統籌城鄉征地留用地保障政策之法律研析

□ 王權典

（華南農業大學，廣東 廣州 510642）

統籌城鄉征地留用地保障政策之法律研析

□ 王權典

（華南農業大學，廣東 廣州 510642）

為使農民能分享到城市化進程中農地非農化的增值收益并解決被征地農民的生計保障與發展問題，實踐創新推出征地留用地政策，但立法尚未將其納入調整范疇，難免操作遭遇法律規制之用地指標限制、辦證費用高及違規用地等某些尷尬，使得良好政策未必惠及被征地農民。需要設法研究解決土地利用管理規制中的某些時弊、留用地政策實施中的法律障礙，以確保良好的政策實效，促進城鄉統籌與科學發展。

征地留用地；政策障礙；法律困惑；法律對策

一、問題的由來

工業化、城市化的持續推進，第二、三產業的快速發展，對建設用地的需求越來越大，農地非農化的市場價值越來越高，較之以往政府征地的補償費，其實際價差懸殊。譬如在珠三角地區，目前集體土地及其附著的廠房、商鋪用于出租的租金收益遠大于農業耕作的收益——土地非農出租的3至5年租金即相當于政府征地一次性的補償費。隨著農民對土地的非農市場價值認知度的提高，只要土地屬于農民集體所有，就不斷有收益，故農民普遍不希望全部土地被征用而永久失去集體所有權，由此加大了政府征地的難度及矛盾沖突的可能。為緩解征地中的矛盾沖突，慮及保障被征地農民的長遠生計和社區集體的持續發展問題，基于“按照規劃用途預留一定比例的土地，確定給被征地的農村集體經濟組織使用”的原則精神，某些地方創新推出了征地留用地政策。［1］所謂征地留用地，是指在政府征用（收）農村集體土地時，核定一定比例的土地指標，預留給被征地的村社農民集體，用于發展非農產業的經營開發，為失地農民提供較穩定而長期的收益保障及再就業的依托，即承認保有農民集體的土地發展權和財產權，從而使被征地農民能夠持續分享到城市化進程中土地非農化的增值收益。①這種增值效益由農地變更使用而產生的利益，即相當于土地開發權的價 。參見劉明明.英美土地開發權制度比較研究及借鑒［J］.河北法學，2009，（2）：169－174.

早在20世紀80年代中期，廣東南海就開始有征地留用的創舉。與其它地方通行的“一征二賣三收費”之征地傳統模式不同，南海政府在征用農地過程中，不是將全部土地一次性囊括到政府手里，而是核定被征地面積的15%－25%，作為留用地返還農民集體用于非農開發利用。這一做法使被征地農民能夠分享到土地在城市化、工業化進程中產生的巨大收益，而不僅僅是社會變遷的成本負擔者。20世紀90年代中期以來，廣東中山、東莞、廣州、深圳等地市陸續施行這一制度。學者們普遍認為，征地留用地政策作為地方政府的一項土地制度創新，可視為某些地方領導銳意改革、體察民生的前瞻性，更體現了當地政府和農民在因農地非農化而展開的利益博弈中，在利益分配問題上達成的一種妥協。［2］廣東省委、省政府于2007年發布了《關于解決社會保障若干問題的意見》，確認失地農民將享受 “留用地保障”的政策，將其確立為一項安置失地農民的重大制度安排。按該文件的要求，征地單位留出實際征地面積的10%－15%用于被征地集體作為生產發展用地；在城市規劃區內的留用地應依法辦理轉為國有建設用地的有關手續，其費用納入征地單位的預算成本。上海市人民政府于2005年專門發布 《關于實施農村集體征地留用地制度的暫行意見》之規范性文件，明確了實施征地留用地制度的目的、操作辦法及有關部門的職責。其規定：實施征地留用地以村為單位，按規劃可轉為建設用地的實有土地，按5－10%的比例留給村集體經濟組織；征地留用地選址要服從城市總體規劃、土地利用總體規劃，實行統一布局、合理安排、相對集中、集約使用；對經批準的村留用地，在規劃許可證和土地使用證上分別注明“村留用地”字樣，其主要用于能使農民獲得長期穩定收益的項目開發，如標準廠房、商鋪、倉儲等不動產項目，不得用于商品住宅房開發或風險擔保；集體經濟組織選擇留用地開發項目、經營形式，須先征求其成員的意見，實行民主決策；留用地的收益主要用于增加農民收入和本村集體經濟組織公益事業；征地留用地依法征為國有，并通過出讓方式由村集體經濟組織取得土地使用權，并依法辦理土地使用權的初始登記；為維護村集體經濟利益，防止資產流失，留用地原則上不得轉讓，因特殊原因留用地確需調劑轉讓的，須經所在村集體經濟組織成員或成員代表三分之二以上討論通過，方可按規定辦理轉讓手續；村集體經濟組織在留用地被征為國有并通過出讓手續獲得使用權過程中，可以免除上繳地方政府的各項費用，土地出讓金則明確規定在扣除上繳中央的新增建設用地有償使用費等資金后，市和區縣所得部分全額返回（農民集體）。

