論反壟斷法執法主體的設置
——從執法權分配角度分析

□劉達

（北京市通州區國有資產管理委員會，北京 101101）

論反壟斷法執法主體的設置
——從執法權分配角度分析

□劉達

（北京市通州區國有資產管理委員會，北京 101101）

市場經濟的核心在于維護一個公平有效的競爭機制，而反壟斷法因其在保護、促進競爭和維護市場秩序方面起著基礎和統領作用，被譽為 “經濟憲法”。徒法不足以自行，光有一部精良先進的法律條文是不夠的，還得通過法的實施，方能實現法的效果。在法律實施機構之間劃分執法權，是法律實施體制中其他制度運行的前提，對于法律的有效實施有著重要的意義。本文主要從執法權劃分角度探討反壟斷法實施體制中執法主體的設置，以及執法機構與行業監管機構在反壟斷監管領域內的關系，通過比較國外的法律規定及實踐，并對我國實施不久的 《反壟斷法》進行評述，綜合分析中國現有反壟斷執法主體執法權分配中存在的問題，進而提出完善我國現有反壟斷執法主體體制的建議。

反壟斷法；執法主體；執法權劃分

法的實施包括司法和執法兩個方面。狹義上的執法概念是指行政機關實施法律的活動，廣義上的執法還包括了司法在內。各國反壟斷法的執法主體指行政機關和司法機關。由于有的國家對特殊行業領域制定的行業監管法中也包含反壟斷的內容，所以，從廣義上說，還可以將特殊行業的反壟斷監管部門納入反壟斷法的執法主體。這三類主體之間，即行政機關和司法機關之間、行政機關之間、行政機關和行業監管機構之間的執法權劃分，就是下文所要探討的內容。

一、反壟斷行政執法機關和司法機關之間反壟斷執法權的分配

世界各國的反壟斷執法可以分為司法主治模式和行政主治模式。兩種模式的區別主要在于行政機關是否具有裁決權，行政主治模式并不意味著法院不參與反壟斷的實施，采取行政主治模式的國家往往會規定如果當事人對行政機關的裁決不服，可以訴至法院。

（一）司法主治模式

司法模式即由行政機關作為公訴人向法院提出民事或刑事訴訟，由法院作出判決，以美國為代表，其反壟斷執法主體主要是司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會。

⒈司法部反托拉斯局。自美國建國以來，美國政府一直奉行自由放任主義的經濟政策，至1879年美國掀起了歷史上第一次企業兼并高潮，美國開始了大規模的反托拉斯行動，制定了世界上最早的成文法化的反壟斷法——《謝爾曼法》。1903年2月，美國司法部設立了專門的反托拉斯執行機構——反托拉斯局。

反托拉斯局隸屬于美國聯邦系統政府機構、最高檢察機關司法部，主要職能是執行謝爾曼法和克萊頓法，對違反反托拉斯法的行為進行調查、和解、提起刑事訴訟程序和民事訴訟程序。反托拉斯局缺少裁判功能，主要扮演起訴機構的角色。

⒉聯邦貿易委員會。由于在實踐中，法院的事后救濟只能針對個案，無法作通盤指導及規制，且反托拉斯局受到聯邦政府的影響頗多，美國需要建立一個能夠從立法上強化反托拉斯的執行力度、體現國會意志的機構。1914年美國國會依據《聯邦貿易委員法》設置了美國聯邦貿易委員會，與反托拉斯局形成了雙重執法機構的局面。

聯邦貿易委員會主要執行 《聯邦貿易委員會法》、《克萊頓法》，其本質上是一個行政機關，不僅具有行政執法權、起訴權，還享有一定意義上的立法權、司法權，能夠主動有效地應對復雜的發展的經濟環境。

（二）行政主治模式

此種模式是指行政機關有權進行調查審理，還有權作出裁決，同時扮演檢察官和法官的角色，以德國為代表。德國的反壟斷執法機構包括聯邦卡特爾局、聯邦經濟部、依法享有管轄權的州最高機關、壟斷委員會。

