論行政壟斷之反壟斷法律責任

□ 孫曼曼

（西安科技大學，陜西 西安 710054）

論行政壟斷之反壟斷法律責任

□ 孫曼曼

（西安科技大學，陜西 西安 710054）

建立以反壟斷執法機構為責任追究主體，以行政主體、受保護企業、直接責任人為責任承擔主體，以民事、行政、刑事責任綜合運用為責任形式的反壟斷法律責任體系，是行政壟斷規制的重要保障。具體行政壟斷行為形成反壟斷法律責任與行政法律責任競合，應擇處罰較重的前者適用；抽象行政行為面臨反壟斷法律責任與違憲責任競合，在我國應合并適用。

行政壟斷；反壟斷法律責任；責任競合

行政壟斷實質是“有形之手”過度干預或違法干預經濟，形成限制、排除有效競爭的結果，它和在市場經濟中依經濟優勢地位形成的經濟壟斷不同。我國現階段壟斷最顯著的特點就是依行政權力而形成的行政壟斷。目前，我國要恢復市場有效競爭的關鍵就在于規制行政壟斷，而規制行政壟斷關鍵又在于相關法律責任的健全和完善。我國《反壟斷法》雖然就行政機關、具有公共管理職權組織及其直接負責的主管人員和直接責任人員濫用權力排除、限制競爭的法律責任作出了相關規定，但仍缺少系統性和完善性。本文針對行政壟斷之反壟斷法律責任問題作如下探討：

一、《反壟斷法》對行政壟斷法律責任規定存在的問題

《反壟斷法》第51條第1款規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。法律、行政法規對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的處理另有規定的，依照其規定”。可見，行政壟斷的責任特點：⑴主要由行政機關和法律、法規授權的組織的上級機關責令改正，并依法決定處分直接負責的主管人員和其他直接責任人員。反壟斷執法機構僅有處分的建議權，無權對壟斷協議、濫用市場支配地位和過度集中等三種經濟性壟斷行為行使處分權；⑵行政主體僅承擔“責令改正”的責任，直接主管人員、直接責任人員僅承擔行政處分責任。相對于《反不正當競爭法》第30條 “情節嚴重的，由同級或者上級機關對直接責任人員給予行政處分”的規定，《反壟斷法》雖然刪除了“情節嚴重”和“行政處分”的限制，但解讀《反壟斷法》第51條第1款內容，對直接主管人員、直接責任人員的處分權只能由上級機關行使，決定了其處分性質也只能是內部的行政處分；⑶“法律、行政法規另有規定的依其規定”這里的“法律、行政法規另有規定”主要指的是《反不正當競爭法》第30條的規定和 《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》。

從以上規定可以看出，《反壟斷法》行政壟斷責任體系規定存在以下問題：⑴關于責任追究主體的規定。首先，反壟斷執法機構作為責任追究主體只擁有向行政壟斷機關的上級機關提出合理化建議的權利，使得反壟斷執法機構在處理行政壟斷行為時權限被大大壓縮，這一點是不合理的。［1］這也與“確定一個統一、獨立，高效，權威的反壟斷執法機構是開展反壟斷工作的必然舉措”相矛盾，而且，如果該上級機關不聽從建議，不“責令改正”實際上沒有進一步救濟的方法；其次，“上級機關”作為責任追究機關難免有失公正。上下級行政機關之間具有密切關系，更有甚者，行政主體的反競爭行為本身可能就是在上級機關的支持下做出的，就更不能指望上級機關秉公處置了。［2］（p339）⑵責任承擔主體不完善。只規定行政主體、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任，受行政壟斷保護企業的責任根本闕如，而且，直接主管人員、直接責任人屬于行政處分的責任主體，此主體嚴格講只是內部行政責任的承擔主體并非對外壟斷責任的承擔主體。⑶責任種類只限于行政責任，缺乏民事賠償責任的規定且行政責任形式單一。對于一般壟斷行為，《反壟斷法》規定了行政責任、民事責任，具體包括停止違法行為、恢復競爭狀態的行為責任以及賠償、沒收違法所得、罰款等財產責任，但對于行政壟斷，《反壟斷法》只規定了行政責任且僅規定“責令改正”這一單一的行政責任形式，極不合理。總體講，《反壟斷法》關于行政壟斷責任體系的規定，除增加了具有管理公共事務職能之組織這一責任主體外，基本上是《反不正當競爭法》第30條的重復，甚至較《反不正當競爭法》還有一定的倒退。《反不正當競爭法》第30條還規定了“被指定的經營者借此銷售質次價高商品或者濫收費用的，監督檢查部門應當沒收違法所得，可以根據情節處于違法所得一倍以上三倍以下的罰款”的責任，而反壟斷法中相關的規定卻付之闕如，［3］只是規定“另有規定的依其規定”。

