淺議法治視角下我國警察權的合理構建

□ 孫 凱，馬松林

（北京市公安局刑偵總隊，北京 102614）

淺議法治視角下我國警察權的合理構建

□ 孫 凱，馬松林

（北京市公安局刑偵總隊，北京 102614）

警察權是國家權力的重要組成部分，警察權的運行狀態在一定程度上標志著一個國家法制文明的發展水平。目前我國正處于社會轉型時期，在警察權實施過程中面臨許多現實困境，因此，合理構建警察權，對于促進政府依法行政、實現法治國家的目標，具有非常重要的意義。

警察權；運行原則；法治

警察權是國家公共權力的重要組成部分，是國家依法賦予人民警察維護國家安全和社會治安秩序，保障百姓平安的強制力量。然而，眾所周知，權力是把雙刃劍。一方面，警察權是組織社會、維持秩序、實現公共政策目標不可或缺的手段；另一方面，警察權自身所具有的單方性、主動性、強制性又使得它成為一種極具擴張性、侵略性的權力，一旦運用不當，就會對公民、法人或者其他組織的合法權益造成致命的侵害。正如丹寧勛爵所說，“每一社會均須有保護本身不受犯罪分子侵害的手段。社會必須有權逮捕、搜查、監禁那些不法分子。只要這種權力運用適當，這些手段都是自由的保護者。但是這種權力也可能被濫用。而假如它被人濫用，那么任何暴政都要甘拜下風”。［1］（p109）警察權正是這樣一種極具兩面性的“手段”。因此，應以法治的理念重新審視警察權，并應以法治的原則和觀念指導警察權的構建。

一、警察權的法理學分析

學界在對警察職權性質的認識中，對治安行政管理權屬于行政權性質的認識是明確并統一的，但對刑事偵查權是屬于行政權還是司法權的認識并不統一。

那么，警察權尤其是其中的刑事偵查權到底應該是什么性質的權力，從司法權和行政權的特性來分析，警察權應該是或主要是行政權而非司法權。因為司法權與行政權在本質上有不同的特性：一是司法權是對社會沖突所作的最終裁判，而行政權則不然；二是行政權是國家利益的代表，具有明顯的傾向性，而司法權具有中立性；三是行政權最基本的特性是上下一體、上命下從，而司法權具有獨立性；四是司法權不能主動運用，具有消極性，而行政權具有積極主動性。這些特性是區分和判明權力屬性的基本標準。照此標準，警察權應該屬于行政權。［2］因為它基本不符合司法權應有的特性。一是公安機關和警察對治安案件的裁決和刑事案件的處理不具有終局性；二是公安機關和警察在刑事偵查過程中，不是消極被動地作為，而是主動出擊，采取的是典型的行政運作方式；三是公安機關作為行政管理和處罰、刑事強制措施的決定者，維護國家、社會利益是其天性，它不是中立于政府和當事人之間，而是代表政府對影響社會秩序的人員進行追訴；四是在組織結構中，行使偵查權的警察個體和組織必須服從和接受來自上級的領導、指揮、命令，是一種典型的上命下從、上下隸屬的行政關系，顯示著行政權的性質和特征。［3］

二、法治視角下警察權的運行原則

（一）公共原則

公共原則是指警察權的行使是具有一定邊界的，只有出于公共需要，才能行使警察權，而對于私人領域，警察權不得介入，這是警察權行使的首要原則，是人類文明的必然結果，也是人權保障原則的另一個體現。該原則又包括三項原則：不可侵犯私人生活原則、不可侵犯私人住所原則以及不干涉民事原則。在理解警察公共原則的時候，關鍵在于如何區分公共領域與私人領域。公共領域與私人領域的區分應當由法律加以規定。警察權的行使也應當嚴格地以法律規定為界限。對于公民來說，只要法律沒有禁止的，都是可以做的，公民的權利既包括法定的權利，也包括非法定的權利。而對于警察機關來說，只要法律沒有規定的，都是不能做的。所以，警察權只能表現為法律規定的職權，法律規定就是警察權的邊界，不得逾越。就警察權與警察職權的關系而言，警察權是警察機關依法進行警務活動的權力，是各種警察職權的集合體；警察職權則是具體警察機關所擁有的權力，它與警察機關的法律層級地位、職責和任務相適應，是警察機關實施警務活動的資格和職能，也是警察權的具體配置和轉化形式。因此，警察權的行使必然以一定的法律為根據。正是這種法律規定，體現了對警察權的限制，從而保證警察權的公共性。

