重大危機(jī)下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的立法思考

□ 尹乃春，張健明

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

重大危機(jī)下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的立法思考

□ 尹乃春，張健明

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是建立在社會(huì)常態(tài)運(yùn)行基礎(chǔ)之上的，而重大危機(jī)所引發(fā)的較大規(guī)模的失業(yè)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)重大危機(jī)引發(fā)的失業(yè)危機(jī)上具有相對(duì)完備的失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在失業(yè)危機(jī)應(yīng)急方面仍存在許多缺陷。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，從失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)急使用、支持企業(yè)減少和預(yù)防失業(yè)、應(yīng)急就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)急調(diào)劑以及失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面構(gòu)建重大危機(jī)下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。

重大危機(jī)；失業(yè)保險(xiǎn)；應(yīng)急機(jī)制

一、重大危機(jī)下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的提出

⒈重大危機(jī)引發(fā)的失業(yè)危機(jī)。本文所稱的重大危機(jī)是指非戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下具有突發(fā)性、持續(xù)性、廣泛性并引起較大規(guī)模失業(yè)的經(jīng)濟(jì)（含金融）危機(jī)、公共安全危機(jī)和自然災(zāi)害等。如當(dāng)今全球性的金融危機(jī)、2008年發(fā)生在我國(guó)的“5.12”汶川大地震、2001年美國(guó)“9.11”恐怖事件等。這些危機(jī)和事件都不同程度地引發(fā)了全社會(huì)或局部領(lǐng)域的失業(yè)潮或失業(yè)危機(jī)。

尤其是當(dāng)前席卷全球的金融危機(jī)，已經(jīng)使全球經(jīng)濟(jì)遭受自1929年特大經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)最嚴(yán)重的破壞。時(shí)下，失業(yè)危機(jī)正成為金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)后全球新一輪的危機(jī)。根據(jù)國(guó)際勞工組織的最新數(shù)據(jù)顯示，至2009年底，全世界可能會(huì)失去5100萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)。在全球性金融危機(jī)沖擊下，中國(guó)也難以獨(dú)善其身。企業(yè)倒閉、裁員等相繼發(fā)生，形成了中國(guó)歷史上最大規(guī)模的失業(yè)潮。2009年中國(guó)的就業(yè)壓力將進(jìn)一步加大，實(shí)際失業(yè)率可能接近10%。［1］（p36）據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，受金融危機(jī)影響將有2000萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)、610萬(wàn)高校畢業(yè)生面臨就業(yè)問(wèn)題。這使本已十分嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題雪上加霜。因此，如何采取有效措施應(yīng)對(duì)日益增加的失業(yè)壓力，不僅關(guān)系到失業(yè)人員的生存問(wèn)題，更關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

⒉我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)失業(yè)危機(jī)面臨的挑戰(zhàn)。一般情況下，失業(yè)率的波動(dòng)是比較平穩(wěn)且失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是可測(cè)的。例如，2003至2007年，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別是4.3%、4.2%、4.2%、4.1%和4.0%。［2］我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度就是建立在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況常態(tài)基礎(chǔ)之上的。然而，在發(fā)生波及全社會(huì)的重大危機(jī)下，這種失業(yè)保險(xiǎn)的常態(tài)機(jī)制難以適應(yīng)社會(huì)需要。首先，有限的失業(yè)保險(xiǎn)基金難以解決急劇擴(kuò)大的失業(yè)人員的生活救濟(jì)之需。更為嚴(yán)峻的是，維護(hù)就業(yè)穩(wěn)定不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是重大的政治和社會(huì)問(wèn)題，是金融危機(jī)時(shí)期最為緊迫的任務(wù)之一。一方面對(duì)于在職人員，要控制、減少裁員的發(fā)生，穩(wěn)定就業(yè)崗位；另一方面，對(duì)于已失業(yè)人員，要盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。而現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)此難以應(yīng)對(duì)。