二、關于《反壟斷法》行政壟斷法律責任體系的完善

（一）賦予反壟斷執法機構“行政壟斷責任追究主體”的權力

《反壟斷法》沒有賦予反壟斷執法機構處理行政壟斷的權力，原因是，行政壟斷大多為違法的抽象行政行為，法院沒有對抽象行政行為的司法審查權，而反壟斷執法機構在壟斷法律案件中行使準司法權，當然就沒有處理行政壟斷的權力了。“抽象行政壟斷行為應該是有限的司法審查。一個成熟的行政法體系應當包括行政機關對其行為無最后發言權并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行為之合法性提出異議”。［4］實際上，反壟斷執法機構有權處理政府濫用權力限制競爭案件是各國反壟斷法的通行做法。歐共體委員會不僅有權依據歐共體條約第81條和第82條處理壟斷協議和濫用市場支配地位的行為，也有權依據條約第86條和第87條處理涉及國有企業和國家補貼的案件。俄羅斯《關于商品市場的競爭和禁止壟斷行為法》在禁止行政壟斷方面賦予俄聯邦反壟斷委員會很大的權力。這些行政壟斷包括政府部門的抽象行為和具體行為。只要它們限制經濟主體的自主權，歧視或者偏袒個別企業，由此導致或者可能導致妨礙、限制或者排除競爭的后果，就會被視為違法行為。匈牙利競爭局也被授權處理行政性限制競爭案件，特別是有權向法院對行政機構提起行政訴訟。［5］當然，也有學者認為，反壟斷執法機構本身也是政府的組成部分，可能受到行政體系的壓力，有必要賦予人民法院對行政機關及公共組織涉嫌壟斷的行為進行民事和行政審查的權力。［6］（p347）筆者認為，既然需要個統一、獨立、權威的反壟斷執法機構，那么行政壟斷也不例外，防止反壟斷執法機構有失公平執法可以依靠行政復議和行政訴訟解決。

（二）建立全面的責任承擔主體制度

首先，行政壟斷的本質特征在于行政主體濫用行政權力限制競爭，行政壟斷的責任主體應該首先或主要是行政主體。實際上，關于行政主體其他法律責任形式在《反壟斷法》頒布前就有規定。《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》第25條：“地方人民政府或者其所屬部門濫用行政權力，實行地區封鎖所收取的費用及其他不正當收入，應當返還有關企業、其他經濟組織或者個人；無法返還的，由上一級人民政府財政部門予以收繳”；其次，行政壟斷與其他一般壟斷行為相比，往往存在受行政壟斷行為保護的企業，有時他們還負責具體實施相應限制競爭行為，他們從行政壟斷中獲取利益，因此，也應當承擔相應的賠償責任。受行政壟斷保護企業承擔責任早在《反不正當競爭法》第30條有相關規定，當然，如果沒有獲利方或者獲利方難以進行賠償的話，應當考慮建立國家責任制度，由行政主體代表國家為其行政壟斷行為負責，賠償因為這種壟斷行為而給消費者或競爭者造成的損失。［7］（p192）最后，行政主體內部直接責任人員的責任應該加強，因為這些人是行政性壟斷行為的決策者和執行者。具體而言，其法律責任形式一般應包括應內部的行政處分、國家賠償追償與外部的刑事責任。

（三）構建民事、行政和刑事責任綜合運用的行政壟斷責任形式

行政壟斷行為具有三重違法性，即民事違法性、刑事違法性和行政違法性，因此，其承擔相應民事責任、刑事責任和行政責任自是情理之中。［8］首先，受到壟斷損害的主體可向法院提出行政侵權之民事訴訟，使其損害得到補償。行政主體損害賠償的規定在 《民法通則》《行政訴訟法》等中都有規定；其次，行政責任也不應僅限于責令改正或撤銷決定等行為，應該強調沒收違法所得、罰款等財產責任形式；最后，增設刑事責任，加強對行政壟斷主體責任人員違法犯罪責任的追究。如果按照我國 《刑法》第13條關于犯罪的定義予以判斷，大量的行政壟斷行為應該說是被人為地排除了其刑事違法性，這與健全的反行政壟斷法律責任機制不相符合，而且，高位的法律責任大都缺失，必然導致相關法律、法規之中行政責任、民事責任。而且，既要注意懲罰行政機關，也要注重懲罰同謀者；既要規制行政權力“尋租者”，也要規制經濟利益“供租者”，斬斷行政權力與經濟利益的密切聯系。［9］