⒈聯邦卡特爾局和州執法機關。州執法機關管轄本州范圍內的有關案件，聯邦卡特爾局管轄跨州際的案件，二者是主要的反壟斷執法機構。聯邦卡特爾局從屬于聯邦經濟部長，其下設有多個職能部門。不正當競爭案發生后，由裁決部決議處針對該案成立聯合委員會進行裁決，如有異議，可以上訴到地方法院、高級法院直至聯邦法院。

⒉聯邦經濟部。德國《反對限制競爭法》規定，聯邦經濟部依法可以對應作出或不應作出處分向聯邦卡特爾局作出一般性指示，但應將這些指示在聯邦公報上公布。因為社會經濟生活中不是所有的壟斷都弊大于利，個別壟斷行為有利于消費者利益或是整個公共利益，對整體經濟的積極影響大于消極影響。為協調競爭政策和其他經濟政策，甚至出于政治政策的考慮，聯邦經濟部可以靈活地對涉案企業予以豁免。

⒊壟斷委員會。德國壟斷委員會不是一級管轄機關，只是確定企業集中化的發展以及關于控制市場企業或企業兼并的一個專門鑒定機構。其委員是國民經濟、企業管理、社會政策方面的專家，由聯邦政府推薦總統任命。他們可以是在科研機構的工作人員，但不得在政府機構、立法機構中就職，或是作為經濟協會、雇主協會的代表人。

（三）對中國采取行政主治模式的理由分析

如果按照司法主治的模式，在我國由檢察機構作為公訴人向法院提起反壟斷訴訟，固然可以憑檢察機構的中立性隔斷其與市場經濟實體的利益關系，同時檢察機構的廣泛而強大的檢察權可以直接處理國家工作人員的腐敗濫權行為，有力地遏制行政壟斷。但是，我國實際情況無法支撐司法主治模式。

首先，中國與判例法系的美國大不相同。中國的地方法院在財政和人事上依賴當地政府，由于政治導向和壓力而缺乏司法獨立，當一方當事人是國家或部屬行政性企業機構時，司法軟弱的缺點就會使有效訴訟不可能進行，各類制裁也就難以有效實施，法院的裁判作用或許就無法照搬了。［1］

其次，專業而復雜的反壟斷領域對經濟學知識的要求，是中國現有法院體制中一般法官難以滿足的。且法官在反壟斷領域的經驗不如國家工商行政總局、國家發改委等已經行使反壟斷執法權多年的政府部門豐富。如果讓法院來審理所有反壟斷案件作為一般程序，那么恐法院因欠缺必要的經濟學知識和反壟斷經驗而難以勝任。

因此，千呼萬喚始出來的《反壟斷法》選擇行政主治模式，是符合中國國情并具有合理性的。

二、反壟斷行政執法機關之間執法權的分配

（一）我國反壟斷行政執法主體的設置現狀

我國的反壟斷行政執法屬于多元行政，具體分為三層：一是國務院反壟斷委員會；二是國務院規定的承擔反壟斷執法職能的機構；三是經國務院反壟斷執法機構授權的省、自治區、直轄市人民政府相應的機構。

對于國務院反壟斷委員會，法律并未明確規定其性質和具體的職權，僅規定“組織、協調、指導反壟斷工作”，實際上不參與反壟斷案件的調查和裁決。

國務院反壟斷執法機構有三個，分別是商務部，發改委、工商行政總局。商務部依據2006年以商務部為首的六部委共同發布的 《外國投資者并購境內企業的規定》，對外資并購境內企業享有審查權，現在擴大到所有企業的并購活動。目前，商務部執行反壟斷法的下屬機構是“反壟斷調查辦公室”。國家工商行政管理總局主要依據《反不正當競爭法》和《招標投標法》等，由其下屬機構公平交易局管轄濫用市場支配地位以及不涉及價格問題的壟斷行為。國家發展和改革委員會依據1997年頒布的《價格法》，由其下屬的價格司，管轄價格卡特爾，并與工商部門共同管轄涉及價格的濫用行為。

