考察美國議會的幾點收獲和啟示

□ 田洪俊

國外議會評介

考察美國議會的幾點收獲和啟示

□ 田洪俊

2010年7月28日至8月18日，筆者隨北京市人大常委會地方國家權力機關工作實務培訓考察團赴美國考察，先后訪問了美國國會、哥倫比亞特區議會、加利弗尼亞州議會和州政府、伊利諾伊州議會及州選舉委員會、庫克郡議會及政府、芝加哥市長辦公室及市選舉辦公室、杜佩郡選舉委員會、瑞泊市議會等；旁聽了PARK RIDGE市議會、杜佩郡董事會議事會議；與美國眾議院議員Melissa Bean女士和伊利諾伊州參議員Dan Kotowski先生的辦公室工作人員、芝加哥市議員Alderman Daniel S.Solis先生、瑞泊市議員Kenn Miller先生進行了深入訪談；與伊利諾伊州及其所轄部分郡、市議會和選舉委員會(辦公室)的有關人員就議會的組織運作、議員選舉及履職等問題座談交流；聽取了芝加哥大學政治學博士趙海先生關于美國議會制度的系列專題講座。主要收獲和啟示如下：

一、美國議會制度

美國是實行共和制的資本主義國家，1787年制定的聯邦憲法確立了“三權分立”的制衡體制。國家權力分為立法權、行政權、司法權，由國會、總統和法院分別行使，相互制約。其中以掌握行政和軍事大權的總統為核心。美國的國家結構為聯邦制，分為聯邦、州、地方政府（州以下，包括市、縣、鎮或學區以及特別選區等）。自1789年美國第一屆國會召開至今，業已形成了由國會、州議會和地方議會構成的比較完善的議會體系。

（一）美國議會體系

1.美國國會。國會是美國最高立法機構，實行“兩院制”，由參議院和眾議院組成。參議員由各州直接選舉產生，每州2名，共100名，任期6年，每兩年改選三分之一。眾議員固定為435名，依據每十年一次的人口普查數據，按各州人口比例分配名額，分選區由選民直接選舉，任期兩年，每兩年選舉一次。國會議員可以連選連任，沒有任職年限的限制。國會的主要權力是立法權，除此之外還享有財政控制權、監督權、人事權、國會自治權、彈劾權等權力。國會兩院在權力上相當，但職責各有側重，如提出征稅議案的權力屬于眾議院，參議院不得提出。

2.州議會。州議會是美國各州的立法機構，除內布拉斯加州外，其他49個州都與國會相同，實行“兩院制”。州議會的議員人數根據各州人口多少和事務的繁簡而定，參議院人數一般為幾十人，眾議院人數一般為100多人。參議員一般任期4年，每兩年改選二分之一；眾議員任期兩年，到期一次改選。例如，伊利諾伊州議會由參議院和眾議院組成。參議院共有59名參議員，由伊州59個選區選出。參議院每年1月至5月底或6月初開會，9月份為否決時間。眾議院共有118人，由118個選區選出。眾議院下設50個委員會。眾議院每年1至5月間開會，6月份召開特殊會議，8月份為休會期，休會期間議員都回到各自選區，9月份復會。在非休會期，議會每周開3天會。

3.地方議會。在美國，議會參眾兩院制僅在國會和州議會層面，郡市等地方議會并不這樣。郡一級遵循英國傳統，采用立法與行政合一的體制，一般設政府監督委員會或行政委員會統一負責行政立法工作。委員會(議會)成員均由選民直接選舉產生，任期一般2至4年。如我們考察的庫克郡，共有議員17名，從17個選區選舉產生。議會主席（議長）不是17名議員之一，但是他是民選的官員之一。首席法官、秘書長、財政局長也是民選出來的。庫克郡大量日常工作由下面作，議長相當于召集人，負責行政工作。議會設有24個委員會，17名議員負責審議通過預算、議案，監督和管理行政工作。

而市議會的組織形式在全國有很大差別，大體可分為三種：

第一種是議會加市長型。即除市議會議員之外，市長也由民選產生，擔任市行政部門的首長。例如，芝加哥市議會與一般城市“議會強勢、市長弱勢”的特點正好相反，由于市長、秘書長和財務長是由全市選民投票選出的，而每個議員只是由6萬名選區選民投票選出的，所以芝加哥市是“市長強勢、議會弱勢”。市長是議會的主持人，負責主持議會、保持紀律，平時不投票，一旦出現平票，市長再投關鍵的一票。芝加哥市市長辦公室為加強與議會的溝通和聯系，成立了三個團隊。一是聯邦立法辦公室團隊：常駐華盛頓，負責向聯邦政府申請專項經費。二是州政府立法辦公室團隊：常駐伊利諾伊州首府春田市，主要負責在伊州議會開會時游說議員，申請一些經費。三是市議會辦公室：常設機構，負責與50名議員打交道，進行立法方面的聯系聯絡。議會每個月開一次會議，每次會議時間4至5個小時。會議的主要議程有：（1）宣誓，（2）秘書處宣讀會議需討論的問題，（3）各委員會匯報討論議案情況，研究是否須提交大會表決，（4）對已經審議成熟的議題進行表決，（5）研究下次開會的時間。

