政策合法性的困境及其改善：協商民主的視角

□ 李宜釗

（海南大學，海南 海口 570228）

政策合法性的困境及其改善：協商民主的視角

□ 李宜釗

（海南大學，海南 海口 570228）

無論是經驗主義，還是規范主義，政策合法性理論在現實的政治生活中均面臨著重大困境，其解決的基本方向是發展協商民主。筆者在研究中發現，通過公共協商，正視和整合多元社會中的多元利益，可以使公共政策獲得更為堅實的合法性基礎。

合法性理論；公共政策；協商民主

一、合法性理論及其困境

自國家產生以來，關于統治秩序何以維持的問題一直困擾著歷代的統治者和思想家，這一問題反映在當代政治學和社會學的語境中便是合法性理論。合法性的理論淵源最早可以追溯到古希臘時代柏拉圖與亞里士多德關于責任義務和服從的思想，中世紀以自然法為基礎的大眾同意成為合法性的重要基礎。在近代，盧梭的公意思想與韋伯的三種權威理論等豐富和發展了合法性理論。到了20世紀，合法性的概念則“成了社會學和政治學的核心概念，幾乎所有的政治學家和試圖在理論上發表意見的社會學家們，都必須借用這個概念。”［1］

按照哈貝馬斯的觀點，合法性理論可以作經驗主義與規范主義之劃分。應該說，合法性理論在其一開始呈現出的是一種規范主義的圖式。規范主義合法性理論強調，一種統治是否合法，唯一的途徑是將其置于理性的價值領域進行判斷，只有符合理性標準的統治才具有合法性。至于何者為“理性標準”，則隨著時代的發展而各有不同。在柏拉圖與亞里士多德那里，“理性標準”代表著人類的終極價值，如正義、善或美德，而中世紀的哲學家則將代表人類理性的自然法奉為政治統治的圣經。近代以來，啟蒙運動思想家們進一步從契約論的角度來探討合法性問題，并將“公意”看成是統治合法性的理性標準。盧梭在《社會契約論》中指出：“我要探討在社會秩序之中，從人類的實際情況與法律的可能情況著眼，能不能有某種合法的而又確切的政權規則”。［2］（p7）在盧梭看來，合法性是來源于人們的相互約定，“合法的權力只有在訂約個體之間達成一致意見以后才能產生”。［3］（p288）盧梭的這種基于契約論基礎的合法性理論，代表了當時思想家的普遍看法，是規范主義合法性理論的集大成者。

規范主義合法性理論所探討的是政治統治的價值問題，致力于為人類社會探尋一種永恒的、普適性的終極價值，并將這種終極價值作為合法性基礎，因此也具有極強的思辨性和濃厚的理想主義色彩。然而，正因如此，規范主義合法性理論在盧梭之后便逐漸陷入困境。正如馬基雅維里堅決將政治與價值領域劃清界限所展示的一樣，隨著個體主義的興起和個體理性的復蘇，這種單一的、抽象的普適性價值標準正越來越變得虛幻和缺乏解釋力，人們逐漸懷疑上帝或共同信仰的存在，進而迷失在生活意義的虛無之中，直至后來尼采干脆直接宣稱上帝死了。換言之，社會正在進入馬克斯·韋伯所宣稱的“諸神與諸魔”時代，或羅爾斯所認定的公共文化“理性多元論”時代。在這樣一個理性多元時代，單一的、抽象的和普適性的終極價值正逐漸走出人類的視閾，更遑論將其作為政治合法性的基礎了。