可見，征地留用地政策作為被征地農民土地權益及社會保障的方式途徑之一，不僅在經濟發達地區早已推行，而且在制度層面逐漸得以確立，從而確保失地農民直接而持續地分享城市化、工業化中土地開發的增值成果。這無疑是城鄉統籌發展戰略實施的積極舉措，意義重大。然而，良好的政策未必能完全保障惠及被征地農民，由于種種原因，使得留用地政策未能完全有效地實施，未能給被征地農民帶來切實的利益保障，而其操作層面存在的諸多法律政策障礙，也沒有引起學界的必要關注。

二、實踐操作中的主要法律政策障礙

農村集體建設用地一般是指地處農村為農民集體所有的、經依法批準可非農使用的興辦鄉鎮企業用地、村民建設住宅用地、鄉（鎮）村建設公共設施和公益事業建設用地。1998年修改的《土地管理法》將國家建設用地和鄉（鎮）村建設用地的相關條款統一到“建設用地”一章中，并作如此規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”，“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”等；雖然其預留有一定空間——即 “興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”，但“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”、“涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”等規定，使得農村集體組織將集體土地轉為非農建設用途是相當困難的，而且“占補平衡”的硬性規定也大大提高了用地成本。由此似乎看來，農民集體土地運作的合法出路只有四條：一是繼續耕種，任其與非農用途收益對比懸殊；二是集體投資（或合股）興辦企業，硬將土地轉為非農用途；三是由集體交納大筆費用將其轉為國有土地，再獲得國有土地使用權；四是任由政府征收（用），一次性地獲得補償費。然而，這幾個方面農民都不太愿意接受，農民謀求“以地生財”致富的愿望與現行立法規制的反差較大，導致農民集體 “鋌而走險”——設法突破法律約束，形成事實上大量違法違規的集體非農建設用地。［3］

《物權法》調整的核心內容是不動產物權，不動產物權的核心是土地物權；［4］在我國城鄉二元土地所有制結構下，清晰地界定農民集體土地權利，應該是物權立法的重要內容。完整意義上的農民土地財產權利不應排除農村集體建設用地使用權。人們曾熱切期盼——在物權平等的理念下，建設用地的范圍既包括國有土地又包括集體所有土地，兩者不同的“出身”不應該影響各自主體權利的法律地位——都可以按照法律程序來出讓和轉讓，實現國有土地和集體土地 “同地、同權、同價”，達到“兩種產權、一個市場、同等權利”的目標。［5］然而，《物權法》對集體建設用地流轉問題并無具體規制，抑或視之為難題而予以擱置，無意去改變“農民完整意義的（土地）財產權利受到管制而被壓抑”的現狀，不能不說是《物權法》的一個缺憾。［6］現實中大量出現的集體非農建設用地入市流轉之客觀事實，卻已經預示著法律調整滯后的供需矛盾。