三、行政壟斷之反壟斷法律責任、行政法律責任、違憲責任競合的處理

（一）與行政法律責任競合的處理

行政壟斷本質上是一種兼具壟斷違法與行政違法雙重屬性的競合違法行為，行政壟斷主體的行為不僅承擔反壟斷法責任且應承擔行政法責任，屬于行政壟斷責任與行政法責任的競合。法律責任競合的本質在于，行為人雖然僅實施了一種行為，但該行為同時觸犯了數個法律規定，并符合法律關于數個責任構成要件的規定，由此使行為人承擔一種責任還是數種責任的問題，需要在法律上確定。［10］責任競合既可發生在同一法律部門內部，如民法上侵權責任和違約責任的競合，也可發生在不同的法律部門之間，如民事責任、行政責任和刑事責任等之間的競合。一個行為同時面臨數種法律責任是責任競合的核心。關于法律責任競合問題的處理，學理上這樣認為，對于公法責任與私法責任的競合，由于它們在強制程度、責任性質、承擔方式等相異，應當以排斥主義下的合并適用為理想模式；公法與公法責任競合，應當以重責吸收輕責的方式加以解決。［11］如果相對較輕的法律責任已經被追究，再追究較重的法律責任應適當考慮折抵。總之，對于法律責任特別是不同的法律部門責任競合的處理，行為者只承擔一種責任是責任競合問題處理的核心，除非法律規定兩種責任可以并存，比如刑事責任和附帶民事賠償責任的并存。

反壟斷法律責任是一種經濟法責任，經濟法責任是一種民事、行政、刑事并存的復合性責任形式，但經濟法責任仍然是相對獨立于民事、行政責任的一種獨立責任形式。［12］（p88－89）既然法律沒有對兩者競合問題的特別規定，按責任競合的一般理論，行為者只對一種責任負責。許多學者認為，濫用行政權力限制競爭的問題不是一部反壟斷法能夠完全解決的，建議同時依靠行政法來規制。由于責任競合的法律適用原理，而經濟法和行政法又均屬于公法，執法者只能在行政法律責任與經濟法責任中擇一重適用。又由于反壟斷法責任為民事、行政和刑事責任綜合運用的責任形式，相對于行政法責任應為重，所以，兩者竟合應依反壟斷法責任追究為宜。由此看來，行政壟斷責任在反壟斷法中規定完善才是行政壟斷規制的較優選擇。

（二）與違憲責任競合的處理

行政壟斷行為分為具體行政壟斷行為和抽象行政壟斷行為，而且大多是以規范性文件形式表現的違法抽象性行政行為。違法抽象性行政行為，不承擔行政法責任，行政法責任只制約違法的具體行政行為。根據憲法和地方組織法的 “各級人大常委會的一項重要職權是，撤銷同級人民政府制定的行政規范性文件包括行政法規、決定和命令；各級人民政府的一項重要職權是，改變或撤銷同級政府部門以及下級人民政府的命令、指示和規章”的規定，抽象行政壟斷行為亦承擔違憲責任，屬于壟斷法責任和違憲責任的競合。完整的憲法責任或違憲責任是以健全的違憲審查制度為前提的，我國未建立起基本的違憲審查制度，所以，在我國，違憲責任的特殊性主要表現在它是一種政治上的、領導上的的責任。“雖然不能籠統地將憲法稱為政治法，但違憲責任主要也是向議會和民眾承擔，它的很多承擔方式如彈劾、罷免、不信任投票等，很難說能與政治責任截然分開，實際也可以說是政治責任的承擔方式。”［13］既然壟斷法責任和違憲責任的競合屬于法律責任與政治責任的不同性質競合，那么，兩者竟合時可以并用。

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［13］劉松山.違法行政規范性文件之責任追究［J］.法學研究，2002，（4）：44－45.

（責任編輯：張雅光）

Discuss anti－monopoly legal responsibility of Administrative monopoly

Sun Manman

Establishing the responsibility system of anti-monopolizes，which takes the law enforcement agency of anti－monopoly as the entity of responsibility investigation，and takes the administrative entity，enterprises protected and the persons directly responsible and as the entity of taking responsibility， as well as comprehensive operation with civil affair，administration and criminal responsibility，is very omportant for execution of the administrative monopoly regulation.If a concrete administrative monopoly action infringes the anti－monopoly legal responsibility and administrative legal responsibility simultaneously，then a liability concurrence caused，and the action should be pounished based on the former.If abstract administrative action infringes the anti－monopoly legal responsibility and constitution simultaneously，then a liability concurrence caused，and the action should be pounished combination of the former and later.

administrative monopoly；legal responsibility of anti－monopoly；liability concurrence

D922.1

A

1007－8207（2010）02－0097－03

2009－09－22

孫曼曼 （1971—），女，陜西臨潼人，西安科技大學人文學院講師，經濟法學碩士，研究方向為法學。