正是在這樣一種背景下，馬克斯·韋伯提出了經驗主義的合法性理論，他也是第一位對合法性理論進行系統探討的思想家。韋伯從社會發展的歷史研究中發現，每一個社會活動系統中，只有當人們對統治具有正當性認同的時候，他們對命令才具有服從的信念。韋伯認為，這種由于對正當性的認同，而對合法秩序的服從信念就是政治系統存在的合法性。從正當性概念出發，韋伯探討了權威的三種類型，即傳統型權威、魅力型權威和法理型權威，這三種權威分別構成了政治社會的三種合法性基礎。由于韋伯將其合法性理論建立在命令與服從的基礎之上，因此，一個社會是否具有合法性就在于該社會統治者是否能夠成功地在被統治者的心中建立起服從的信念。可見，在韋伯這里，統治的合法性變成了一個在經驗上謀取公眾認同的技術性問題，從而將價值問題排除在合法性領域之外。韋伯的經驗主義論述對其后的思想家產生了極大的影響。從帕森斯、伊斯頓到阿爾蒙德，都毫無例外地“進入了 M·韋伯的‘影響領域’，一種統治規則的合法性乃是那些隸屬于該統治的人對其合法性的相信來衡量的”。［4］（p206）

始于韋伯的經驗主義合法性理論將價值從政治合法性領域中祛除出去，強調政治合法性的現實基礎，從而使得合法性理論從抽象走向具體，從理想化走向可操作性。這是經驗主義的成功之處，然而其弊端也恰恰在于此。與合法性概念相伴隨的是合法化的概念，由于將合法化的過程等同于統治者將合法性依據向公眾的展示過程，因此，統治者就擁有對自身合法性的解釋權，可以通過一切手段，包括非道德和武力的手段騙取或威脅公眾的服從信念。可見，經驗主義者將價值剔出合法性理論視閾的直接后果就是，由于信息不對稱或力量不平衡，被統治者和統治者在合法性的衡量過程中無法處于真正平等的狀態。對此，哈貝馬斯評論說，“如果關于合法性的信念被看做是與真理沒有內在聯系的經驗主義現象，那么它的依據顯然只有心理上的意義”。［5］（p286）基恩同樣也認為，經驗主義取向使得合法性這一概念在現代社會中已經黯然失色，失去了其應有的深刻含義，并將這一后果直接歸因于韋伯。［6］（p284）

二、協商民主理論的提出及其對公共政策合法性的意義

面對規范主義和經驗主義的合法性理論困境，眾多思想家試圖通過整合兩種研究路徑重建合法性理論。哈貝馬斯主張在合法性領域恢復價值反思與論證的地位，他指出，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”。［7］（p188－189）他是在承認現代社會多元價值分立這一事實的基礎上，重建多元價值的反思維度，通過對“交往理性”的張揚和審議式的商談來復蘇規范主義合法性理論的生命力。而阿倫特則呼吁建構一種“協議會議制度”，以解決通過“民主”選舉的形式把大眾權利轉化為科層制政府中的少數人的權力的弊病，而真正讓政治體現為實現人們的協力合作能力。［8］事實上，這種以商談對話為中心，通過溝通、磋商和協調達成協議或共識，其實質就是20世紀晚期興起的協商民主理論（deliberative democracy）。

（一）協商民主理論的提出及其意涵

協商民主理論的發展有其深遠的歷史因素和深刻的社會因素以及廣泛的來源。從歷史層面看，該理論是20世紀末期西方政治學界興起的一種新的民主理論范式，可以回溯到古希臘時期，并在20世紀后期，結合代議制的批判和反思而發展起來的。從社會層面看，首先，協商民主理論是對當代西方完備性多元主義現實的回應。西方社會在市場經濟發展和新科技革命迅猛推進的背景下，社會利益和社會階層日益分化，社會價值觀念和利益追求的異質性進一步加大。其次，協商民主理論是對當代西方政治冷淡主義現實的回應。同時，協商民主理論還是對信息技術發展和協商制度化實踐的直接反應。現代科技文化的高度發展，特別是信息技術的飛速進步，為代議制民主向新的更高級的民主形式過渡創造了技術文化條件。從其來源而言，協商民主理論源于英美傳統的自由憲政主義和德國傳統的批判理論。表面上自由民主與協商民主是不相容的，因為協商民主強調政治互動中的偏好轉換，而自由民主的理想則存在于政治互動前的利益協調和聚合。但自由憲政促進了協商，制憲過程本身就是協商。正如羅爾斯所說，“秩序良好的憲政民主”應該“被理解成協商民主”。［9］協商民主的另外一個來源是批判理論。批判理論關注使個人和社會從各種壓制性力量中擺脫出來，以及公民自身通過參與民主政治來認識并對抗這些力量的能力。這些公民在理想上應該是更具有公共精神的，他們通過交往理性的張揚來實現公共協商。哈貝馬斯認為，交往理性能夠支持協商民主概念，交往理性的要素是協商民主有效性的標準。自由憲政主義和批判理論都認為政治對話是協商民主的本質。

