南永興人大否決政府議案［EB/OL］.永興人大網，http：//yxxrd.Gov.cn，2007－09－17.

［8］雙牌縣重拳出擊整治網吧秩序［EB/OL］.湖南省人大常委會網站，http：//hnrd.Gov.cn，2007－08－02.

［9］新疆昌吉市人大常委會否決政府財政報告［EB/OL］.臨安新聞網，http：//lanews.Com.cn（新聞來源《中國青年報》），2005－09－02.

（責任編輯：高 靜）

The Study of the Cases on How the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto

Hu Kang

According to China＇s convention，the reports and the bills submitted by the government could be passed smoothly by the Standing Committee of the National People＇s Congress，but several cases that the Standing Committee of the Local People＇s Congress voted down the reports and bills occurred in the recent years.Through exercising the right of veto，the Standing Committee of the Local People＇s Congress could restrain the government abuse of authority or play the accountability role in confirming the government＇s acts of omission，however，the related veto cases also reflected legislative vacancy in the operational mechanism in the process of the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto.

The Standing Committee of the National People＇s Congress；cases of veto；governmental reports；governmental bills

D622

A

1007－8207（2010）02－0008－03

2009－12－18

胡康 （1970—），男，江蘇太倉人，西南政法大學2007級法律史專業博士研究生，研究方向為法律史、憲法和比較民事訴訟法。