第二種是委員會型。采取立法與行政合一的體制，委員會由3至7名委員組成，推舉一人為主席，通稱市長，其他委員每人負責領導一個行政管理部門。委員會實行集體領導，主席與委員地位平等。主席個人無決策權和人事任命權。由于市長缺乏權威，凡事均需集體討論，行政效率相對低下，美國僅有少數城市采用這種體制。

第三種是議會加經理型。市民選舉產生議會，議會聘請一位市政專家擔任經理，由他主持市政府和市的一切行政工作。市議會對選民負責，經理對市議會負責。經理有權任命和解聘市政府各行政部門的首長和雇員，市議會對政府官員不直接行使權力。采用這種體制的城市，一般還由市議會選舉市長一人，作為官方代表，行使禮節性的職權。例如，伊利諾伊州瑞泊市由民選產生市長1名，議員8名，都是兼職。市長是議會的召集人，議會雇用1名城市經理負責行政管理工作。市政府7個部門的負責人由城市經理推薦、任命。市長和議員負責預算審核和批準、制定政策（包括法律法規、條文規定、建立有關土地使用的規章制度）。議會一個月平均開2次會議，有時會隨時召開。

（二）議會組織結構

這里主要介紹美國國會，州議會大致相同。國會的組織結構主要是：（1）參議院議長。（2）眾議院議長。（3）全院大會。全院大會是議院最高級議事單位。（4）委員會。委員會是國會的中心，國會將其大部分法案起草、審議、監督工作交給委員會完成。國會兩院的委員會有三類：一是常設委員會。常設委員會根據法律、本院規則、決議設立，跨越國會屆別而長期存在，擁有長期不變的職責范圍，配有固定的辦公經費和助手經費，享有審議權和監督政府部門的權力。本屆國會中參議院常設委員會有農業、食品營養及森林委員會等17個。眾議院常設委員會有撥款委員會等19個。二是特設委員會。特設委員會主要根據法律、本院決議設立，每一特設委員會都有專門的課題和任務，任務一旦完成或規定的期限一到，該委員會即予撤銷。三是兩院聯合委員會。兩院聯合委員會根據法律和兩院聯合決議設立，由兩院各派一半代表（有時兩院代表人數不等）組成，眾議院的代表由眾議長指定，參議院的代表由參議院臨時議長指定，各聯合委員會的主席由兩院代表輪流擔任。（5）小組委員會。委員會可下設小組委員會。眾議院議事規則規定，每個委員會下設小組委員會數不得超過5個，但撥款委員會、政府改革與監督委員會、交通及基礎建設委員會不在此列。小組委員會一般分為兩類：一類隸屬于常設委員會，另一類隸屬于特設委員會。隸屬于常設委員會的小組委員會被稱為立法小組委員會，有權向所在委員會報告議案，它們的主席、少數黨首席委員等人有權代表所在委員會，在全院辯論中報告議案的審理經過。隸屬于特設委員會的小組委員會被稱為非立法小組委員會，只能進行調查研究，無權審議和報告議案。小組委員會最突出的作用是對議案進行審議。由于小組委員會成員長期從事議案的審議，所以對議案最懂行，相關知識知道最多，經驗也最豐富。小組委員會對議案進行初審，就是從專門知識方面為議案把關。

委員會成員的選派很有講究。議員們非常注重自己進入一些理想的委員會。所謂理想的委員會包括如負責財政支出的撥款委員會、負責稅收的如眾議院的籌款委員會和參議院的財政委員會、負責國會內部管理的規則委員會、負責外交事務的參議院外交委員會以及與自己的專業密切相關的委員會。決定將哪位議員分派到哪個委員會一般根據兩黨領袖的推薦，經本黨黨團會議批準后，交參眾兩院全體會議通過。兩黨議員在委員會中的比例往往由議會多數黨決定。只有官方行為標準委員會是個例外，議事規則規定該委員會不得帶黨派偏見，所在兩黨議員在其中各占一半。一旦被選入某個委員會，議員一般都會在下一屆國會時再度進該委員會。這是因為在國會委員會內部不成文地實行著“年資制”，即在本委員會不間斷任職時間越長的議員在分配議席時越優先選入，委員會主席在大多數情況下也是由最資深的議員擔任的。當然這套制度的缺點是委員會權力實際上掌握在資深議員手中。為解決這一問題，眾議院議事規則規定，一位議員在同一委員會（或小組委員會）任主席之職連選連任不得超過3屆。除特別情形外，一位議員最多能在2個委員會及4個小組委員會任職，此外，根據議事規則，一位議員只能在一個委員會任主席。

