公共服務背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格

□ 王方東，沈瞿和

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012；福建省行政學院，福建 福州 350002）

公共服務背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格

□ 王方東1，沈瞿和2

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012；福建省行政學院，福建 福州 350002）

作為自治組織——村委會能否成為行政訴訟的被告，爭論很多。村委會雖然不是行政機關，但它是國家政治體系的有機組成部分，在正常的職責活動中履行著相應的行政管理職能，有相對獨立的行政職權。在公共服務背景下，村委會辦理公共事務和公益事業，以實現其 “公共職能”為直接目的行為，是一種準行政行為。所以，村委會在履行某些行政職能并以自己名義作出具體行政行為，發生爭議引起訴訟時，應當成為行政訴訟的被告。

村委會；行政訴訟被告；公共職能

一、村委會作為行政訴訟中被告地位的爭議

關于村民委員會（以下簡稱村委會）在行政訴訟中的地位問題，歷來有爭議，在司法實踐中，各地做法也不統一。有些基層人民法院對村民狀告村委會的民事案子，以不是民事管轄范圍為由不予受理；而當村民以行政訴訟起訴時，人民法院又以村委會是群眾自治性組織為由不予受理。對村委會能否作為行政訴訟中的被告，《中華人民共和國行政訴訟法》中沒有規定，最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》也沒有作具體規定，在現實案件的審判中，人民法院也往往會持不同的觀點。有的法官認為村委會不能作為行政訴訟被告的理由是：［1］《土地管理法》等法律法規規定村委會的“管理”職能，雖然是一種法定職能，但法定職能不等于行政職能，也并不都是對于“行政權力”的授權；村委會行使的“權力”并不是“行政權力”，其對村民權利的影響不是靠國家強制力。村委會的管理模式是民主決策的民主管理模式，村委會只是民主決策事務的組織者及執行者，其本身不享有任何權力。在民主自治體制下，村民會議是村內事務的決定者，村委會是村民會議決定事項的執行者。對于村內的重大事項，無村民會議的決議，村委會便沒有任何權力作出決定。在全體村民這一熟人社會中，村委會成員與其他村民的地位始終應當是平等的，其未通過村民會議而自行決定的事項應當自行承擔責任，而不應當由全體村民為其承擔責任。行政訴訟受案范圍的擴大不能向審查村委會行為的方向上擴大，由此只會進一步提高村委會的地位。村委會的行為不應賦予其“強制性”，不具有國家強制性。假如其行為不能得到實施，其應通過民事訴訟程序起訴村民，通過民事訴訟程序確認該村民是否承擔某種義務，通過民事訴訟程序進行審查是最合乎現實和情理的。此外，在任何情況下，國家不會把村委會的賠償問題列入國家預算。

而有的司法工作者圍繞村委會的職責、村集體收益的分配、村民待遇、土地調整、宅基地的審批與收回等方面，從理論上、法律依據上、審判實踐上認為村委會能作為行政訴訟案件的被告。［2］現行法律雖然授予村委會行使自治權，但并未規定其以自治為名不協助基層人民政府執行公務時和行使自治權侵犯村民權利時的制度解決途徑。在實踐中，這一缺陷的存在為基層人民政府非法干涉村民自治事務提供了借口，既不利于保護村民權利和村民自治，也不利于政府公務及時順利的執行。解決此問題，目前較好的辦法是建立起基層政府對村委會的機關行政訴訟以及村民對村委會的普通行政訴訟。［3］

二、公共服務背景下村委會的現實地位

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）規定：村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，編制并組織實施本村經濟和社會發展規劃以及年度計劃；依法管理本村屬于村農民集體所有的土地、河灘、水面、山林、水利設施和其他財產，管理本村財務；教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境等。然而，村是在鄉鎮政府的管轄范圍內，鄉鎮政府對村民及村委會仍然享有管轄權，其間仍然存在著管理與被管理的關系，只是法律規定的屬于村民自治范疇的事務，政府不能越權干涉。從理論上講，盡管不少村實行的是“村民自治”，但實際上村委會又承擔了鄉政府分配給的某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級的方針政策，代表鄉鎮政府從事行政管理工作；另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。村委會從事的管理工作主要有兩大類：第一類是國家憲法、法律規定的公民義務以及國家政策、法規在貫徹實施中要求公民完成的事務，如交稅、服兵役、計劃生育、公安司法、文教衛生、民政事務等等；第二類是鄉鎮政府作為國家基層政權組織，在其管轄范圍內行使國家行政權所要求村民完成的事務。事實上，村委會大量的任務和職權不是由法律規定的而是由地方法規、規章設定的，甚至是規章以下的規范性文件設定的。