盡管目前法律規定的城市建設用地來源渠道單一，集體土地還不能直接入市，而農村集體土地使用權流轉的趨勢卻不可逆轉。其緣由在于：⑴法律雖然限制農村土地不能直接轉為城市及工業用地，但農地違法交易的隱形市場很大，國家難以掌控或取締，使農村土地產權交易呈現失控狀態，事實交易行為不能得到法律保護，從而導致交易雙方的短期行為并滋生其它問題；⑵城市建設用地需求之征地方式在實踐中積弊較多，尤其是一味通過征收集體土地方式滿足城市商用地的無限擴張，不太符合物權平等保護的理念及征收制度的功能初衷，無論是中央政府、學界還是立法界，都一致認為要嚴格限制征地；⑶通過市場化改革，可以促使農村土地產權和國有土地產權平等化，有助于實現國有土地和集體土地“同地、同權、同價”，達到“兩種產權、一個市場、同等權利”的目標，有利于城鄉統籌發展及統一土地市場的發育完善。所以說，放開農村土地使用權市場，對解決上述問題絕非權宜之計，根本的良策就是依法允許集體土地使用權流轉。2005年廣東首開先河，在尊重歷史和承認現實的基礎上，通過頒布政府規章（《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》）的形式允許集體建設用地“依法入市”，實現了農村土地流轉制度的創新突破。［7］

在此背景下，某些地方為繞開既有法律政策的障礙，并克服縣、市級政府創制的局限性，便試行在征用農村土地時預留有一定比例土地給農民集體的方案，并將其納入用地總體規劃，作為集體非農用途的收益保障，使得征地留用地及其廠房、商鋪出租的租金成為以土地經營為主的社區集體組織的主要收入，是集體公共開支、集體組織成員分紅及福利保障的重要來源。不過，征地留用地政策源于實踐創新，其在立法上未得到調整確認，難免在實際操作中遇到法律嚴格規制范疇的用地指標限制、辦證費用高及違規使用等某些困惑。

其一，關于用地指標限制的問題。因為征地留用地由農民集體自用或者出租經營，故必需辦理國有或集體土地（建設用地）使用權證方能合法報建，否則就是違法用地。而按現行法律的規定，建設用地無論是源于集體所有的還是國有的土地，凡涉及占用農用地的必須按有關規定和用地指標辦理農用地轉用審批手續，都要取得土地使用權證并完善報建手續方能進行開發建設。參照國務院批準的《1997－2010年全國土地利用總體規劃綱要》的要求，到2010年，非農建設占用耕地不得突破2950萬畝，全國耕地面積減少控制在9661萬畝以內，全國耕地保有量19.2億畝；而這些指標可能早已突破 （耕地保有量在2001年突破；耕地面積減少在2004年突破；非農建設占用耕地已在2006年突破）。經濟發達地區的耕地保有量、建設用地等指標更早就突破了，如2005年國土資源部的一項調查統計反映：山東已使用城市規劃建設用地的80%，浙江已超過90%，一些地區5年就超量用完了10年的指標，如廣東東莞在未來5年內只剩下6萬多畝用地指標。珠三角未來可作為建設用地的土地資源嚴重匱乏，土地開發強度高至近33%，是全國平均水平的10倍。而以往地方政府將用地指標優先安排給其組織開發管理的工業園區并照顧其大項目，造成留用地缺少用地指標而無法辦理土地使用證，也就不能依法正常出租或建廠房；土地既已平整就不能復耕，只有荒蕪，自然就不能為農村集體帶來收益。［8］

其二，關于辦證費用高的問題。若農民集體對征地留用地沒有土地使用權證，就不能依法辦理報建廠房的手續，眾多欲租賃土地開辦企業的投資者便望而卻步。雖然留用地是農村集體經濟組織自用的，不用繳納新增建設用地土地有償使用費，但辦理土地使用權證仍需按規定交納農用地轉用的各項費用，如耕地開墾費、耕地占用稅、農業保險基金、農田水利建設費、征地管理費等。辦理土地使用權證需要一大筆辦證費用，這些費用對于沒有多少集體收入又要維持集體公共開支的農村集體組織而言，確實是巨大的負擔。

其三，關于留用地 “非法違規”使用的問題。由于用地指標限制和辦證費用高而遲遲沒能辦理土地使用權證，一些村組（社）就利用只有短期使用期限的“臨時用地”并以“臨時建筑”方式辦理報建手續，再將土地或廠房出租。若按嚴格規定，這些臨時建筑工程的使用期一般不超過兩年，期滿之后至多再延長一年就必須自行拆除，否則就是“違法或違章建筑”，甚至政府依法再征收這些土地后，附屬建筑物也依法不能得到合理補償。而實際情況是，目前農村集體經濟組織存在大量超過批準使用期限的土地和建筑物在逾期“非法”使用，有些部分不符合規劃要求，根本就不辦理任何手續而直接出租。［10］