（二）對我國反壟斷行政執法主體之間執法權分配的評析

在《反壟斷法》出臺之前，就有反對多頭執法的聲音。因為在我國的行政管理領域，從食品安全管理等多個方面顯露出的多頭執法的負面效果已不鮮見。多頭執法不僅執法成本高，而且由此產生管轄權的沖突，要么導致執法機構相互推諉，要么競相執法，造成執法效率低下。但是，立足于中國目前的國情來看，在我國設立一個唯一的反壟斷專門執法機構并不現實。因為這“必將涉及整個行政體系的重大調整，還需引入獨立機構的概念，實非一朝一夕之功……而且，按照中國的傳統和現實，如果強行設立一個負責全面實施反壟斷法的‘獨立機構’，由于它太過與眾不同，還有被孤立和邊緣化的危險”。［2］（p271）

（三）對我國反壟斷行政執法主體之間執法權分配的建議

從美國的聯邦貿易委員會與反托拉斯局的雙重執法機構的協調中可以看到，多個機構共同執法并不必然導致低效，問題關鍵在于處理好多個反壟斷執法機構之間的分工與協調。

⒈機構之間的分工。目前我國這三個反壟斷執法機構之間的管轄事項是按照不同的法律來劃分的。這樣的劃分，很容易產生管轄權沖突。壟斷行為主要是壟斷協議、濫用市場優勢地位以及經營者集中三類，但是現實經濟生活中這三類壟斷行為并不是截然分開的，例如，有的企業濫用市場優勢地位以達成價格卡特爾。在我國，價格卡特爾是由國家發改委管轄，濫用市場優勢地位的行為是由國家工商總局管轄，因此，管轄權沖突就產生了。如果一個企業同時實施了多種壟斷行為，比如一個具有市場優勢地位的企業同時實施強制交易行為和價格壟斷協議，按照我國的反壟斷執法權分配，在這種情況下，就需要國家工商總局和發改委同時管轄。顯然在實踐中難以操作，即便可行，也大大浪費了寶貴的執法資源。

如前所述，美國的聯邦貿易委員會和反托拉斯局的職權既有區別又有重疊，兩個機構在劃分管轄權方面有一個基本標準，就是兩個機構的專家各自在某些領域的執法經驗。一般來說，司法部反托拉斯局負責處理計算機軟件、金融服務、媒體和娛樂以及電信市場的競爭問題，聯邦貿易委員會處理汽車和卡車、計算機硬件、能源、醫療、藥品制造和生物技術等領域的反競爭行為。［3］而德國主要的執法機構聯邦卡特爾局，其決議處也是按照行業設置，每個部門負責1－2個行業，分別審理不同經濟領域的壟斷案件。

因此，即便遷就我國現有的行政機構設置格局，為避免管轄權沖突或資源浪費，也有必要對這三個國務院反壟斷執法機構之間的管轄權，按照行業標準進行重新分配。

⒉機構之間的協調。我國《反壟斷法》設立了國務院反壟斷委員會，其有權制定、發布反壟斷指南。反壟斷指南是反壟斷執法的操作規程、方法，是對適用反壟斷法的各種情況進行分析或是對反壟斷法的概念進行解釋。這種指南既能給反壟斷執法機構的執法工作予以指導，避免對同一違法行為因執法機關不同而產生不同的法律后果，又能夠為各個市場主體的行為提供更為明確的法律指引，促使企業等生產經營者加強自我約束。

但在解決具體案件的管轄權沖突方面，《反壟斷法》未作規定，有待國務院以行政法規詳細之。美國司法部和聯邦貿易委員會為減少摩擦，曾在1948年達成一個備忘錄，即雙方一致同意，在一方啟動反托拉斯調查之前，需通告另一方。［4］（p76）如果兩個機關對同一案件同時啟動管轄權，它們就應當通過協商決定誰來管轄。此外，反托拉斯局局長和聯邦貿易委員會主席還定期舉行會議協調兩個機構在執法中的問題；并聯合發布了一些反托拉斯指南，統一二者的執法標準。