⒊以失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制應(yīng)對(duì)失業(yè)危機(jī)。現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)的常態(tài)機(jī)制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)重大危機(jī)引發(fā)的失業(yè)問(wèn)題，必須建立失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。應(yīng)急機(jī)制是在非正常時(shí)期解決失業(yè)問(wèn)題的措施和制度。應(yīng)急機(jī)制與常態(tài)機(jī)制作為解決失業(yè)問(wèn)題的兩種制度是相輔相成的。應(yīng)急機(jī)制的發(fā)揮是建立在常態(tài)機(jī)制基礎(chǔ)上的；應(yīng)急機(jī)制是在非常時(shí)期僅靠常態(tài)機(jī)制不能發(fā)揮作用的情況下的措施。通過(guò)建立失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，能夠大大緩解失業(yè)危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的沖擊，為相對(duì)平穩(wěn)地度過(guò)最困難的時(shí)期提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制牽涉到對(duì)常態(tài)機(jī)制下的失業(yè)保險(xiǎn)各主體利益進(jìn)行重大調(diào)整和分配，并與現(xiàn)行勞動(dòng)法律制度、失業(yè)保險(xiǎn)法律制度等產(chǎn)生一定的沖突。因此，必須通過(guò)立法加以規(guī)制。

二、國(guó)外關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的立法

西方國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度自產(chǎn)生以來(lái)，其間經(jīng)歷過(guò)數(shù)次經(jīng)濟(jì)危機(jī)等重大危機(jī)的洗禮。在歷次重大危機(jī)引發(fā)的失業(yè)危機(jī)過(guò)程中，這些國(guó)家通過(guò)立法不斷建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了制度保障。

⒈失業(yè)人員生活保障的應(yīng)急機(jī)制。

⑴緊急失業(yè)援助制度。對(duì)于重大危機(jī)造成大范圍的失業(yè)人群，若采用正常狀態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)金的支付辦法是無(wú)濟(jì)于事的。因此，一些國(guó)家建立了緊急失業(yè)援助制度。如“9.11”恐怖事件給美國(guó)的航空、旅游、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)造成了巨大沖擊，3個(gè)月內(nèi)就喪失了近百萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。為此，美國(guó)勞工部啟動(dòng)了“緊急失業(yè)援助計(jì)劃”，為失業(yè)者提供為期6個(gè)月、每人每月405美元的失業(yè)援助。［3］

⑵延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限制度。不少國(guó)家立法規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)狀況惡化、失業(yè)率較高的情況下，可適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)津貼的給付期限。如日本規(guī)定支付期限可延長(zhǎng)30至90天。意大利規(guī)定最長(zhǎng)為180天。

⑶國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金支持制度。國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)基金一般由兩部分組成，一部分來(lái)自雇主和雇員的繳費(fèi)，另一部分資金來(lái)自政府的財(cái)政投入。許多國(guó)家明確規(guī)定了財(cái)政投入的最低比例。特別是重大危機(jī)造成大規(guī)模失業(yè)時(shí)，國(guó)家設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金作為支持失業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，韓國(guó)每20人就有1人失業(yè)，韓國(guó)政府啟動(dòng)了失業(yè)保險(xiǎn)臨時(shí)計(jì)劃，所需費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政支出。

⑷失業(yè)保險(xiǎn)基金的儲(chǔ)備制度。為了應(yīng)對(duì)重大危機(jī)引發(fā)的大規(guī)模失業(yè)問(wèn)題，需要更多的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用。為此，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納不能采用嚴(yán)格的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，而應(yīng)為預(yù)防將來(lái)不測(cè)進(jìn)行必要的儲(chǔ)備，以增強(qiáng)其失業(yè)保險(xiǎn)反經(jīng)濟(jì)周期的社會(huì)穩(wěn)定器作用。例如，美國(guó)要求征收失業(yè)保險(xiǎn)基金的數(shù)量保持在沒(méi)有繳費(fèi)收入的情況下能夠滿足一年的津貼支付。其他一些國(guó)家則從失業(yè)保險(xiǎn)基金中提取一定比例并配以國(guó)家財(cái)政的相應(yīng)比例進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備，以防不測(cè)。

⒉失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)應(yīng)急機(jī)制。除了著眼解決大規(guī)模失業(yè)人群的生活保障外，許多國(guó)家在構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制上賦予其更多的促進(jìn)就業(yè)的功能。一方面幫助失業(yè)人員再就業(yè)，另一方面要提高就業(yè)的穩(wěn)定性、盡量減少失業(yè)。

⑴提供就業(yè)機(jī)會(huì)補(bǔ)貼制度。為了減輕大規(guī)模裁員所帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題，政府鼓勵(lì)企業(yè)以削減雇員工時(shí)替代裁員，員工因工時(shí)減少所損失的報(bào)酬由失業(yè)保險(xiǎn)基金予以適當(dāng)補(bǔ)償。例如，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期為工作時(shí)間從全日制改為部分時(shí)間的人員提供補(bǔ)助，補(bǔ)助金為一周失業(yè)保險(xiǎn)金的一定比例。1997年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，韓國(guó)政府緊急實(shí)施了“積極創(chuàng)造工作崗位計(jì)劃”，鼓勵(lì)企業(yè)在高失業(yè)地區(qū)建廠，新建廠一年內(nèi)工人的工資由失業(yè)保險(xiǎn)基金支付。［4］