（二）責任原則

責任原則是指只對負有責任者行使警察功能。［4］（p37）這主要是從刑事警察權作用的對象角度說的，刑事警察權的性質決定了其使命在于維持社會秩序和公共安全，這種秩序與安全主要是人們在社會生活中自發形成的，而不是純人為建構的。因此，只有在這種秩序與安全遭受破壞的情況下，才有動用刑事警察權之必要。責任原則意味著，只有對于那些破壞社會秩序和公共安全進行犯罪活動的責任者，才能對其行使刑事警察權。這就是說責任原則將刑事警察權行使的對象范圍限制為責任者，對于非責任者不能行使刑事警察權。如果對非責任者行使刑事警察權，就是警察權的濫用，這是法治社會所絕對不允許的。因此，責任原則是對刑事警察權發動的限制。［5］

（三）比例原則

警察比例原則是指警察功能僅限于維持公共秩序必要的最低限度。其條件與狀態，與秩序違反行為產生的障礙應成比例。警察權的設置與行使，目的都是在于維護社會秩序和公共安全，因此，警察權限應當與此形成比例關系，即維護的公共利益越是重大，賦予警察的權限也相應地大一些，反之亦然。尤其是在警察處罰權的行使中，要使處罰程度與違法程度相適應，兩者應成比例。我國有關法律對于警察處罰的規定，都有一定的幅度，在此幅度之內，警察享有自由裁量權。自由裁量權的行使，應當使處罰程度與違法程度相適應。惟有如此，才能做到公正。

（四）制約原則

制約原則是指刑事警察權的行使必須受到嚴格的限制和有效的監督。權力，作為一種可以強制他人服從的力量，從其天性上來講，其運行的不變規律仍然是——不受限制的權力要走向濫用和腐敗，因而必須對權力的運行進行合理的制約。“警察權力與公民權利在一定條件下成反比例關系，即警察權的擴大意味著公民權的縮小，警察權力的濫用往往使公民權利化為烏有。由此可見，這里有一個警察權的悖論，一定限度內的警察權是為保障公民權必需的，而超出這種限度的警察權，則有侵奪公民權之虞。”［6］因而加強對刑事警察權的制約，是保障公民權利必不可少的手段，也是實現依法治國、建設社會主義法治國家的一項重要內容。制約刑事警察權的有效途徑主要有：權力與權力之間的相互制約、公民權利對刑事警察權的制約和加強對警察權的法律監督，特別是建立剛性的司法審查制度。

三、當前我國警察權面臨的現實困境

我國警察權實施的現實困境是，警察權力運行與公民權利保障之間存在著沖突與失衡。警察權運行失范是對規范權力、保障權利、平衡利益格局的極大破壞。它將導致整個警務管理活動處于極端混亂的狀態。［7］具體表現為：

（一）超越職權

超越警察權是指警察機關或法律法規授權的組織及其人員以及受委托的組織或人員，超越法定或授權或委托的權力及其限度，而做出的不屬于警察職權范圍的警察行為。在我國各級公安機關的非警務活動就是警察超越行政職權的最常見的現象，警察機關越權實施警察行為的情況也時有發生。

（二）濫用職權

警察濫用職權主要表現為：刑訊逼供；濫用警械、武器；濫用刑事強制措施；濫用行政處罰權；濫用行政確認權和行政許可權。不過，對濫用職權的認定是實踐中較難把握的問題。對如何認定濫用職權，曾有人建議采取下述方法：考察案件自身情節與裁量法律的關系，考察案件與案件之間的關系，考察案件事實與法律規定的關系，考察法律條文本身的內容等。［8］

（三）不履行職權

不履行職權是指警察機關應當依照法律法規的規定行使職權、履行職責而拒不行使職權、履行職責的行為，也稱為失職行為。因為行使職權不僅是警察機關擁有的權力，也是其應當履行的職責。隨著國家經濟的發展和人權保障意識的提高，以結果來確定責任的原則逐漸為越來越多的國家所采用，即便是因客觀條件不足而不作為，但只要對相對人的合法權益造成了損害，在許多國家也要追究警察機關的無過錯責任。