我國可以借鑒美國的作法，當反壟斷管轄權產生沖突時，由爭議雙方相互協商解決；若協商無果，則上報國務院反壟斷委員會，由國務院反壟斷委員會作出裁判。

三、反壟斷行政執法機關與行業監管機構之間執法權的分配

（一）我國現行法律的相關規定

我國現實經濟生活中存在很多自然壟斷和國家壟斷的行業，如電信、電力、郵政、鐵路、石油、民航、銀行、保險等。鑒于這些行業的重要性和特殊性，我國對這些行業都設立了行業主管機關或監管機構，如信息產業部、電監會、銀監會、保監會等，并由其執行國家專門制定的行業監管法。這些行業監管法中，除了市場準入和安全生產方面的規定外，還有市場競爭秩序的規定。如今我國已出臺專門的《反壟斷法》，按照《反壟斷法》的規定，這些行業監管部門仍然享有對特定行業的監管權。因此，這些行業監管部門與《反壟斷法》的執法機構之間形成了對特定行業共同執法的反壟斷格局。

（二）國外的相關法律規定及分析

對特定行業的壟斷監管權如何在行業監管機構和反壟斷執法機構之間分配，依照國外的經驗，主要有以下兩種模式：

⒈由反壟斷執法機構單獨享有反壟斷執法權。歐共體委員會的競爭總局除了負責執行歐共體條約第81和第82條、企業合并控制以及國家援助政策外，還負責電信、能源、銀行、保險、傳媒等行業的監管。澳大利亞的競爭與消費者委員會下面設立了涉及電力、天然氣、運輸和電信等行業競爭問題的“監管事務局”。新西蘭的商業委員會除了執行競爭法、還執行《電信法》和《奶制品業重組法》，負責對電力、電信和奶制品的監管。荷蘭競爭局負責執行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法。［5］比利時、法國、日本等很多國家的監管機構只是從市場準入和安全生產的角度進行監管，被監管市場上競爭案件的管轄權則統一交給了反壟斷執法機構。［6］

上述國家之所以如此改革，是因為他們“不僅考慮到這些行業的特殊性，也考慮到這些行業改革的方向，從而把監管的指導思想定位在打破壟斷和推動競爭方面”。［7］在我國，一些屬于具有特殊性的行業，在上述國家已經被當成一般行業，由反壟斷執法機構統一執法。從另一個方面來講，一元執法主體還能降低執法成本，避免出現政出多門以至于執法不統一的現象。

⒉行業監管機構與反壟斷執法機構共同執法。在美國，聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局依據《克萊頓法》對于合并行為有管轄權，而美國電信市場的企業并購，審查權是聯邦通信委員會專屬的權力，司法部反托拉斯局也有這方面的審查權，且聯邦通信委員會行使審查權時必須依據反托拉斯法。在銀行業領域，企業并購管轄權也是為反壟斷機構和監管機構共同所有。監管機構評價合并的標準必須是謝爾曼法和克萊頓法，銀行監管機構批準的合并，司法部在30天內有阻止其生效的權力。

德國的《電信法》第82條規定，聯邦卡特爾局可以對電信領域實施管轄，形成它與電信和郵政監督管理局的并行管轄權。［8］（p300）

以上國家采用的是反壟斷機構與行業監管機構共同享有管轄權的模式。既不削弱反壟斷執法機構的權能，使其權威性和執法的全面統一性得以保證，又能利用行業監管機構多年執法積累的經驗和掌握的信息資源。

（三）我國采用共同執法模式的必要性

我國選擇行業監管機構與反壟斷執法機構共同執法的執法權分配格局是必要的。

⒈要將監管權從行業監管機構剝離而完全轉移到反壟斷執法機構手中，從利益及慣性因素考慮十分不易。如果采用澳大利亞和新西蘭的做法需要一定條件的，因其經濟規模遠小于我國，且在我國還尚屬特殊的行業在澳大利亞和新新西蘭由于已經引入充分競爭而不再特殊。