為了完成國家在各個方面下達的任務，鄉鎮政府必須與村委會形成對口關系，以便職能部門在村干部中可以找到對應的責任者。例如：人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育等工作，都有相應的職責范圍，作息時間與鄉鎮政府同時，以保證上級政府的工作要求和村民請求事項及時得到落實。對于基層政府而言，其自身職能能否得到發揮，在很大程度上依賴于村委會職能的發揮。從法律規定上看，村集體財產歸屬村有、村管、村用，鄉鎮政府無權干涉，但近年來村賬鎮管，駐村干部在各地的興起影響了村財自治的屬性。一些地方村干部的工資補貼由鄉鎮政府確定數額，甚至直接由鄉鎮政府考核發放，村財務收支由鄉鎮政府審核，這樣，村干部因經濟利益不得不聽命于鄉鎮政府。目前，在國家法律法規和政策的落實上村委會扮演著國家代理人的角色，村委會的日益“行政化”，使村民自治的“當家人”變為政府管理的“代理人”。因此，村委會作為自治組織與所應具有的、獨立自主的政治資格和地位存在著巨大差距。這主要表現在兩個方面：其一，村民作為個體，嚴重依附于國家，依附于基層政府，而不依靠于他們的自治組織；其二，村委會及自治權嚴重依附于國家公權力，特別是行政權力，而不具有完整、獨立的自治權和自治行為。農村基層民主僅僅體現于選舉之時，村官的選舉只是在選舉的一刻才體現 “村民自治”，而在選舉之后就變成了“村官自治”；村民會議變成了村委會決定的附議者而不是村內事務的決定者。

隨著機構改革的不斷深入，政府簡政放權，進一步強化了村委會的作用、地位、職責范圍。黨的十七屆三中全會通過的 《中共中央關于推進農村改革若干重大問題的決定》要求農村在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，統籌土地利用和城鄉規劃，統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農村公共事業水平，逐步建立城鄉統一的公共服務制度。村委會須辦理村里的公共事務和公益事業，建立新型農村社會養老保險制度，完善農村最低生活保障制度，落實農村五保供養政策，完善農村受災群眾救助制度，落實軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優撫政策，發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業，發展農村老齡服務，加強農村殘疾預防和殘疾人康復工作，促進農村殘疾人事業發展。［4］因此，傳遞和承接政府對農村的服務職能，協助國家和各級政府做好“三農”服務工作是村委會義不容辭的義務。上述各種行政給付的事業必然會擴大公共財政覆蓋農村的范圍，使村委會在提供公共服務時擁有前所未有的權力。為建立健全農村應急管理體制，提高危機處置能力，國家要求防汛抗旱重點區域和重要地段的村委會須組織本村村民和屬地相關單位人員參加，組建村防汛抗旱隊伍。［5］在踐行上述義務過程中，與村委會有關的糾紛也逐漸增多。如2006年農業稅廢除之后，日益受到重視的社會保障因其越來越多的政府補助成為村干部們最大的截留來源。1998年，河南省鄲城縣某村委會為了截留提留和集資款，就曾把300多名老人的戶口按照“死亡”上報注銷，讓這些人因為戶籍已經注銷而無法享受到惠農政策。［6］此外，村委會不作為的情形也會不斷增加。如村委會不出具身份證明、對村民糾紛不調解、對宅基地使用的合法手續不簽字蓋章，等等。

隨著城市化進程的加快，越來越多的農村卷入到了城市經濟的風暴中。在工業化、城鎮化、市場化的進程中，因土地征用、環境污染、集體資產處置、干群關系等問題誘發的各種矛盾沖突日趨增多。在許多鄉村地區，農村公共事務和公益事業供給不足，農業發展緩慢，農民負擔沉重，農村社會失序等“三農問題”亟待解決。許多矛盾沖突都和農民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權不落實，利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制不落實有關聯。伴隨著鄉村土地資源的升值，農村的非耕地、宅基地流轉為工業用地和商業用地的利益空間巨大；作為鄉村社會的治理機構，村委會掌控的公共資源越來越多，鄉村公共財政也日益膨脹。然而，由于相應的機制和治理技術沒有得到及時的改進和提升，監督體系不健全，導致鄉村公共資源和公共財政很有可能成為村委會謀取利益的工具和村干部爭相蠶食的大餐，使得村民與村委會的矛盾日益加深。