（四）警察程序違法

一是程序的異化。即程序的實際履行違背程序本來的設立目的。如立案程序，它是我國偵查程序的一個重要組成部分，但在實踐中，有的警察機關和偵查人員將刑事案件當成一般治安案件來辦理，大案化小、重罪化輕、以罰代刑。還有的對刑事案件“不破不立”、“先破后立”，導致立案不實。［9］二是程序的弱化。即程序因得不到強有力的保證或缺少監督而沒有得到完全遵守。三是程序的虛化。即程序被完全拋棄。程序的虛化往往表現為警察機關及警察嚴重違反程序，有法不依，執法犯法。［10］

四、法治視角下我國警察權的合理構建

警察權是國家權力的重要組成部分，警察權的運行狀態在一定程度上標志著一個國家法制文明的發展水平。筆者認為應當從以下幾方面對警察行政權加以構建：

（一）健全法制是警察權構建的保障

法律是權力的來源，法治意味著政府的全部權力必須有法律授權。［11］高質量的立法，科學完備法律體系，是實行人權的法制保障，是尊重和保障人權做到有法可依的基本前提。目前我國有關警察權的立法比較混亂，法律法規不統一的現象仍然存在。警察權除了源于法律的授予外，還源于大量的行政法規、地方性法規以及規章的授權。特別是一些授權警察實施限制人身自由的處罰和強制措施的規定還沒有及時全面清理，如現存的由國務院行政法規和公安部規章所確定的勞動教養制度等。而根據《立法法》的規定，對限制人身自由的處罰和強制措施只能由法律設定。因此，我國立法機關應加強對立法的控制，根據 “法無明文規定即禁止”的原則，警察權的行使必須由法律明確規定。同時盡快組織清理不合時宜的法規、部門規章和規定等法律規范性文件，完善操作性強的統一的警察權法律、法規體系，以明確界定警察權的范圍，使各種形態的警察執法都有相應的權力形式而真正成為法律意義上的權力。［12］

（二）司法審查是警察權構建的關鍵

用權力制約權力是現代行政的必要手段。警察權作為強大的國家權力，有著天然的攻擊性和侵犯性，容易自我擴張和膨脹。無論是治安行政管理還是偵查犯罪，警察權都不可避免地會影響和限制公民的權利。當警察權與公民權發生碰撞和沖突的時候，就有必要尋求超然中立的司法權，作為社會正義的最后一道防線，對紛爭作出最終的裁決。［13］因此，將警察權納入到司法權的控制之下并進行適當的司法審查已經成為很多國家的一項司法制度。這一制度要求，對偵查活動中采取的剝奪或者限制人身自由的強制性措施，除例外情形以外，要由司法機關作出決定，偵查機關自身無權決定。鑒此，應該把警察擁有的行政處罰決定權改為申請權。例如警察要對公民罰款，而公民有異議時，由法院來舉行聽證，雙方進行辯論，最終由法院作出決定。同時，從刑事法治的長遠發展來看，應該將司法審查機制延伸到審判之前，對刑事偵查中剝奪、限制個人權益和自由的措施，納入到司法權的控制之下。［14］確立司法授權、司法審查和司法救濟機制，使所有涉及個人基本權益的事項都由中立的司法機構來決定，以有效地保障被告人的正當權益。

（三）監督機制是警察權構建的后盾

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［15］因而加強對警察權的制約和監督，是保障公民權利必不可少的手段。主要包括三個方面：

⒈強化并完善公安機關內部監督制約機制。目前在公安機關內部已經具備了一定規模的監督制約體系，其中督察機構的監督作用更大，因而完善內部監督機制的重點應在完善督察機構的工作上。［16］

⒉為當事人和社會公眾對警察權進行監督創造條件，充分調動當事人和社會公眾參與警務監督的積極性。社會公眾參與警察權的監督具有很多優點，特別是當事人的監督，警察權的行使結果與其有直接的利害關系。但如果要讓社會公眾和當事人對警察權進行有效監督必須滿足一個條件，即警務信息公開。特別是對當事人，警察機關應當及時并充分告知警察權運作的過程和結果以及結果形成的依據和理由。

