中國政黨制度框架下的黨際監督

游秀鳳

中國政黨制度框架下的黨際監督

游秀鳳

現階段，對民主黨派的民主監督職能，人們認識上還不夠清晰，實際運作中還存在明顯的差距，常常流于形式，人們對其象征意義已遠遠超過了對其實際效果的重視。如何有效發揮民主黨派的監督作用，讓民主黨派不僅僅成為執政黨的 “智囊團”、“思想庫”，而且成為我國政治生活的 “晴雨表”、 “監控器”？ 筆者認為，當前民主黨派的監督之所以總是遭遇困惑，其癥結主要在于認識上不到位，從而造成制度上不健全、實踐上難作為。中國政黨制度框架下要有效發揮民主黨派監督作用，首先必須從理論上，對民主黨派的民主監督職能進行重新認識，還原 “互相監督”的理論實質，從 “黨際監督”的高度來解讀我國政黨制度的設計初衷。

一、黨際監督是中國政黨制度所蘊涵的價值理念與制度設計

所謂黨際監督，就是政黨與政黨之間的互相監督。其監督主體是政黨，監督客體是被監督政黨的政治行為和權力運作過程。中國政黨制度框架下黨際監督包括共產黨對民主黨派的監督和民主黨派對共產黨的監督，當然也包括各民主黨派之間的監督。由于共產黨處于執政地位，與國家權力發生最直接的關系，因此，黨際監督主要指的是參政黨對執政黨的監督，亦即各民主黨派對中國共產黨在國家政治生活中的行為和權力運作過程的監督。

1. 從中國政黨制度設計的初衷來看，黨際監督正是中國政黨制度所蘊涵的價值理念。建國之初，中國共產黨之所以保留民主黨派，形成中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，其中的一個考慮就是為了讓民主黨派對業已執政的中國共產黨實行監督。當時，中共高級領導層清醒地意識到，地位的變化很可能導致黨內一些危險情緒的滋生，而歷史的 “周期率”又很容易使勝利者由盛轉衰。只有加強監督，包括民主黨派的監督，才能永保清醒，跳出 “周期率”。毛澤東1945年與黃炎培的著名談話印證了這一點。毛澤東在 《論十大關系》、 《關于正確處理人民內部矛盾的問題》等報告、講話中多次指出， “我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會，就是那些罵我們的，我們也要養起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利?！?“這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益?！焙茱@然，保留民主黨派，就是要讓他們監督執政黨。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度對參政黨對執政黨的監督非但不排斥，而且積極倡導。

2. 從中國共產黨同各民主黨派合作的基本方針的邏輯依據來看，黨際監督是中國政黨制度的重要內容。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上作 《論十大關系》的報告時，在談到中國共產黨與民主黨派關系時，首次提出了“長期共存、互相監督”的八字方針。不難理解，八字方針的邏輯依據：“長期共存”，其目的就在于 “互相監督”。隨著多黨合作制度的不斷發展，中國共產黨同各民主黨派合作的基本方針被進一步發展為是 “長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針。可以看出， “肝膽相照、榮辱與共”是以 “互相監督”為前提，并為 “互相監督”提供政治環境。十六字方針最為實質性的內容還是 “互相監督”，重點在于參政黨監督執政黨。正如1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出：“中共處于執政黨地位，領導擁有十一億人口的國家政權，非常需要聽到各種意見和批評，接受廣大人民群眾的監督。各民主黨派是反映人民群眾意見、發揮監督作用的一條重要渠道?！笨梢赃@樣說，黨際監督，又著重參政黨對執政黨進行監督，這是我國政黨制度的內在機制和重要內容。

3. 中國政黨制度框架下的黨際監督是合作型的政黨監督，是對西方競爭型政黨監督制度的揚棄。對權力進行有效的監督和制約，是世界各國共同面臨同時又必須解決的問題。由于國情不同，西方國家選擇了競爭型的政黨制度，以 “執政黨”和 “在野黨”相互對峙的方式來防止執政黨與公共權力完全重合現象的出現，用競爭來保證政黨永遠居于民眾和公共權力之間的位置。這種黨際間的競爭式監督是西方政治文化孕育的結果。我國選擇的是合作型的政黨制度。各民主黨派對共產黨的黨際監督是合作基礎上的監督,這種新型的黨際關系具有鮮明的中國特色和很大的優越性,符合中國國情，適應中國政治生態環境。

不可否認，西方競爭型政黨制度有效地防止了專制，制約了執政黨濫用權力；政府政策的偏差和失誤也能被一定程度的糾正，但同時又付出了高昂的代價：黑金政治、政黨攻訐、互相傾軋……而且西方的兩黨 （或多黨）制，執政黨和在野黨或反對黨競爭的實質是政權之爭。這種權力之爭畢竟只是從本集團的利益出發，謀取自身的利益最大化。中國的政黨制度是對以往各種政黨制度的積極揚棄，它否定了一黨制，但并沒簡單地采用多黨（或兩黨）制，它批判地繼承了人類政治文明的積極成果，從本國的國情出發確定了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國政黨制度中，黨際監督超越了權力之爭。在我國，參政黨與執政黨之間是共生共榮的關系，而非對立或敵對的關系，黨際監督的目的性在于共同利益的一致性，完全有別于西方政黨監督。事實上，中國政黨制度下，黨際監督說到底還是為了中國共產黨實現更好地領導，帶領全國人民更好地發展。