⑵職業(yè)培訓(xùn)支持制度。職業(yè)培訓(xùn)已是許多國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)支出的重要方面。特別是在重大危機(jī)發(fā)生后，加大對(duì)失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)的力度，幫助其提高職業(yè)技能水平，促進(jìn)其重新就業(yè)顯得尤為重要。因此，各國(guó)幾乎無(wú)一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險(xiǎn)基金投入的一個(gè)重點(diǎn)。如英國(guó)對(duì)參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)。韓國(guó)規(guī)定，在企業(yè)不景氣時(shí)，如果企業(yè)停業(yè)150天不解雇員工而是進(jìn)行培訓(xùn)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予70%的工資補(bǔ)貼。

⑶鼓勵(lì)自謀職業(yè)和自雇就業(yè)制度。日本規(guī)定，如果失業(yè)者在失業(yè)危機(jī)期間提前重新就業(yè)或從事臨時(shí)性工作，根據(jù)其失業(yè)保險(xiǎn)金剩余支付期限不同，可領(lǐng)取30至120天不等的再就業(yè)補(bǔ)助金。西班牙規(guī)定，失業(yè)者如自謀職業(yè)或創(chuàng)業(yè)的，可以一次性領(lǐng)取其全部失業(yè)津貼作為創(chuàng)業(yè)本金，并在一定時(shí)期內(nèi)享受減免稅收優(yōu)惠。

⑷實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率制度。所謂浮動(dòng)費(fèi)率，就是根據(jù)企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的比例，其目的是鼓勵(lì)雇主盡量減少解雇行為。美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)稅率為應(yīng)稅工資總額的5.4%。但為鼓勵(lì)企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，一些州實(shí)行了按企業(yè)員工就業(yè)穩(wěn)定的記錄情況，或根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)確定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅率的辦法。企業(yè)在上一時(shí)期解雇員工越多，繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅率就越高，最高可達(dá)職工工資總額的10.5%。

三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制存在的缺陷

國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)表明，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制是各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在應(yīng)對(duì)失業(yè)危機(jī)時(shí)所做的有別于常規(guī)狀態(tài)的制度安排，并非是獨(dú)立于現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的另行立法。同樣，在構(gòu)建我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析，找出存在的問(wèn)題和缺陷，以便構(gòu)建我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度在應(yīng)對(duì)失業(yè)危機(jī)層面存在的主要問(wèn)題有：

⒈失業(yè)保險(xiǎn)金的享受條件限制了危機(jī)時(shí)期對(duì)失業(yè)人員的救濟(jì)。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定了享受失業(yè)保險(xiǎn)金的三個(gè)條件，即按規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)滿1年、非因本人意愿中斷就業(yè)、已辦理失業(yè)登記并有求職要求。但這些條件在失業(yè)危機(jī)情況下顯得過(guò)于苛刻，必將相當(dāng)一部分失業(yè)人員排除在外。如許多繳費(fèi)不滿1年的失業(yè)人員就不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇；在失業(yè)人數(shù)急增的情況下，失業(yè)登記的程序要求不利于對(duì)失業(yè)人員的緊急救濟(jì)等。

⒉失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍不利于重大危機(jī)時(shí)期大規(guī)模的職業(yè)培訓(xùn)。在失業(yè)危機(jī)情況下，保持就業(yè)穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)是最根本的問(wèn)題，因此，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)顯得尤為重要，而且進(jìn)行大規(guī)模職業(yè)培訓(xùn)是在重大危機(jī)情況下提升全社會(huì)人力資本的極好時(shí)機(jī)。然而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在重救濟(jì)輕就業(yè)的制度缺陷。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍包括對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)貼，但又籠統(tǒng)地規(guī)定補(bǔ)貼的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府規(guī)定。因此，實(shí)際上很難得以有效執(zhí)行。

⒊失業(yè)保險(xiǎn)固定費(fèi)率使失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收繳在經(jīng)濟(jì)惡化情況下變得困難重重。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。然而，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時(shí)期與經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，企業(yè)和員工繳費(fèi)難度是不一樣的。一成不變的繳費(fèi)會(huì)使經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)通過(guò)裁員解脫困境，從而加劇失業(yè)問(wèn)題。