公共協商是協商民主理論的核心概念，是政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過程，其主要目標是使公眾在理性上達成共識，尋求最大限度滿足所有公民愿望的政策。形成政策的協商過程不僅建立在政治談判或契約性市場交易模式基礎之上，而且還受公共利益責任的支配。在政治共同體中，協商過程中的參與者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優先性，參與者行為不受先定權威的規范或要求的限制，而只根據協商的前提和結果行動，提出建議，或者批評、辯論必須具有充分的理由，協商是自愿的。在協商民主理論中，合法性的本質取決于那些受集體決策制約的公民個體參與有效協商的能力和機會。訴求向協商民主轉型意味著人們重新關注民主的有效性，即民主控制是實質的，而非象征性的，而且是有能力的公民參與。其主要特征是：直接民主、市政會議、小規模的組織、工作場所的民主、具有不同道德原則的公民、自愿協會之間公共理性的中介形式，而協商憲政和司法實踐則調整作為整體的社會。

（二）協商民主理論對公共政策合法性的作用

作為一種復興的反思和修正的民主范式，協商民主在政治事件中具有超越既有政治模式的意義和多維價值，尤其對于公共政策合法性具有重大意義：

第一，協商民主有助于公民信仰的交流與溝通，從而促進政策合法化。所有受到決策影響的利益相關者都平等地參與形成決策過程，基于公共利益的訴求，以說服而非強制的公共協商形成超越個體自我利益和局限的公共理性。一旦公民和官員都具有合法性的信仰，二者必將充分地運用手中的權力（利），從而保證公共政策從產生到實行都具有其基本的合法性。因此，通過公共協商形式的決策可以得到參與者普遍的認同和遵守。

第二，協商民主有助于打破政策議程建構中的“壟斷”政策，有助于遏制政策議程建構中的“隱蔽”議程，從而促進政策議程的公正性和透明度。建構主義的政策議程既可能是透明的，也可能是封閉的，封閉的建構過程即為公共政策的產出性壟斷或 “隱蔽議程”。“隱蔽議程意味著政策問題包含著某些對公共政策當局具有潛在激發性的問題，而這些問題卻很少能被提出來。”［10］隱蔽議程對公共政策當局具有諸多潛在影響，它直接涉及政策質量的高低。如果議程過于隱蔽，那么所謂的公共政策僅僅是少數人實現利益的工具，政策最終難以得到大眾的支持，政策難以實現其長久而有效性，社會動亂在所難免；假若公共政策的制定毫無隱蔽性可言，由于公眾素質參差不齊，一項政策的制定到實現必將要經歷一個長期而艱巨的過程，就會影響整個社會有效的發展。因此，一項政策必須符合民意與官意的雙重需求，只有在合法的協商民主議程之中才能更好地為社會服務。