村委會辦理的事項與純粹的村內公共事務和公益事業意義上的“自治”未必有多大關系，更多的是國家治理中的一個環節。［7］從這個意義上說，在某些方面，村委會與村民之間是一種管理和被管理的關系，這種關系在一定意義上說并不是一種平等的關系。所以，公共服務背景下，村委會辦理公共事務和公益事業，以實現其“公共職能”為直接目的行為，是一種準行政行為。村民委員會行使的公共權力是行政權力，其對村民權利的影響也要靠國家強制力。

三、村委會作為行政訴訟主體的法理根據

衡量一個組織是否具有行政訴訟被告資格，首先要弄清該組織是否具有行政主體資格，要從組織要件和法律要件兩個方面加以衡量。由于我國目前的行政組織法尚不完備，行政主體要具備哪些組織要件沒有明確規定，因而實踐中往往側重于從法律要件上予以確認。［8］（p60）作為一個非政府組織， 村委會行使著大量的職權，而這些職權中的相當一部分在法律、法規中都能找到授權。《村委會組織法》授權村委會辦理本村的公共事務和公共事業，換言之，即組織實施本村建設規劃、興修水利、道路、學校等基礎設施，指導村民建設住宅，妥善運用公共資源，管理公共衛生等均屬于公共事務范圍之內。我國《行政許可法》第23條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。”村委會依職權作出的一類行為相當于行政許可，相關法律明確要求要以村委會的證明、審核同意為必經程序。如婚姻登記、收養登記、申請建房、確定五保戶對象和低保對象等。這類行為無疑均屬于依申請的行政行為。

村委會與村民之間并不是一種平等的主體關系，而是一種管理和被管理的關系，是一種公法上的關系，實質上是一種公共職能，屬于法律授權的行為。因此，應適用《行政訴訟法》第25條的規定，“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”

由于近年頒布并實施的部分法律、法規的授權，使村委會在某些行政管理活動中具備公共管理主體資格，并能以其名義獨立行使某些職權，在這個過程中，村委會完全符合公法人的特征和享有的種種權能。村委會制度是人民公社解體后填補農村基層政權真空的產物，是適應國家治理需要，作為基層政權建設的一個重要環節。村委會在一定區域內對所有行政事務享有組織管理權，其活動目的是為了社區的公共利益，其功能是維護社區的公共秩序，提供公共產品，具有公共行政的職能。因此，村委會的法律地位不僅是基層群眾自治組織，因其職權的特點是以公權力作為構建和運作的基礎，體現強權性和職權性的結合。如：對救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理和發放；對社會捐助公益事業款物的管理和分發，代征、代繳稅收、收繳鄉統籌；對國家或者國有企事業單位征用土地補償費的管理和分發；執行國家計劃生育方針和措施；執行國家有關土地和宅基地管理的規定；有關人民代表選舉、戶籍、征兵的組織、管理工作等，這些工作均具有“公務”性質。為管理公共事務，村委會享有一定的處罰權，可以依照村規民約對違規者進行一定限度內的處罰。村委會管理公共事務的權力同時具有“屬人”和“屬地”性質，不僅及于本村村民，而且對在本村管轄地域內的一切人都具有影響力。［9］（p113－114）事實上，法律、法規也承認了村委會的公務身份。全國人大常委會關于《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋對此作了進一步明確：村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作，屬于《刑法》第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”：即對救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理。對捐助公益事業款物的管理。對國有土地的經營和管理。對土地征用補償費用的管理。代征、代繳稅款。有關計劃生育、戶籍、征兵工作。協助人民政府從事的其他行政管理工作。［10］這些人員在從事上述公務過程中，利用職務上的便利，侵吞、挪用公共財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，應當依法分別以貪污罪、挪用公款罪或者受賄罪追究刑事責任。