因此，一方面大量的征地留用地受用地指標限制不能辦理土地使用權證，或者“變通”辦理費用過高承受不了，使得征地留用地政策難以發揮預期的作用，導致已經被征用土地的眾多當地農民反響很大，潛伏著反悔、抵觸或對抗之不穩定因素；另一方面存在大量集體建設用地多以私下的、間接的、非正常的途徑和方式進行流轉，由于缺乏依法監管規制，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊；且受流轉利益的驅動，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障。［11］

三、尋求突破現實困境的法律對策思路

統籌城鄉發展應從協調城鄉土地政策、建立城鄉建設用地統一市場的基點出發。《物權法》在界定建設用地使用權用益物權的基礎上，進一步明細集體建設用地土地使用權。對于經營性項目的集體建設用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權創設集體出讓土地使用權，并允許其與國有出讓土地使用權具有同等效力地進行轉讓、出租和抵押；對于農村公益性項目用地和農民宅基地，可比照國有劃撥土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。土地利用規劃管理是土地政策有效實施的基礎。我國土地利用中的各類用地矛盾迫切需要通過加強土地利用規劃管理來統籌協調，而土地政策只有與土地利用規劃相銜接并保證規劃得到有效實施才能落到實處。在逐步統一城鄉建設用地市場、統一城鄉土地登記、統一城鄉財產稅制的情況下，城鄉土地由分割管理向統一管理轉變，其關鍵在于協調完善城鄉一體的土地利用規劃管理體系，嚴格實行城鄉土地用途的統一管制。［12］這也正是實施征地留用地政策、促進農村集體建設用地流轉制度改革的重要目的。為此，必然要求將集體非農建設用地納入城鄉統一的土地市場，調整存量建設用地并通過適度增加建設用地的供應量，強化國家對城鄉統一土地市場的調控。

近年來，如廣東、湖北等省先后出臺政令許可農村集體建設用地使用權上市交易，旨在打破政府壟斷土地一級市場格局、改變城鄉分割的二元土地制度。其堅持城鄉土地利用統一規劃和土地用途管制的前提下，非常明確地提出了兩種公有土地“同地、同價、同權”的立法原則，嘗試貫徹以私法物權理念保護農民土地權益的機制，且對農村集體建設用地流轉的原則、條件、流轉對象、期限、流轉法律關系、流轉收益分配及法律責任等，進行了較全面的規制。這些地方立法源于實踐創新，具有重大創制意義與示范價值，填補了國內集體建設用地流轉立法調整的空白，為征地留用地政策的實施提供了依據、機制等基礎條件。

雖然《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》體現了流轉之集體土地使用權與國有土地使用權 “同地、同價、同權”的原則，但這只是立法者的良好愿望，其真正實現還需要完善相應的操作規則，執行統一的入市條件。由于國有土地、集體土地流轉收益的分配關系不同，開發利用存量國有土地往往是城市政府增加財政收入的重要來源；而農民集體是集體建設用地初次流轉最大收益主體，允許集體建設用地入市無疑造成由既往地方政府作為唯一的建設用地供給主體轉變為存量建設用地“多頭”供應的局面，從而導致地方政府與農民集體之間存在利益需求的矛盾沖突。一旦城市政府意識到集體建設用地流轉過旺而形成對國有土地交易市場的較大沖擊，就有可能采取某些影響公平競爭的不當措施——如：濫用土地征收（用）權，借“公共利益需要”任意擴大征地范圍，將農民集體本可自主流轉的集體建設用地轉為國有；或者改變土地利用規劃和村鎮（社區）建設規劃，使集體建設用地同國有土地雖處于相同經濟區位而處于不同用途，導致其價值的差異性；或者變相限制集體建設用地使用權權能、交易主體（主要是受讓主體）及可交易的范圍——而在這些方面，集體建設用地使用權同國有土地使用權基于現行的法律規制，其運作空間的差別還較大。凡此種種，都會影響征地留用地作為集體建設用地流轉的順暢，阻礙“建立城鄉統一、開放、有序的土地市場”之立法創制初衷的實現。因此，需要合理規范協調集體建設用地與國有土地之兩種使用權流轉形態及其關系，其改進措施在于：一是以土地利用規劃和建設用地年度使用計劃來統一協調城鄉土地的規劃及計劃利用，旨在對土地供應總量進行控制；二是遵循“法定圖則”供應兩類兩地，即以法律規范形式明確土地開發的范圍、用途、布局等要求，使土地供給與城鄉規劃相一致，使“彈性”過大的城鄉規劃增加“剛性”；三是流轉過程加強土地用途管制的落實，統籌城鄉土地利用分區管制；四是除了法律明確規定必須使用國有土地的 （依法明文列出用地目錄清單）以外，對集體建設用地使用受讓主體打破（所有制、區域）界線，任何組織和個人都可以依法選擇使用集體建設用地；五是通過土地儲備制度確保在土地利用總體規劃內的集體建設用地擁有一定存量，保留集體土地所有權的工業小區、私人園區用地，由農民集體組織依法進行基礎配套建設，用于儲備，即確保農民集體組織有持續不斷的土地收益，也有利于政府調控土地市場。［13］

