人大代表的監(jiān)督權(quán)有多大

□ 繆士鼎

探討與爭鳴

人大代表的監(jiān)督權(quán)有多大

□ 繆士鼎

2010年5月15日，《人民代表報(bào)》理論版刊發(fā)《充分發(fā)揮代表對實(shí)事工程的監(jiān)督作用》一文（下稱“代文”），強(qiáng)調(diào)通過人大代表“對實(shí)事工程的監(jiān)督”，“推動(dòng)實(shí)事工程的進(jìn)展”，“切實(shí)解決人民群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題”，主旨是好的。但是，“代文”在理論上混淆了人大代表與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；付諸實(shí)踐則會導(dǎo)致代表越權(quán)、人大失職，對代表履職和人大行使權(quán)力都會帶來不利影響。時(shí)下，各級都在加強(qiáng)法治，“提高制度執(zhí)行力、增強(qiáng)制度實(shí)效”（胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委五次會議上講話），因此，澄清“代文”的幾個(gè)主要觀點(diǎn)，依法規(guī)范人大代表和國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，顯得尤為必要。

一、人大代表是不是監(jiān)督政府工作的主體

“代文”把人大代表視為監(jiān)督政府工作的主體，通篇闡述人大代表監(jiān)督實(shí)事工程的必要性和重要性；人大代表監(jiān)督實(shí)事工程存在的問題與不足；推進(jìn)代表監(jiān)督實(shí)事工程的對策與措施，并要“強(qiáng)化監(jiān)督意識”。

按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定：地方各級人大是地方各級政權(quán)結(jié)構(gòu)的主體和軸心，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。國家權(quán)力機(jī)關(guān)對“一府兩院”的監(jiān)督內(nèi)容和范圍可分為兩個(gè)方面：一是法律監(jiān)督，主要是對“一府兩院”違反憲法和法律的行為進(jìn)行監(jiān)督；二是工作監(jiān)管，主要是對“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否正確執(zhí)行黨和國家方針、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府兩院”組成人員是否盡職盡責(zé)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。

人大及其常委會監(jiān)督實(shí)事工程，屬對政府的工作監(jiān)督，系職責(zé)所在。問題在于作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表，能否作為監(jiān)督主體對實(shí)事工程實(shí)施監(jiān)督。現(xiàn)行憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定，人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)只能由各級人大及其常委會行使，而不能由其他任何組織或者個(gè)人行使。我國的人大和它的常委會屬社會主義的代議機(jī)關(guān)，是分別由諸多代表和諸多常委會委員組成的議事整體，只能按照法定程序、經(jīng)過法定會議、達(dá)到法定多數(shù)，集體行使權(quán)力，任何一個(gè)或幾個(gè)代表（常委會委員）都無權(quán)行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，即使兼職人大常委會主任的黨委書記，同樣不具有行使人大及其常委會職權(quán)的資格。

代表（常委會委員）是組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的主體，而不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主體。“機(jī)構(gòu)主體”與“權(quán)力主體”是兩個(gè)不同的概念，反映的是兩種不同形式的本質(zhì)特征。前者講的是機(jī)構(gòu)由誰組成，后者講的是權(quán)力由誰行使。代表法第二條規(guī)定“地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員”，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。”代表參加行使的權(quán)力，只是構(gòu)成國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的一個(gè)“元素”，而不是“主體”，只有經(jīng)過法定程序和形式，把諸多“元素”融匯一體，形成國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意見或決議、決定，才能成為國家權(quán)力，才能成為對“一府兩院”的監(jiān)督制約力。因此，監(jiān)督實(shí)事工程的主體，只能是人大及其常委會，而不能是代表（常委會委員）。

二、人大代表的職權(quán)對政府工作有無制約力

“代文”指出：“代表對實(shí)事進(jìn)行督辦時(shí)，涉及的督辦內(nèi)容不夠全面”，涉及“工作質(zhì)量、資金到位、事后效果”等較少，“對實(shí)事辦理情況的意見建議缺乏專門的督辦通知，提出意見要求不夠明確……影響了監(jiān)督效果。”