傳統理論認為，行政訴訟的被告必須是行政主體，因為訴訟主體必須要能承擔最后的實體責任，如果不具備行政主體的資格就不能具備訴訟主體的資格，這就是所謂的“被告即行政主體”的思維模式。［11］（p60）它不僅造成了在確定行政訴訟被告時的困難，也為公民訴訟帶來了諸多不便，甚至使大量公民訴訟無門，無從尋求法律的救濟和保護。因此，行政訴訟被告的資格確定更多地應當考慮如何有利于當事人訴權的行使，如何切實地保護當事人的權利，而不是僅僅考慮訴訟后果的承擔，因為參與訴訟的主體并不意味著就必須是最終承擔實體責任的那個主體。［12］（p185）如果把行使“公共職能”作為行政訴訟被告的確定標準，像村委會這樣的準政府組織就會被納入到行政訴訟中來。就司法性或可訴性而言，村委會進行經濟管理和社會管理時以實現其“公共職能”為直接目的的行為對提起行政訴訟具有現實意義。在行政訴訟與民事訴訟嚴格區分的國家也通行采用公務理論作為確定被告的標準，把行使公共管理職能的組織都納入行政訴訟審查對象的范圍。法國先是承認了“公務法人”的存在并將之納入公法調整范圍，后來“國家行政”逐步擴展成為“公共行政”，許多社會自治組織以及私人也承擔了行政職能，亦將這些非政府組織和私人的職能納入“公務”范圍，使得公法的調整范圍進一步擴大。［13］（p165）在日本，地方公共團體實行自治，都道府縣的知事、市町村長是普通地方公共團體的執行機關，知事、市町村長對于機關委任的事務的管理執行違反法令或者怠慢于管理執行時，主務大臣 （對市町村長時是知事）命令其執行應進行的事項，而知事（市町村長）仍不服從該命令的情況下，主務大臣（知事）便可以提起作為“職務執行命令訴訟”的機關訴訟，以確保該事務的執行，而不能直接謀求對知事（市町村長）的身份制裁。［14］（p437－478）我國在今后的改革中應尊重我國的現實，合理利用現有的法律資源，完善有關行政主體理論并借鑒西方的經驗。［15］這樣，既可以讓大量的社會公共組織的管理活動受到司法力量的有效制約，也可以使相關社會成員的合法權益因此得到法律的有效保障。

四、行政訴訟中應納村委會為被告

當前，在構建服務型政府的背景下，政府的職能正在下放給非政府組織，政府從微觀管理轉向宏觀調控，作為自治組織的村委會的作用、地位、職責范圍等也在日漸提升和增加。同時，村委會依法要辦理村的公共事務和公益事業，在其實施行為的過程中難免與村民發生爭議，在實踐中與村委會有關的行政糾紛逐漸增多。行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內部矛盾的一種有效方式，是維護社會和諧穩定的重要手段。行政審判的特殊職能作用日益彰顯。因此，在修訂我國《行政訴訟法》時，應明確將村委會進行經濟管理和社會管理時以實現其“公共職能”為直接目的的“準政府組織”的行為納入司法審查的范圍，這樣做，無論從保護村民的合法權益還是從行政訴訟的發展來說都是最佳選擇。

⒈更有利于保護村民個人的合法權益。我國的《刑法》、《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》等法律中都缺少保護村民自治權利的規定。就村委會而言，基于其法定職權與村民之間所形成的村內公共事務管理關系不可能構成一種民事法律關系。在現實中，由于村委會具有行政資源上的優勢，如：其職權管理權力的效力先定性和強制性、與基層政府的聯系較為密切等，均造成了村委會與村民之間訴訟主體地位的不平等。因此，通過行政訴訟解決二者間的矛盾比較符合相應法律關系的特征。同時，因被告負舉證責任、訴訟期間短、費用低等行政訴訟特點，也有利于保護當事人的合法權益。具體而言，行政訴訟獨有的特點是對具體行政行為進行合法性審查，人民法院通過依法維護合法的村民會議的決議及村委會的自治行為，達到尊重村民自治，支持村民會議、村委會依法管理村務的目的。人民法院的司法審查則能監督村委會在憲法和法律范圍內的活動，規范村委會的權力，在實體上和程序上做到合法、合理，而不能以“自治”的名義為所欲為。通過司法審查的介入，撤銷那些違反實體法或程序法的具體行為，促進村務公開，保障村民的知情權。至于賠償問題，國家不會把村委會的賠償問題列入國家預算，但可以以村集體財產先行賠付，再向有過錯的村干部追償。