⒋失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金的選擇性規(guī)定制約其在重大危機(jī)時(shí)期作用的發(fā)揮。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行“以支定收，略有結(jié)余”的原則，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制難以應(yīng)對(duì)重大危機(jī)時(shí)期的需要。雖然國(guó)家也規(guī)定省、市、自治區(qū)可以建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金，以一定比例從失業(yè)保險(xiǎn)基金中提取。然而，該條款是選擇性條款而非法定條款。而且該調(diào)劑金僅涉及地區(qū)內(nèi)的橫向調(diào)節(jié)，不能解決縱向調(diào)節(jié)，很難在重大危機(jī)時(shí)期發(fā)揮更大的作用。

⒌失業(yè)保險(xiǎn)中的企業(yè)和政府責(zé)任規(guī)定不足限制了二者在重大危機(jī)時(shí)期作用的發(fā)揮。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》僅對(duì)企業(yè)繳費(fèi)義務(wù)做了規(guī)定。除此之外，企業(yè)具有用工自主權(quán)，在不違反勞動(dòng)法規(guī)定的前提下，有權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性裁員。然而，在金融危機(jī)情況下，企業(yè)大規(guī)模裁員對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利的后果，但現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)企業(yè)的這種社會(huì)責(zé)任做出必要規(guī)定。

此外，在重大危機(jī)情況下，主要來(lái)源于單位和個(gè)人繳費(fèi)的失業(yè)保險(xiǎn)基金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政府承擔(dān)更大的責(zé)任。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》雖然規(guī)定了財(cái)政補(bǔ)貼是失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源之一，但并沒(méi)有規(guī)定具體的比例以及政府所應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)充責(zé)任，導(dǎo)致實(shí)際中難以操作。

四、立法構(gòu)建我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制

我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身情況，通過(guò)立法構(gòu)建重大危機(jī)下的失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度。

⒈失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)急使用制度。立法應(yīng)規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)（金融）等重大危機(jī)而引發(fā)的就業(yè)局勢(shì)不穩(wěn)定、失業(yè)增加，正常情況下失業(yè)保險(xiǎn)政策不能滿足需要時(shí)，可以采取以下措施：第一，延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限。如以延長(zhǎng)3個(gè)月為基礎(chǔ)，根據(jù)情況再延長(zhǎng)。第二，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍。如對(duì)停產(chǎn)、半停產(chǎn)的用人單位提供工資性補(bǔ)貼，為跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的失業(yè)人員提供交通、搬家補(bǔ)貼等。第三，放寬失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受條件。規(guī)定任何雇員無(wú)論有無(wú)繳納保費(fèi)，只要證明有用工關(guān)系至少達(dá)到一年，均有資格申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

⒉支持企業(yè)減少和預(yù)防失業(yè)的補(bǔ)貼制度。在重大危機(jī)發(fā)生后，企業(yè)因經(jīng)營(yíng)狀況急劇惡化進(jìn)行裁員在未違反勞動(dòng)法規(guī)定的情況下本應(yīng)無(wú)可非議，但如果企業(yè)進(jìn)行大批裁員，勢(shì)必會(huì)給失業(yè)保險(xiǎn)乃至社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)難以承受的壓力。如果用一部分失業(yè)保險(xiǎn)基金支持企業(yè)不裁員或盡量減少裁員的數(shù)量，就會(huì)大大減輕上述壓力。因此，為鼓勵(lì)企業(yè)減少裁員或預(yù)防失業(yè)，應(yīng)建立相應(yīng)的補(bǔ)貼制度，從失業(yè)保險(xiǎn)基金中拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)貼。其一是工資性補(bǔ)貼。對(duì)符合勞動(dòng)法規(guī)定裁員條件的企業(yè)，在其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不景氣時(shí)，通過(guò)縮短工時(shí)、降低工資等措施實(shí)行崗位共享而不裁員的，給予一定期限的工資補(bǔ)貼。其二是培訓(xùn)補(bǔ)貼。對(duì)在規(guī)定的期間內(nèi)累計(jì)裁員不超過(guò)職工總數(shù)的若干比例，組織職工開(kāi)展技能培訓(xùn)的，給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。