代表的作為，離不開代表的職權(quán)。人大代表有無權(quán)力，長期存有爭議。有的專家認(rèn)為“人大代表個(gè)人沒有權(quán)力，只有選舉權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、言論免責(zé)權(quán)等權(quán)利”。有的學(xué)者則認(rèn)為，“人大代表不僅有‘權(quán)利’，同時(shí)也有‘權(quán)力’，或者說人大代表的‘權(quán)利’，也就是‘權(quán)力’”。因此，要發(fā)揮代表的職權(quán)作用，就不得不依法對代表的職權(quán)做一番合法合理的分析。

代表法第一條開宗明義規(guī)定：“為保證全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法。”以筆者對代表法定的“職權(quán)”理解和實(shí)踐感悟，人大代表的職權(quán)內(nèi)含有三：（1）代表的職權(quán)是法定的代表的權(quán)利。較之法定的公民和法人的權(quán)利，以及非法定的社會自在的權(quán)利，人大代表的權(quán)利具有不可轉(zhuǎn)讓、不可替代和“特別”司法保護(hù)性。（2）代表的職權(quán)是法定的代表的權(quán)力。代表可以依法參加集體行使國家權(quán)力，也可以依法行使個(gè)體的法定權(quán)力。（3）代表的職權(quán)集其法定的權(quán)利和權(quán)力于一體，且依其使然而定：代表依法以權(quán)利主體行使，其職權(quán)即是權(quán)利；依法以權(quán)力主體行使，其職權(quán)即是權(quán)力。

代表“在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動(dòng)，都是執(zhí)行代表職務(wù)”（代表法第六條）。國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力是堅(jiān)持民主集中制的原則。通常情況下，人大會議各項(xiàng)議程一般分為實(shí)施民主和實(shí)施集中兩個(gè)階段。會議民主階段，主要是組織安排代表聽取報(bào)告和介紹，就專項(xiàng)議題、重大事項(xiàng)、人事安排、特定問題調(diào)查等暢所欲言，提供實(shí)情，反映民意，建言獻(xiàn)策，以利于大會集思廣益、完善決策。此間，代表工作不對相應(yīng)的人和事構(gòu)成強(qiáng)制和支配，體現(xiàn)的是“權(quán)利”所具有的廣泛性和平等性的顯著特征。代表的作為應(yīng)視為行使權(quán)利。會議集中階段，主要是組織安排代表參加投票、表決，對相關(guān)事項(xiàng)作出決議決定，體現(xiàn)的是“權(quán)力”的強(qiáng)制和支配的顯著特性。代表此間的作為應(yīng)視為行使權(quán)力。閉會期間代表行使職權(quán)，同樣具有行使權(quán)利與行使權(quán)力之分，縣級以上的地方各級人大代表，依法參加集體活動(dòng)或個(gè)人持證視察、調(diào)查研究、與民座談、接訪群眾、了解民情民意等，代表與相應(yīng)人處于完全平等的主體位置，應(yīng)屬于行使代表權(quán)利。代表“約見”提出建議、批評和意見或?qū)⒒顒?dòng)形成的“建議、批評和意見”，通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)交由相關(guān)部門處理，即是行使權(quán)力。這是因?yàn)椋浩湟唬淼摹敖ㄗh、批評和意見”基于“公益”，與代表個(gè)人利益無直接關(guān)系，究其本質(zhì)，屬“公權(quán)力”；其二，“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)”（代表法第二十七條）。這說明，“建議、批評和意見”，是代表職權(quán)范圍內(nèi)的一種支配力，代表與相應(yīng)機(jī)關(guān)、組織不是權(quán)利人之間那種平等主體間的關(guān)系，而是以對方服從為條件單向的“自上而下”的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。人大代表的這種權(quán)力是法律賦予代表個(gè)體“公益性”權(quán)力，而非國家權(quán)力。同時(shí)，上述分析可見，代表依法行使權(quán)利，是其依法行使權(quán)力的基礎(chǔ)；依法行使權(quán)力則是其依法行使權(quán)利的遞進(jìn)。代表對于行使權(quán)利、權(quán)力，不可厚此薄彼，只有認(rèn)真行使權(quán)利，才能更有效地行使權(quán)力；只有齊頭并進(jìn)，才能職權(quán)到位。