⒉消減信訪的發生，暢通解決矛盾的渠道。農民上訪已經成為反映我國基層矛盾和社會沖突的一個窗口。農民上訪增加，說明社會沖突因素增加，上訪原因也在發生變化。農民上訪的原因從農民負擔重開始，進而是因為征地制度不合理，而后是不僅為承包地不均、宅基地不均、土地征用補償不均、司法不公正等而上訪，也為強勢階層壟斷市場、強買強賣上訪，還為新農村建設資金配置不合理、低保資金分配不均、糧食和生豬補貼不均、合作醫療報銷不均、家電下鄉補貼不均等等上訪。隨著國家對“三農”投入的不斷增加，不公平、不正義的事情也隨之增多。如果大量沖突不能通過上訪有效化解，那么，將有許多問題會發生在體制之外。村委會作被告，不但可以消化大量農民告村干部、村集體的案件，還能夠明顯減少信訪壓力，排查大量矛盾隱患，融洽干群關系，維護當地的穩定。行政司法審查則可以減輕政府信訪部門的工作壓力，暢通解決矛盾糾紛的渠道。

⒊有利于促進行政審判的發展。人民法院的行政訴訟管轄向非政府組織開放，無疑具有非常重要的政治意義。現代的憲政治理原則要求政府扮演一個公共角色，為社會提供公共產品和公共服務，這就要求政府必須與社會之間保持一定的距離以維持其公共性。在此過程中，政府的很多公共職能在名義上交給了非政府組織來承擔，但其實際運作被滲透了政府的影子，并在某種程度上成為政府與社會爭奪利益的工具。司法不僅可以彌補行政機關由于利益關系而無法公正處理社會沖突的功能缺陷，而且有可能通過法律技術整合和協調利益，努力建構國家政權的公共性。［16］（p178）面對行政行為方式不斷豐富、行政管理領域不斷拓展的新形勢，最高人民法院提出意見要求各級人民法院對行政訴訟法沒有明確規定但有單行法律、法規授權的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬于人民法院行政訴訟受案范圍。各級人民法院應積極回應人民群眾的現實司法需求，依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件；依法積極受理教育、勞動、醫療、社會保障等事關民生的案件。［17］這無疑會促進行政審判的發展。

［1］秦緒啟，李修崗.村民委員會行政訴訟被告主體資格質疑［J］.山東審判，2004，（06）.

［2］“法官論壇”第二十二期以村委會為被告的行政案件問題研討［EB/OL］.http：//dyzy.chinacourt.org.

［3］ 李國興.論村民委員會在行政訴訟中當被告［EB/OL］.http：//www.cncasky.com.

［4］中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定［Z］.2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過.

［5］國務院辦公廳.國務院發布加強基層應急隊伍建設意見［Z］.2009－10－18.

［6］李先梓.活人被死亡 制度也死了嗎［N］.重慶時報，2009－11－03（6）.

［7］何海波.通過村民自治的國家治理［EB/OL］.http：//www.civillaw.com.cn.

［8］方世榮.行政法與行政訴訟法［M］.中國政法大學出版社，2007.

［9］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學出版社，1999.

［10］全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋 ［Z］.2000年4月29日第九屆全國人大常委會第十五次會議通過.

［11］應松年.行政法學新論［M］.中國方正出版杜，1998.

［12］楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究［M］.北京大學出版社，2006.

［13］［16］章永樂，楊旭.村民自治與個體權利救濟——論村民委員會在行政訴訟中的被告地位［M］.載羅豪才主編.行政法論叢（第5卷）［C］.法律出版社，2002.

［14］鹽野宏.行政法［M］.法律出版社，1999.

［15］沈巋.準政府組織：一個新的研究題域（代序）［J］.誰還在行使權力：準政府組織個案研究［M］.清華大學出版社，2003.

［17］最高人民法院.關于保護行政訴訟當事人訴權的意見［Z］2009－11－15.

（責任編輯：高 靜）

The context of public services，the village committee reconsidered the defendant as a qualified administrative proceeding

Wang Fangdong，Shen Quhe

As an autonomous organization－can become a village administrative proceedings the defendant，there are a lot of arguments about it.The village committee，although not the executive authorities，but it is the entire political system of the country an integral part of the activities in the normal responsibilities of performing the corresponding administrative functions，has a relatively independent administrative authority.In the public service context，the village committee handle public affairs and public welfare undertakings，in order to achieve its ＂public function＂for the direct purpose of behavior，is a quasi－administrative behavior.Therefore， the village committee in the performance of certain administrative functions and to its own specific administrative act on behalf of，when a dispute litigation，administrative proceedings should be the defendant.

village；administrative proceedings the defendant；public functions

D925.3

A

1007－8207（2010）02－0050－04

2009－11－20

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部教授，研究方向為公共管理、公共政策；沈瞿和 （1972—），男，福建人，福建省行政學院副教授，研究方向為行政法。