論公共物品價格規制

□ 楊仕兵，孫小龍

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

論公共物品價格規制

□ 楊仕兵，孫小龍

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

公共物品的非競爭性和非排他性決定其不存在私人物品市場中的供求市場并通過供求平衡形成的價格，即沒有一個有效的價格體系來控制公共物品的消費。政府是公共物品市場上的價格確定者。但我國采取的 “成本加成”定價法，實踐中存在諸多弊端。本文認為，制定科學合理的價格標準；樹立合理的價格規制理念；完善公共物品價格的事前、事后監督體系是完善公共物品定價法是必然要求。

公共物品；公共利益；價格規制

社會所提供的可供人們消費、滿足人們各種欲望的物品和服務（即社會產品），按其在消費過程中的消費特征不同，可以分為公共物品（public goods）、私人物品 （private goods） 和準公共物品 （quasi－public goods）三大類別。在現代市場經濟中，公共利益的實現和社會發展，必須依賴一定數量的公共物品。因此，公共物品是涉及國計民生的重大問題。而基礎設施對于持續發展是必要的，它是“繁榮經濟、繼往開來的基礎所在，或者說它是經濟增長的必要前提”。［1］同時，公共物品與私人物品發揮效用上的相關性，共同促進了效用的最大化。私人物品向更高層次的發展，也需要公共產品為其提供前提和條件。

公共物品與私人物品的特征不同，導致供給公共物品與私人物品的模式不同。由于公共物品的特性，個人無論是否付費，付費多少，他享用的公共物品總是相同的。因此，個人“搭便車”的機會主義選擇就是理性選擇的結果。這種“搭便車”的直接結果是：公共物品不能像生產和提供私人物品一樣通過市場機制生產和供給，同時從國家產生的理論及政府的職能看，必須由國家或政府來承擔公共物品供給的責任。在現實中，公共物品不一定要由政府直接生產，私人部門也存在著短期或長期提供公共產品的情況。無論是政府直接供給公共物品，還是利用市場主體供給公共物品，消費者消費公共物品均不可能免費享用，必然要支付相應的代價，即公共物品的價格。“市場力量并不會消除對價格和利潤進行管理以保護消費者的必要性。”［2］由于生產公共物品的企業都具有某種壟斷地位，如果不存在任何外部約束機制，它們就成為價格的制定者而不是價格的接受者，就可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉化為生產者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對公共物品的價格進行管制，以促進分配效率。

一、我國公共物品定價機制的缺陷

第一，公共物品定價標準不規范。目前，我國對公共物品的政府定價基本上是以公共物品生產企業上報的成本和相關主管部門提出的調價方案為依據，遵循“成本加合理利潤”原則［3］或者說是按“成本加成”的方法確定價格。［4］雖要計算成本、利潤，但成本只以上報成本為準，沒有從控制價格需要的角度設計成本規則和具體的標準，沒有法定的預測成本的依據，也沒有明確的、量化的效率提高標準和要求。“據2001年1月11日《人民鐵道》報登載全國鐵路里程與運速最新數據及有關問題顯示，1994年以來，鐵路運輸企業連年虧損，至1997年底虧損累計達156億元，1999年全國鐵路提前一年實現扭虧目標。而據 《粵港澳價格》2001年第3期載文，最近鐵路部門算出南昌至北京一次客車的運營成本，該文發出疑問，‘鐵路運營50多年，改革開放20多年了，才算出成本來。以往說鐵路全行業虧損又扭虧是如何根據呢？’”［5］可見，目前在我國公共物品的定價標準還不規范。所謂“合理利潤”也是事先確定并長期不變的，不同行業之間利潤的確定更沒有一個科學的、量化的、可供遵循的合理利潤標準。

第二，公共物品定價管理機構與生產主體信息不對稱。從價格管理機構來看，我國對準公共產品定價管理的相關行政機構有物價局和各行業主管部門。物價部門作為政府的職能部門，本身不參與市場準入、需求管理及運行成本的監控，與其它相關部門協調不暢，形成了與公共物品生產主體信息的嚴重不對稱。各行業主管部門參與行業管理，有部分定價權（如鐵道部對基本運費外的雜費有定價權），并且知曉公共物品生產主體的部分信息，但在行業或部門利益驅使下，行業主管部門的定價也不能令人信服。這種價格管理體系，一方面使定價職能被割裂，另一方面缺乏統一、全程的監管能力，其定價結果很難合理。