雖然，人大代表依法參加集體行使國家權(quán)力的權(quán)力和閉會期間依法行使的代表個(gè)體權(quán)力，都不能與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力相提并論，但是，也不可把代表監(jiān)督與一般公民監(jiān)督等量齊觀。因?yàn)槿舜蟠淼谋O(jiān)督在根本上是代表人民參與國家管理權(quán)，在內(nèi)容上屬于反映人民群眾的意見和要求，具有國家公務(wù)性質(zhì)。因此，代表的“建議、批評和意見”，比一般公民的建議批評更具有權(quán)威性，可以產(chǎn)生更為直接有效的作用。借用一學(xué)者話說：“可以認(rèn)為代表建議、批評和意見的監(jiān)督是比群眾監(jiān)督效率高、比人大監(jiān)督效力弱的一種監(jiān)督形式。”這種監(jiān)督對政府工作是一種督促，而無法定的制約力。

三、人大代表對政府工作能否實(shí)施剛性監(jiān)督

“代文”指出：代表在督辦實(shí)事過程中，“特別是在對問題整改方面剛性要求不夠，比如限期整改、限期反饋等方面的要求較少”，要“提高剛性要求”，要“承辦部門說明原因并提出相應(yīng)對策”。

從監(jiān)督力度上講，人們習(xí)慣把人大監(jiān)督分為柔性監(jiān)督和剛性監(jiān)督兩種類型監(jiān)督形式。通常把聽取專題匯報(bào)或報(bào)告、檢查和視察、提出建議批評和意見等視為柔性監(jiān)督，把質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查、撤職等視為剛性監(jiān)督。剛性監(jiān)督形式中，只有質(zhì)詢監(jiān)督屬代表個(gè)人行為，不是人大集體行為。即使如此，法律對于代表參與質(zhì)詢監(jiān)督也有嚴(yán)格規(guī)定：代表必須有10人以上聯(lián)名書面提出，且需按一定程序進(jìn)行；必須在本級人大會議期間提出，人大閉會期間不能提出質(zhì)詢。罷免和其他幾種剛性監(jiān)督形式，皆非代表個(gè)人行為。如罷免，縣級以上地方各級人大代表十分之一以上代表聯(lián)名，方可以依法提出罷免案，罷免表決應(yīng)當(dāng)以全體代表的過半數(shù)通過。就是說，無論代表個(gè)人行為的剛性監(jiān)督還是集體行為的剛性監(jiān)督，代表個(gè)人也是不可行使的。

就“代文”監(jiān)督實(shí)事工程而言，應(yīng)按監(jiān)督法規(guī)定，“作為本級人民代表大會代表對人民政府”“工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題”，提交人大常委會，由常委會主任會議決定，列入常委會會議議程，交常委會組成人員進(jìn)行專題審議，形成審議意見，就“實(shí)事工程的進(jìn)展”、“工程質(zhì)量、資金到位”等，提出具體明確要求，交有關(guān)部門研究處理。對此可視為“準(zhǔn)剛性”監(jiān)督。如若政府有關(guān)部門拒而不辦，或推搪塞責(zé)，必要時(shí)常委會可作出相關(guān)決定或決議，強(qiáng)制其辦理落實(shí)，還可以依法啟動(dòng)撤職、罷免程序，實(shí)施更為嚴(yán)厲的監(jiān)督。這些皆屬于“剛性”監(jiān)督。無論實(shí)施“準(zhǔn)剛性”監(jiān)督還是實(shí)施“剛性”監(jiān)督，其權(quán)力都在人大常委會，而不在代表或部分代表職權(quán)范圍內(nèi)。

“代文”強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)代表培訓(xùn)”、“提升代表素質(zhì)”、“強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效”、“提高剛性要求”。按理說，加強(qiáng)代表隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，是提高代表履職能力所必須，也是提高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)水平所必須，但不可視為代表“剛性”監(jiān)督所必須。應(yīng)該在強(qiáng)化代表隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，從代表監(jiān)督的“誤區(qū)”中走出，既全面提高代表履職能力，又依法規(guī)范代表職權(quán)行使，進(jìn)而充分有效地發(fā)揮人大代表和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，確保人民意愿實(shí)現(xiàn)，維護(hù)好民眾利益。

（作者單位：安徽省滁州市瑯琊區(qū)人大常委會）