需要指出的是，目前《物權法》第151條僅規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理”。若從立法完善創新的角度來看，依張曙光教授的建議，一是由全國人大常委做一個憲法性解釋，說明“同地同權”的問題。這可能既沒有意識形態上的障礙，也沒有具體操作上的障礙。二是應在物權法平等理念指導下，對《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等有關條文進行協調性修改，特別要修改《土地管理法》中有關集體土地使用權出讓、轉讓的限制性條款，如其中最重要的一條就是《土地管理法》第43條第1款——就是任何單位和個人要進行建設必須使用國有土地和集體土地，加上“集體土地”這四個字；將其第63條可修改為“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但符合土地利用總體規劃并依法取得的建設用地使用權可依照法律規定發生轉移”。三是在法律上的障礙消除后，出臺全國統一的《集體建設用地流轉管理條例》，具體規范集體建設用地流轉條件、操作程序、審批權限、收益分配辦法等，做到有法可依，有章可循。

基于黨的十七屆三中全會有關農村土地制度改革的政策精神，在修改相關法律法規的過程中，要明確政府征地中使用“國家公共利益”等條文的具體含義，經營性商業項目用地不能啟動國家的征地權。屬于經營項目用地的征用價格，農民集體和承包農戶有權平等地談判協商，并徹底改革“征地、補償、批租”制度。本來，我國《憲法》規定農村土地屬于農民集體所有，那么在符合土地利用規劃和土地用途管制的前提下，“農民集體”自然就享有基于所有權而自主處分集體土地（包括集體建設用地）進入市場的權利，但依現行《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”故在現行立法規制下，農村土地進入市場須先轉為國有土地，農民所獲的征地補償僅與其土地農作有關，土地征收、轉用過程中的級差收益被政府拿走。

另外，保持征地留用地作為建設用地的集體所有權性質不變，也是完全可行的。不難設想，城市化工業化的推進必將使大量的農用地變為建設用地，政府規劃必須考慮農民集體的意愿，不能排除農民的參與。工業化和城市化形成建設用地擴展并不一定要伴隨著土地所有權的轉移，既然統籌城鄉發展要求城鄉統一建設用地規劃及流轉機制，那么征地留用地未必就要轉化為國有土地。工商業的國有土地使用權年限為40、50年，若保持集體所有權不變，即一次性付給農民40、50年的租金，作為農民進城的資本，期滿后土地仍歸集體所有。這完全符合十七屆三中全會所提出的改革新政精神——縮小政府征地的范圍，對經營性建設項目，保持集體所有權不變，允許其使用權入市，價格由農民集體與用地者談判。所以，要進一步修正土地征地留用地的政策，將符合城鄉規劃要求的一定比例集體建設用地始終保持為農民集體所有，用于租賃以獲取長遠租金收益，作為農民融入城市的保障；或者全部保持為集體所有而出租給使用方，合同租期就參考工商業的國有土地使用權年限。這些政策措施與用地指標、城鄉協調規劃和統籌發展并不相悖，更照顧了農民的長遠利益。［14］