第三，價格聽證制度不完善。我國《價格法》中設立了價格聽證制度，正是公共談判機制的具體化，但實踐中還存在以下問題：⑴政府部門不依法辦事，繞開這一程序，擅自定價，使消費者的呼聲得不到回應。⑵價格聽證會的具體規定仍過于簡單、疏漏，無統一詳細的規范。目前，實踐中多由各地物價部門自行規定實施辦法，使價格聽證會質量效果不一，作用未得到充分發揮。有的甚至流于形式，致使價格的制定仍帶有強烈的行政色彩。⑶價格聽證會的主持者、經營方的利益代表有時角色混同，部門不法利益時有體現。這些均需進一步完善。［6］價格聽證制度應當說是對價格問題的事前監督，至于事后監督就是價格主管部門對物價的檢查，通常情況下僅限于違規罰款，而對公共物品消費者沒有任何救濟措施。

二、國外對公共物品的價格規制

在西方國家，政府對公共物品價格進行規制主要采用兩種方法。一種是成本加上公平利潤的方法，即在生產經營成本之上加上一個按照企業投入的資本總額和政府主管部門確定的接近“競爭的”或“公平的”利潤率計算的平均利潤確定價格的方法。也就是成本（報酬率）規制。一般的做法是政府部門規定一個允許的資本報酬率，政府規制的資本報酬率可依據平均利潤來確定。在美國，公用事業價格調定的原則，一是要考慮生產經營企業的收益，保證有一定的投資回報率；二是要考慮社會的承受能力，即注意消費者和用戶的利益；三是要考慮對社會總體經濟增長的影響，處理好優化價格結構與提高價格水平的關系，在總水平內分別確定大宗用戶和居民的價格；四是要考慮透明度，調價理由、措施公開。［7］受規制的公用事業的實際資本報酬額，除了政府規制的資本報酬額（計劃值）之外，還要受計劃成本與實際成本之差和風險負擔比率的影響。也就是說，當實際報酬率與計劃報酬率不一致時，允許馬上通過修訂價格或收費來保障企業獲得計劃資本報酬額。如果實際報酬額超過計劃報酬額，就會使企業獲得超額利潤。因此，企業要在自己承擔的風險范圍內，在價格批準期間，最大限度地發揮降低實際成本的積極性。如果計劃成本大大超過實際成本，企業不能獲得計劃報酬額時，就需要批準改定價格（收費）。在一般情況下，規制當局應當要求企業使價格（收費）長期保持不變，這樣也可激勵企業提高內部效率。［8］

按照成本加公平利潤的方法制定或調整公共物品的價格，雖然比較簡便，也可以保證經營者獲得一個比較合理的投資回報。但是，在信息不對稱的條件下，經營者往往傾向于向政府主管部門提供偏高的成本信息，使得政府確定的價格偏高，損害消費者的利益。由于利潤是按照經營者投入的資本進行計算的，因此，經營者也傾向于增加資本投入，使得成本進一步膨脹。另外，在利潤率的確定上，也容易出現討價還價的問題。更重要的是，這種定價方法嚴重影響了經營者降低成本和提高效率的動力，因為成本增加總是能夠通過價格提高轉嫁給消費者。對于公用事業來講，與其努力降低實際成本，不如申請批準更高的計劃成本，更容易確保超額利潤。

有鑒于此，西方經濟學家又提出了一種把價格調整與效率改善及價格總水平變動幅度掛鉤的定價方法，有人把這種方法譯為“最高限價管制法”，也有人直譯為“價格帽法”。我們認為，按照這種方法的內涵，譯為“激勵性調價法”可能更為合適。因為在我國，最高限價具有特定的含義，而且這種價格管制方法主要是解決經營者在價格管制下改善效率的動力問題，通過某種設計，可以使企業獲得一部分效率提高的收益，從而對經營者產生激勵作用。