第三，協商民主為政治決策提供合法性，并強調公開性和責任性。公共協商能夠使公民自愿接受正當的、具有約束力的決策，協商民主力圖完善自主的自我治理過程，從而既反映不同的愿望，也反映更高程度的道德責任。公開性能夠保證所有公民參與形成決策的過程，阻止秘密的、幕后的政策協定。責任性明確了誰支持什么政策，就承擔什么責任。一旦一項政策具備應有的公開性，它必將是公眾討論后的結晶，公眾無論最終滿意與否，他們都只能接受他們自己的選擇，并可以在協商的基礎之上對這項政策進行修正，使其更具有合法性。協商民主強調公開性和責任性，是現代公民社會發展的必然產物，并且隨著公眾對政策認同感的提升，對公開性和責任性要求也會不斷提高。

總之，協商民主之所以對公共政策合法性具有重要意義，并非因參與者的參與而僅僅給民主賦予其表面的合法性，而在于它能在承認公民實質平等的基礎上充分考慮來自各個方面的聲音，通過協商達成主體間的相互理解與寬容，并在這種理解與寬容之中形成公共政策，從而獲得民眾的理性認同。

三、改善公共政策合法性：協商民主

改革開放以來，我國經濟、社會、文化、科技等各方面的發展使得協商民主的存在和發展有了現實意義。隨著社會主義市場經濟機制的建立和不斷完善，新的利益階層、組織群體不斷涌現，各種經濟實體都有平等表達自身利益的要求。現代社會結構的多元化與利益分化，使協商民主發展的社會基礎不斷擴大。社會生活方式、社會組織形式和價值觀念的多樣化，為公民追求和增進合理合法的利益提供了前所未有的廣闊空間，要求擴大協商民主模式，實現有序的政治參與，形成利益的協調與整合機制，緩沖不同利益群體的要求，以達成一致和協調，提升政策的合法性。在社會轉型的背景下，我國要發展協商民主，提升政策合法性，需要做好以下幾個方面的工作：

第一，大力完善和豐富協商民主的形式。一是完善政治協商制度。毫無疑問，人民政協是中國協商民主的經典形式。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是社會主義政治文明的重要體現和有機組成部分。人民政協體現的多黨合作關系，既能使執政黨經常聽到來自民主黨派的意見，又便于發揮民主黨派的參政作用，有利于長期共存和互相監督；人民政協實行的民主協商方式，既能夠反映多數人的普遍愿望，又便于吸納少數人的合理主張，更能體現人民當家作主的權利；人民政協人才薈萃，既能集思廣益反映民意，又能建言立論集中民智，有利于求同存異，增進共識，增強決策的民主性和科學性。二是創新其他協商形式。對協商民主理解不能只限于政協制度，而要探索更多的形式。如立法協商、聽證會協商及鄉村地區的“民主懇談會”等。應該說，協商民主發展空間很大，在人民群眾生動的社會實踐中必將創造出更多的形式。三是培育協商民主的基礎。協商民主的有效開展需要相應的條件。公民的民主素養與民主能力是協商民主發展的關鍵。加強公民教育，塑造負責任的公民，有利于協商民主的成長。因此，要為公民依法參與政治生活提供良好的條件，通過有效地參與政治生活，逐步培養公民的民主與法制觀念，提高責任感及政治判斷能力。要完善協商的各種機制，努力設計和建構一套公共協商的制度、程序，規范協商過程，確保討論和協商的有序。［11］

第二，促進協商民主決策體制與現有制度框架的融合對接。首先是協商民主議程的創立。按照公共政策的經典理論，政策議程的創立大體分為：外在創立型、政治動員型和內在創始型。目前，國內的協商民主議程一般由體制內的黨委、行政機構發起，而代議機關和非政府組織主動發起的幾率很小。應發揮代議機構在創制協商議程中的重要職能。同時，對于民眾提議的協商議程也要明確化。其次是沖突的調解。沖突是政治的本質，協商過程中出現爭議、僵持、對立是很自然的。在協商討論階段，黨組織應總攬全局、協調各方，幫助人大機關把握協商討論方向，在出現利益沖突時出面調整。［12］三是程序要法制化。對于一般公共事務決策問題，隨機抽樣產生的參與者的投票在最后決定時應確定一個適當比例，以避免“人民”對眼前利益和局部利益的追求壓倒一切，防止種種誤解和非理性占據上風，用“人民主權”的名義否決自己的根本利益，陷入“公決民主”之窘境。對于特定決策事項，尤其是與政府部門利益有關的事項，應由人大機關主持協商議程，并由人大在綜合各方觀點的基礎上依法做出最后決定，避免利益沖突及政府自己充當自己案件法官之弊端。