最后，還需要關注并重視協調解決農村集體組織依托征地留用地的公共支出與稅負問題。目前不少地方的農民集體經營征地留用地需要繳納營業稅、城建稅、教育費附加、房產稅、租金所得稅以及土地使用稅等多種稅，綜合稅賦一般為18%甚至高達20%以上；另外還有辦理資產登記、資產評估甚至更名收費等等。相關調研表明，經濟較發達地區對農村集體組織的征稅額和其成員的分紅額基本相當，有些地方甚至超過了其成員的分紅額。稅費負擔比率太高、種類太多，農民集體不堪重負。目前對農村集體組織征收的營業稅和房產稅都是以集體在其所有的土地上自建的房屋通過出租獲得的租金收入為稅基而征收的，顯然是不合理的。農村城市化是一個復雜的利益協調與資源整合配置過程，促動管理體制改革需要付出巨大成本，不能當然依靠農村土地集體資產“自費”承擔。城市化進程中的農村（社區）集體組織轉向經營以土地及物業出租為主的非農項目后，一方面社區的公共支出還沒有納入公共財政體系，仍靠農村（社區）集體組織承擔，另一方面集體資產經營收入又要按工商企業的標準征稅。這種權利義務不對稱的現實安排確不合理，需要采取切實措施予以協調和糾正。

土地問題始終是“三農”問題的核心，是困擾城鄉統籌發展的一個重大問題；土地是農民最重要的財產，是保障大多數農民收入穩定增長的基礎。十七大報告提出：“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”；2008年中央“一號文件”提出：“進一步明確農民家庭財產的法律地位，保障農民對集體財產性的收益權，創造條件讓更多農民獲得財產性收入”；十七屆三中全會更是把握破除城鄉二元結構、促進城鄉發展一體化的歷史方位，明確了深化農村土地制度改革新政，其中的一項重要舉措就是打破政府征地壟斷，開啟農村集體建設用地流轉市場。因而在此機遇下，必須重新審視并改革不合理的土地制度及相關配套政策，修改土地管理立法，允許在不改變集體土地所有權性質的情況下可作為非農建設用途，重視研究并切實解決建設用地制度的某些弊端、征地留用地政策實施中的法律困惑，以確保其良好的政策實效，促進城鄉統籌與科學發展。

［1］［3］［6］［8］［9］［10］［14］孔善廣.征地補償耕地保護與農民利益的現實困境——從佛山南海農村“返還地”說起［J］.學習與實踐，2008，（4）：36－41.

［2］陸雷.農地制度與村治方式——以廣東南海的土地留用制度為分析對象［J］.東南學術，2008，（2）：26－32.

［4］史京文.從《物權法》談集體建設用地流轉［J］.國土資源，2007，（5）：15－19.

［5］黃慶杰等.農村集體建設用地流轉的現狀問題與對策［J］.中國農村經濟，2007，（1）：58－64.

［7］［11］王權典.農村集體建設用地流轉的法律障礙及變革創新［J］.法學雜志，2008，（4）：47－50.

［12］王小映.新農村建設土地政策十大要點［N］.網易財經閱讀，2006－03－10.

［13］ 孔善廣.因地制宜發展農村社區集體經濟［EB/OL］.http：//www.chinareform.org.cn，2006－07－31.

（責任編輯：徐 虹）

Legislative Review on Safeguard Policy Concerning Remaining Land Acquisition System in the Urban and Rural Co－development Perspective

Wang Quandian

The aim of remaining land acquisition system is to involve peasants in the development of urbanization.It is a process in which to deliver the value－added benefits to peasants，solve their life guarantee and sustainable development problems.However，the system doesn＇t work well in practice and confronts many embarrassing situations，such as the limit index of land，high fees of certifications，lawbreaking uses and so on，due to the lack of regulated by legislations.It is highly desirable to resolve the disadvantages of land utilize administration and legal barriers to carry out this system to safeguard the co－development of both urban and rural areas.

remaining land of acquisition；policy limitations；legal barriers；legal countermeasures

F301.3

A

1007－8207（2010）02－0036－05

2009－08－14

王權典 （1968—），男，湖南人，華南農業大學法學教授，研究方向為農業經濟法、農村土地法制。