雖然采用激勵性調價法調整公共物品的價格可以不去計算和審核經營者的成本信息，從而在一定程度上解決信息不對稱和圍繞利潤率水平討價還價的問題，但是如何確定初始價格，如何確定效率指標同樣存在一定的困難。因此，這種方法并不是一種非常合適的方法。

價格上限規制是英國政府在20世紀80年代初對自然壟斷產業管制改革中設計的一個價格管制模型。價格上限規制類似于在政府規制機構和被規制企業之間簽訂價格變動合同，規定價格上限，使價格原則上只能在這個限度下變動。價格上限規制最初在英國稱RPIX。企業的加權增長被保持在一組價格內，比特定的價格指數（零售價格指數，RPI：Retail Price Index即通貨膨脹率 ）的增長要低X% ，“X”是由規制當局確定的，在一定時期內（一般4至5年）公共物品生產主體生產率增長的百分比。這個價格管制模型意味著，企業在任何一個時期中制定的名義價格取決于RPI和X的相對值，其漲跌幅度是RPI－X的絕對值。企業的實際價格就等于原有價格乘以（1＋RPI－X），如果RPI－X是一個負數，企業就必須降價。假定企業成本和RIP不變，企業的實際生產率增長的百分比大于規制當局確定的規制價格，則企業的名義價格小于規制價格，企業的利潤就比平均收益率高，反之企業收益率就比平均收益率低。這種價格規制方式，將企業的價格變動與物價指數和企業效率的提高掛鉤，實際上就是要求企業以其效率的提高來抵消通貨膨脹對價格的影響；同時，在RPI和X的值既定的條件下，企業要想獲得更多的利潤，就只有通過提高生產效率使其實際生產增長率超過規制當局設定的生產增長率才能夠實現。因此，價格上限管制具有刺激企業提高內部效率的作用。

三、我國公共物品價格規制的完善

第一，制定科學合理的價格標準。為確保民營化后公共產品和公共服務價格的科學合理，政府可以制定出一個科學的價格標準，以便于為公共產品和公共服務的定價提供一個參照標準。改變“成本加合理利潤”的定價思路，參考英國的最高限價模式，設計一種符合中國國情、具有操作性的定價方式，通過一個公式，預先設定一段時間的價格，在此期間，經營者可以通過提高效率來增加收益。從利潤水平管制到價格水平管制的轉換，將會產生風險與利益在企業和消費者之間的轉移，在投資回報率的價格管制下，消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承受者；而在最高限價管制下，這種風險與利益都由企業來承擔和享受。也就是說，在投資回報率價格管制下，消費者只能通過企業降低成本才能得到利益，但企業卻沒有降低成本的動力，因為企業只有通過提高投資回報率水平或擴大投資基數才能獲得更多的利潤；而在價格水平管制下，由于企業受到最高限價的制約，它們只能通過降低成本才能取得較多的利潤。［9］

第二，樹立合理的價格規制理念。促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業發展潛力共同構成了基礎設施產業價格管制的三維政策目標體系。而我國基礎設施產業現行價格管制體制中存在的問題就是脫離了這個三維目標，管制價格要么過高，要么過低，不利于促進社會分配效率，同時還存在與管制者初衷嚴重背離的現象。由于較低的管制價格不能刺激企業的生產效率，國家作為唯一投資者受到財政支出的限制無力進行大規模投資，其結果使基礎設施產業的供應能力與需求存在很大缺口，嚴重阻礙著社會經濟的發展。改革價格管制的基本思路就是利用多種手段，實現價格管制的三維目標。［10］一方面，要保護生產主體和消費者的利益，確立保本微利的收費原則。公用事業除了具有一般行業的特點外，還具有一個典型的特點就是其公益性。這個特點決定了民營化后的公用企業必須按照成本加微利的原則進行收費。［11］另一方面，公共物品價格管制還涉及到整個物價水平和通貨膨脹等問題，因此，規制價格要符合社會穩定和社會發展的要求。