⒊建立嚴格、客觀、不以警察組織自身利益為核心的績效評估體系。績效評估的存在促使警察組織必須按評估的標準而不是按自己的意思任意行事。同時，績效評估也為整個社會從外部監督警察行為提供了基準線，社會對警察權從外部進行的監督評判，包括輿論的評論、社會團體的監督以及廣大民眾的參與都將從外部為警察權的正確行使和改進起到促進作用，從而為監督警察權提供可能。但是值得注意的是，在進一步完善和健全執法質量考評制度，加強執法和辦案質量評估工作的同時，應完善公安機關業績機制和考核標準，不能只追求破案率，把辦案數、破案率、定罪率這些單純體現指標的情況作為唯一的考核標準和目的。可通過設立警民聯系信箱或網站，聘請特邀監督員或定期委托專業調查機構進行民意調查等具體運作方式，完成考核工作。

（四）體制革新是警察權構建的依托

警察權失范多依托于一定的行政制度，對其進行制度約束就應從警察學的維度出發，著力于警察管理體制、組織制度等方面的改革。具體而言：

⒈建立適應公安機關特點的人事管理機制，將公安經費保障納入法制軌道，這是警察權力有效運作的物質基礎。公安隊伍是一支半軍事化的隊伍，人數多、專業性強、危險性大，而領導職數少，民警職級、待遇長期偏低。因此，應充分認識到公安工作的特殊性與公安經費保障的重要性，將公安經費保障納入法制軌道。建立符合公安職業特點的人民警察職務序列，在國家公務員序列中單列出來，按照“高于地方，略低于軍隊”的原則，加大警銜工資在民警工資構成中所占的比例，提高民警生活待遇，考慮設立優厚的養老金制度，以確保公安機關充分履行職責。最大限度的減少公安機關與其他行政機關公務員之間、公安機關內設機構與基層民警在職級待遇上的差別，充分調動廣大民警特別是一線民警的工作積極性和創造力。

⒉建立“條塊結合、以條為主”的領導體制。在保證黨對公安工作絕對領導的基礎上，加大公安內部垂直管理力度。市（地）以下公安機關實行垂直管理，保留縣級公安機關建制，改為市公安局的派出機構，下屬派出所進行重新整合，建立警署。根據城區規模大小和治安復雜程度等情況設立分局或警署，直接隸屬于市公安局，由市公安局實行組織、人事、業務上的直接領導，將管事、管人、管錢一致起來，確保政令暢通，最大限度提升公安機關整體作戰的能力。減少地方和部門保護主義的干擾，減少非警務活動，這樣既有利于加大隊伍管理監督的力度，保持隊伍純潔性，不斷提高隊伍建設水平和隊伍整體素質，也有利于改善縣級公安機關經費不足的情況，縮小同一地區間民警待遇差別，調動民警工作積極性。

⒊加快警察機關內部制度建設。一是在公安機關內部確立職能分離制度。該制度要求將公安行政主體內部的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬于不同的機構或不同的工作人員掌管，保障警察權的正確行使。二是完善執法責任過錯追究制度，健全對警察機關的超越職權、濫用職權行為的變更或撤銷的法律制度，并完善對警察機關違法失職的不作為行為的責令其作為的法律制度，以及因此對他人合法權益造成損害的國家賠償責任制度。［17］三是健全并完善對警察人員在行使警察權中的違法失職、濫用職權、貪贓枉法、循私枉法行為的行政責任制度、刑事責任制度以及因其違法行為引起國家賠償的追償制度。

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（責任編輯：徐 虹）

Reasonably Constructing of China＇s Police Power in the View of Law

Sun Kai，Ma Songlin

Police power is an important component of state power，The operation condition of police power symbolizes the civilization level of development of the state＇s legal system.At present，China is in the socialist transition period，There are many problems in the course of the police power operation in China.Therefore，It＇s importance to construct the police power reasonably for pushing administration of government according to law and achieving the law－state object.

police power；Operating principles；rule by law

D630.1

A

1007－8207（2010）02－0019－04

2009－12－19

孫凱 （1983—），男，北京人，北京市公安局刑偵總隊九大隊助理工程師，三級警司，研究方向為刑事偵查學；馬松林 （1970—），男，北京人，北京市公安局刑偵總隊九大隊高級工程師，副大隊長，一級警督，研究方向為刑事偵查學。