4. 中國政黨制度框架下的黨際監督具有鮮明的中國特色和很大的優越性。

其一，黨際監督具有鮮明的政黨特征，是政黨與政黨之間的監督，其主體和客體都是政黨，不同于對一般社會事務管理的監督。

其二，黨際監督是一種政黨間的異體監督。民主黨派對中國共產黨的監督是在政黨層次上開展的監督，民主黨派通過提案、建議、協商討論等形式，對執政黨的工作開展討論、批評，提出意見建議，具有理性、求真、和諧的協商政治特點。其不同于共產黨自身的黨內監督，與共產黨的黨內監督相輔相成，有利于堅持共產黨領導和監督執政權力的統一。

其三，黨際監督是中國政黨制度的內在機制和重要內容，民主黨派作為參政黨，對執政黨的監督具有不可推諉的專責性。

其四，民主黨派作為參政黨，具有較廣泛的代表性，所處的位置也比較超脫，提出的意見和批評一般具有較大的客觀性，更能反映社會各方面的利益、愿望和要求，使執政黨能夠廣泛吸納各方面的意見和建議，有助于執政黨和政府更好地協調社會利益和動員社會力量。

其五，黨際監督具有較強的針對性。民主黨派的領導人物大多在各級國家權力機關和統戰政協機構中任職，親自參與國家機關的政治運作，掌握豐富的政治信息，從而大大提高了監督的針對性。而且民主黨派自成立以來便以追求民主為目標，幾十年的政治生涯積累了豐富的政治監督經驗，善于選擇監督的方式，把握監督的力度。

其六，民主黨派作為政治聯盟，具有自身獨特的視角，能夠對共產黨提供一種單靠黨內黨員不容易提供的監督，起到敢于直言的 “諍友”的作用。

二、加強黨際監督制度建設，提高黨際監督實效

黨際監督能否發揮作用，能發揮多大的作用，執政黨的重視和支持是保障。作為被監督客體的執政黨，要以發展黨內民主，推動黨際民主，進而帶動人民民主，為黨際監督創設政治環境保障。

作為監督主體的民主黨派其自身監督的意識和能力是影響監督效果的關鍵性因素。民主黨派要在思想上強化本黨派成員的政黨意識；要通過加強組織建設，為履行黨際監督職能做好組織人才儲備；要加強民主監督能力建設，探索建立專業化的民主監督機構。

目前，民主黨派對中國共產黨的黨際監督職能發揮不夠充分的原因有多方面，其中最根本的一條是黨際監督缺乏可操作的制度性規范，具體表現為監督主體和客體之間信息不對稱，渠道不順暢，組織性不強。健全和完善黨際監督機制，需要加強以下幾個方面的工作：

一要著力推進黨際監督的規范化建設，從制度上克服黨際監督的隨意性。中共中央要在（89）14號文件和 （2005）5號文件等的基礎上，就黨際監督問題作進一步細化的具體規定，重點就黨際監督的對象、范圍、形式、方法、條件、程序、登記、備案等問題做出具體的、可操作的規范，從量的增加、質的提高、面的擴大、渠道的暢通、信息的豐富、操作的便利、效益的明顯等方面提高黨際監督的水平。只有把原則性的制度變成具有實際操作意義的規范程序，才能保證黨際監督機制正常、有序、高效地運轉。

為了提高監督的質量與效能，使黨際監督功能長效地發揮下去，必須使監督工作逐步走上程序化與規范化的軌道，這一方面有賴于中國共產黨的支持和政策完善，另一方面各民主黨派也應發揮主觀能動性，借鑒各民主黨派日益規范完善的參政議政工作機制，單獨或聯合形成一個關于黨際監督的規范性文件，對民主黨派開展黨際監督工作做出適當規范。

二要加強民主黨派開展黨際監督工作的程序化建設，在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全相應的制度。知情是監督的前提，中國共產黨各級黨委應按照有關要求，堅持政治協商，重要情況和重大問題應及時向民主黨派通報，有關會議、重大內外事活動應邀請民主黨派參加。只有讓民主黨派盡可能多地知道重大的政治、經濟、文化等方面的情況，民主黨派才能行使正確、有效的民主監督權利。要暢通黨際監督的各個環節，使民主黨派的意見、建議能夠及時、準確地反映到有關政府部門。對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。凡積極可行的意見、方案，應責成有關部門迅速付諸實施，并及時反饋實施情況；對不能采納的意見、建議，也要說明情況和理由，真正做到使民主黨派的意見、建議、批評條條有回應、件件有答復。

三要建立創新機制,創新黨際監督形式，拓寬黨際監督渠道。要繼續堅持和總結通過會議、建議案、提案、視察和專題調查，來提意見、建議和舉報、批評；要大膽開展民主評議工作，組織民主黨派成員對政府有關部門涉及改革、發展、穩定大局的重要工作，在調查研究的基礎上開展民主評議，將評議結果列入對這些部門工作的評價考核，使之產生壓力和動力；要繼續做好反映社情民意工作，通過反映社情民意，強化監督作用。

四要建立配套運行保障機制,加強與其他形式監督體系有機聯系，增強監督合力。我們要認清黨際監督與黨內監督、人大監督、行政監督、輿論監督、群眾監督之間的界限，又要自覺利用他們之間的有機聯系，特別是與新聞媒體的輿論監督和其他形式的群眾監督相互配合，擴大黨際監督的影響，使黨際監督更加扎實有效。

民革福建省廈門市委會宣傳處/責編 陶相寧）