第三，完善公共物品價格的事前、事后監督體系。我國現行《價格法》中規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格要召開聽證會，對此應當著力落實。針對我國價格聽證制度的缺陷：聽證會缺乏廣泛性和代表性，參加聽證會的人員由政府主管部門指定，實行封閉式聽證，難以代表社會各方利益；缺乏反饋性，通常是舉行一次性聽證會，沒有將有關信息進行反饋就正式制定有關政府監管政策等等，應建立公眾多方面、全方位參與和監督的機制，如網上參與、輿論監督、投訴和與政府直接溝通、公益或他益私訴等。同時可以借鑒外國的經驗，一方面是建立專業消費者組織。如英國根據1986年的《煤氣法》，建立了“煤氣消費者委員會”；根據1989年的《自來水法》，建立了“自來水顧客服務委員會”；根據1989年的《電力法》，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個電力消費者委員會，他們獨立于政府監管機構和經營企業，只代表消費者利益。［12］另一方面，可以借鑒美國調控公用事業價格，以考慮經營者的收益、社會承受能力、透明度、對社會總體經濟增長的影響、調價理由和措施的公開性為原則，設立公用事業價格調節基金。法國公用事業價格是由社會中介機構測算得出，經過市政議會討論確定，同時，對價格和企業收入定期復核調整，在發生爭議的情況下，通過專門的仲裁機制來解決的做法也值得借鑒。［13］

［1］埃莉諾·奧斯特羅姆等.制度激勵與可持續發展［M］.上海三聯書店，2000.

［2］世界銀行.1994年世界發展報告［M］.中國財政經濟出版社，1994.

［3］史際春，肖竹.公用事業民營化及其相關法律問題研究［J］.北京大學學報（哲社版），2004，（04）.

［4］陳小安，陳玉聞.試論我國準公共產品的競爭性供給改革［J］.溫州師范學院學報（哲學社會科學版），2004，（03）.

［5］［6］單飛躍，危薇.公共產品定價行為中的消費者權益透視［J］.南京大學法律評論，2002，春季號.

［7］王海玲.西方公用事業價格管理［J］.價格月刊，2002，（05）.

［8］張念瑜.國外市場經濟國家公用事業價格規制的理論、實踐與借鑒［J］.廣西市場與價格，2001，（12）.

［9］［10］王俊豪.中國政府監管體制改革研究 ［M］.經濟科學出版社，1999.

［11］褚東惠.我國公用事業民營化改革制度構想［J］.城市管理與科技，2006，（01）.

［12］仇保興，王俊豪.中國市政公用事業監管體制研究［M］.中國社會科學出版社，2006.

［13］徐宗威.法國城市公用事業特許經營制度及啟示［J］.城市發展研究，2001，（04）.

（責任編輯：王秀艷）

Key－words：public－goods；price；regulation

To Regulate the Price of Public－goods

Yang Shibing，Sun Xiaolong

The non－competitive and non－exclusion of public－goods determine there don ’t exist supply－demand of private－goods market.The nature of public－goods determine it’s price don’t formed by supply-demand balance.that is there don’t exist an effective price system which control consumption of public－goods.Government is the price of public－goods decider.But government take “cost addition” pricing method in China，which exist many shortcomings in practice.This paper consider we must establish scientific and reasonable pricing standard，set up reasonable price regulation ideas，improving beforehand and afterwards price supervision system of the pubic goods.Which is inevitable requirement of improving pricing method.

F301.3

A

1007－8207（2010）02－0030－03

2009－11－08

楊仕兵 （1970—），男，安徽霍山人，安安徽財經大學經濟發展研究中心副教授，法學博士，研究方向為經濟法；孫小龍 （1977—），男，山東平度人，安徽財經大學法學院教師，研究方向為經濟法。

本文系2008年度安徽財經大學基地重點項目 “我省城市公用事業的改革與政府規制研究” （項目編號：ACJD0806ZD）和安徽省教育廳高校青年教師資助項目 “農村公共物品制度外供給的法律分析” （項目編號：2005jqw052）的課題。