⒊失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)急調(diào)劑金制度。鑒于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金規(guī)定的缺陷，有必要在現(xiàn)有的省級(jí)調(diào)劑金制度上，建立全國(guó)性的強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金制度。對(duì)于調(diào)劑金的來(lái)源，地方和國(guó)家財(cái)政應(yīng)給予相應(yīng)的比例進(jìn)行補(bǔ)充。這樣，中央政府就具有足夠的財(cái)力應(yīng)對(duì)重大危機(jī)引發(fā)的失業(yè)問(wèn)題。在調(diào)劑金應(yīng)急使用上，應(yīng)先使用失業(yè)保險(xiǎn)基金；只有在其不足時(shí)，啟動(dòng)省級(jí)調(diào)劑金在統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑；省級(jí)調(diào)劑金不足的，由統(tǒng)籌地區(qū)按規(guī)定程序上報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后使用全國(guó)性失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金。

⒋應(yīng)急就業(yè)培訓(xùn)制度。在重大危機(jī)持續(xù)期間，失業(yè)人員數(shù)量會(huì)持續(xù)增加。指望迅速讓失業(yè)人員重返就業(yè)崗位是不切實(shí)際的。這時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工以及未能就業(yè)的高校畢業(yè)生等進(jìn)行城鎮(zhèn)技能就業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)培以及農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)培訓(xùn)。因此，應(yīng)修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的規(guī)定，或借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《就業(yè)保險(xiǎn)之職業(yè)訓(xùn)練及訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)管理運(yùn)用辦法》，單獨(dú)制定職業(yè)培訓(xùn)法規(guī)，具體規(guī)定培訓(xùn)補(bǔ)貼的程序和比例，特別是在重大危機(jī)情況下，通過(guò)財(cái)政支持增加失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于培訓(xùn)補(bǔ)貼的數(shù)量。利用失業(yè)保險(xiǎn)基金的一部分進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，這實(shí)際上也是一種人力資本投資。進(jìn)行人力資本投資，中國(guó)不僅增加了人力資本，而且還在困難時(shí)期保持了社會(huì)穩(wěn)定。［5］

⒌失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。修改失業(yè)保險(xiǎn)固定費(fèi)率制度，建立失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，使費(fèi)率的調(diào)整能夠起到平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、穩(wěn)定甚至促進(jìn)就業(yè)的功能。因此，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整主要包括兩個(gè)方面：一是隨失業(yè)率變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，即費(fèi)率與當(dāng)期失業(yè)率呈反向變動(dòng)趨勢(shì)，即當(dāng)期失業(yè)率較高時(shí)，維持較低的費(fèi)率，以降低企業(yè)的雇傭成本，保持一定的雇傭水平；而當(dāng)期失業(yè)率較低時(shí)調(diào)高費(fèi)率，為經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期積累更多的資金，以應(yīng)付大規(guī)模失業(yè)的可能。二是實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率，根據(jù)企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率。對(duì)于受重大經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)沖擊卻努力做到不裁員或少裁員的企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，以減輕其負(fù)擔(dān)。

［1］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院.2009年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)——社會(huì)藍(lán)皮書［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［2］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2003—2007年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告［EB/OL］.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http：//www.stats.cn，2009－09－13.

［3］［4］陳玉萍.國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展［DB/OL］.中國(guó)社會(huì)保障網(wǎng)，http：//www.cnss.cn，2009－09－13.

［5］裴敏欣.以人力資本投資化解就業(yè)危機(jī)［N］.參考消息，2009－01－10（8）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Legislative Consideration of Unemployment Insurance Emergency Mechanism at significant crises

Yin Nachun，Zhang Jianming

China＇s current unemployment insurance system is built on basis of normal economic and social Operation.The Large－scale unemployment caused by the Significant crises such as the international financial crisis presents a serious challenge to current imperfect unemployment insurance system.The developed countries in response to the unemployment crisis has a relatively complete emergency mechanism.China＇s unemployment insurance system has many flaws In the unemployment crisis emergency.Should learn from foreign Legislative experience，from the unemployment insurance fund emergency use，and support enterprises to reduce and prevent unemployment， emergency employment training，unemployment insurance fund emergency transfers， as well as dynamic adjustment of the rate of unemployment insurance and so on to build unemployment insurance emergency mechanism at Significant crises.

The Significant crises；Unemployment Insurance；Emergency Mechanism

D922.182.3

A

1007－8207 （2010）01－0077－03

2009－11－08

尹乃春 （1968—），男，安徽人，上海工程技術(shù)大學(xué)講師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障法；張健明（1956—），男，上海人，上海工程技術(shù)大學(xué)教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目 “完善社會(huì)保險(xiǎn)制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：05BJY114；上海工程技術(shù)大學(xué)基金項(xiàng)目 “當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障立法中的利益沖突及規(guī)制研究”的階段性成果。