⒉在我國相關產業法在制定過程中，立法機關雖征求了行業內大企業的意見，但行業監管機構出于部門利益，在執法中往往難以保證其中立的地位以保護其他經營者、消費者的利益，即所謂“監管者被俘獲”理論。所以，僅由行業監管部門單獨享有反壟斷管轄權是不夠的。

可見，反壟斷執法機構和行業監管部門共同執法的模式是適應我國具體國情的。問題的關鍵是，如何協調多個機構之間的監管權。

（四）反壟斷行政執法機關和行業監管部門之間的協調

為了避免反壟斷執法機構和行業監管部門管轄權沖突，美國的通信委員會和反托拉斯局、聯邦貿易委員會作出了如下安排：任何一方在就合并作出決定前，都通過非正式形式了解另一方的意見。聯邦通信委員會在制定規章時，反托拉斯局和聯邦貿易委員會有建議權；反托拉斯局和聯邦貿易委員會關于合并問題中的市場定義、集中度等發布的指導原則，也常被聯邦通信委員會援用。［9］（p78）需要注意的是，行業監管機構在與反壟斷執法機構共同執法時，往往依據的不再是行業監管法而是反壟斷法，即使可以依據行業監管法，也不得與反壟斷法相抵觸。例如，聯邦通信委員會行使審查權時必須依據反托拉斯法。

借鑒國外的經驗筆者認為，在我國應形成以反壟斷執法機構為主、行業監管部門為輔的監管權分配格局。即：反壟斷執法機構啟動審查程序時，既可以通知行業監管部門以提供信息資料等方式協助調查，也可以在作出決定前征詢行業監管部門的建議并將其作為參考；而行業監管部門也可以在不與反壟斷法相抵觸的前提下，依據行業監管法啟動反壟斷調查，但應同時通知反壟斷執法機構。另外，應賦予反壟斷執法機構對行業監管部門制定行業監管法時享有立法建議權，以確保不與反壟斷法的精神相違背。

［1］覃有土，常茜奕.論中國反壟斷執法機構的設置 ［J］.法學論壇，2004，19（1）：17.

［2］［8］史際春.反壟斷法理解與使用［M］.中國法制出版社，2007.

［3］Global Competition Review，The 2006 Handbook of Competition Enforcement Agencies，p.191.轉引自王曉曄.關于我國反壟斷執法機構的幾個問題［J］，東岳論叢，2007，28（1）：36.

［4］［9］劉寧元.中外反壟斷法實施體制研究［M］.北京大學出版社，2005.

［5］［6］［7］王曉曄.關于我國反壟斷執法機構的幾個問題［J］.東岳論叢，2007，28（1）：39－41.

（責任編輯：張雅光）

On the subject of anti－monopoly law enforcement setting——From the perspective of law enforcement power distribution

Liu Da

Of the market economy lies in maintaining a fair and effective competition，while its anti－monopoly law to protect，promote competition and maintain market order plays a role in the foundation and guide，known as ＂economic constitution.＂The law does not own，the light has a well－advanced law is not enough，it is through implementation of the law can only achieve the effect of law.Divided between law enforcement agencies in the law enforcement authority，the law enforcement system to run other systems，a prerequisite for the effective implementation of the law has an important significance.In this paper，from the enforcement division of the right perspective of the main anti－monopoly law enforcement in the implementation of the institutional settings，as well as law enforcement agencies and industry，regulatory agencies in the anti－monopoly regulation in the field of relationship， by comparing the foreign law and practice，and China＇s implementation of the near ＂anti－monopoly law，＂is reviewed，a comprehensive analysis of China＇s current anti－monopoly law enforcement law enforcement power distribution of the main problems in making further improve China＇s current anti－monopoly law enforcement of the main system＇s recommendations.

Anti－monopoly law；the main enforcement；planning the allocation of enforcement powers

D922.1

A

1007－8207（2010）02－0026－04

2009－12－12

劉達 （1981—），女，北京市通州區國有資產管理委員會辦公室副主任科員，中央民族大學在職研究生，研究方向為房地產法。