第三，進一步建立政府公共決策的協商機制。為了推進政府決策的科學化、民主化，必須加強政府與公眾的互動交流，在政府與公眾之間形成一種良好的合作協商關系，把協商真正納入決策的程序，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。為此，首先要拓展協商主體的界別范圍。現階段，我國的政治協商主要局限在黨派之間，而國家與社會團體、行業組織、新興利益群體及公民之間的協商機制尚不健全，協商渠道不暢通現象客觀存在，因此，應在繼續完善黨際間協商制度的基礎上建立健全正常的社會民主協商機制，加強國家與社會組織和公民之間、社會組織之間、公民與社會組織之間的民主協商，豐富協商內容和形式，在協商民主的基礎上建構國家與社會間的良性互動關系。［13］其次要建立協商機制。制定公共政策時，凡涉及到群眾的切身利益，諸如土地征用、房屋拆遷、勞動就業、社會保障、教育醫療、環境保護、城市規劃、公用事業的價格調整等，都應該通過公開聽證、協商對話、媒體討論、決策咨詢、精英吸納等多種形式讓各方的利益主體參與討論。通過不同意見的對話和協商達成妥協和共識，以加強政府公共決策的民意支撐，增強政府公共決策在滿足公民和社會需求方面的科學性、有效性。應當充分利用網絡的快捷、開放、互動和不受時空、身份限制的特點，建構一個政府與公眾平等對話的網上政務論壇，實現政府與公民網上互動、交流、溝通和協商，促使公共決策更加符合民意。［14］

［1］張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯［J］.教學與研究，2002，（03）.

［2］［3］盧梭.社會契約論［M］.商務印書館，1982.

［4］［7］哈貝馬斯.交往與社會進化［M］.重慶出版社，1989.

［5］［6］約翰·基恩.公共生活與晚期資本主義［M］.社會科學文獻出版社，1999.

［8］阿倫特.人的條件［M］.竺乾威譯.上海人民出版社，1999.

［9］陳家剛.當代西方協商民主理論［N］.學習時報，2004－01－05.

［10］李強彬.協商民主與公共政策議程建構［J］.求實，2008，（01）.

［11］陶文昭.協商民主的中國視角［J］.學術界，2006，（05）.

［12］王學軍.協商民主與公共決策［J］.天府新論，2006，（01）.

［13］黃衛平，陳文.我國民主政治發展的現實選擇［J］.理論探討，2005，（06）.

［14］李火林.論協商民主的實質與路徑選擇 ［J］.中國人民大學學報，2006，（04）.

（責任編輯：王秀艷）

The Dilemma And Improvement of Policy Legitimacy：The Perspective of Deliberative Democracy

Li Yizhao

Policy legitimacy theory of empirical or normative，both face significant Dilemma.The basic solution is to develop deliberative democracy.Through public deliberation，to address and integrate the diverse interests of a pluralistic society，public policy will obtain a more solid foundation of legitimacy.

legitimacy；public policy；deliberative democracy

C934

A

1007－8207（2010）02－0041－04

2009－11－03

李宜釗 （1977—），男，福建永春人，海南大學政治與公共管理學院講師，政治學博士，研究方向為公共政策分析、公共管理理論與實踐。

本文系海南省教育廳高等學校科研項目 “協商民主理論視野中的公共政策合法性研究”的階段性成果，項目編號： HJ2008－20。