（三）議會工作程序

議會主要通過審議法案開展工作。

1.法案的種類。主要包括4種：（1）議案。國會審議的絕大部分是議案。它又分為兩種：公事議案，內容主要涉及一些公共問題，經兩院通過，總統簽署后即成為公法；私事議案，內容主要涉及有關個人的案例，如有關移民和歸化的個案。經兩院通過，總統簽署后即成為私法。（2）共同決議。共同決議須總統簽署，具有法律效力。與議案之間沒有什么重大差別。（3）聯合決議。聯合決議須兩院共同通過，無須總統簽署，也沒有法律效力。只是用來表達國會的態度，但它客觀上會形成一種輿論，對總統造成相當的壓力。（4）單獨決議。內容僅涉及一院的問題，即無須另一院通過，也無須總統簽署，通常被用來更改議事規則。

2.立法意圖的產生。有些立法意圖源于議員在大選中的承諾。為贏得選舉，議員經常會提出一些吸引選民的政策主張，一旦當選，議員會盡量兌現，盡管完全兌現的比例并不很高。此外，利益集團經常游說議員應就哪些問題立法，甚至直接寫好議案交給議員，以備忘錄的形式提醒國會應該制定哪些聯邦法律。

如果議員覺得這些立法提議很好，可以找人起草議案，有的可以原案直接提交，并請參眾兩院各自的立法顧問處將其修改得更符合法律用語及形式。

美國法律規定，只有議員才能提交議案。但是現在，行政部門也是立法意圖產生的重要淵源。通常內閣或獨立機構的首長甚至總統本人會向參眾兩院議長寫信，表示希望國會就哪些問題立法，甚至直接將成文的法律案轉送議長，請他代為提交，議長一般不會拒絕。

3.議案的提交。議案的提交程序很簡單，眾議員只需將議案交給議院秘書或投入議案箱，參議員只需在全院大會上要求提交議案，經大會主持人同意后，將議案交給參議院秘書即可。此外，參議員也可在全院大會之外隨時將議案交給參議院秘書，以示提出議案。兩院對議員提出議案的次數和項數均不加任何限制。

4.委員會審議階段。議院各自的秘書對議案按收到時間的先后予以編號，然后發送有關常設委員會審議。常設委員會主席收到議案后，再將它交具體負責的小組委員會審議。小組委員會在其主席領導下，對議案舉行聽證會和議決會，通過后將審議意見和議案報回常設委員會主席。各常設委員會通過后報議院的法案，兩院都按收到的時間先后列入各自的正常議程，然而列入正常議程的議案一般還需獲得特別安排，才能交全院大會辯論和表決。

5.交另一院審議階段。無論是眾議院還是參議院，它的全院大會表決通過一項議案后，即送另一院審議。另一院收到后，即由秘書編號并送有關常設委員會，按上述程序再審一次，不同之處在于一院對另一院送達的議案總是優先審議。

6.兩院協商階段。一院送另一院審議的議案，如兩院有不同意見則組成聯合委員會進行協商。兩院一旦正式同意協商，便組成各自的代表團，兩院的代表團即構成兩院協商委員會。協商委員會的任務是，竭盡所能消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內容與文字完全同一的議案文本。

7.大會表決。方式有三種：口頭、起立和唱名。口頭表決時主持人讓贊成的議員喊“YES”，反對的議員喊“NO”，由主持人判斷哪邊的聲音大就算哪邊。這種表決方式一般用于爭議不大的程序性問題表決。起立式表決是主持人先讓贊成的議員起立，再讓反對的議員起立，由主持人清點人數，如表示贊同的起立議員人數超過表示反對的起立議員則算通過，否則算否決。這兩類表決不必記錄，只宣布一下表決結果即可。唱名表決方式參眾兩院不太相同，在眾議院主要是用電子表決器的方法，把每位議員的名字和投票結果公布在投票大廳的電子屏幕上。在參議院則是按字母順序逐一詢問議員是贊成還是反對，并記錄在案。

8.交總統簽署。兩院收到協商委員會達成的一致文本后，即各自舉行全院表決，若通過，即送總統簽署。若任何一院或兩院均未通過，該法案有兩種結局：一是兩院再由協商委員會反復協商，直到兩院大會表決通過，送總統簽署；二是兩院對協商委員會達成的文本始終不予通過，則該議案至此夭折。

二、美國議會監督機制

絕對的權力產生絕對的腐敗。從預防腐敗的角度來看，加強對政府的監督制約是毋庸置疑的。在監督制約政府方面，美國除了體制外的反對黨、新聞媒體的力量外，體制內的立法部門發揮的作用更大。曾任美國總統的威爾遜認為:“嚴密監督政府的每項工作,并對所見到的一切進行議論,乃是代議機構的天職。”雖然憲法沒有明確國會監督政府的職能，但實際上國會一直對政府進行著經常性的監督。具體涉及五個方面的內容：第一，政府執行法律的情況；第二，政府使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，政府的機構設置；第五，政府的決策程序。

（一）美國國會監督政府的制度設計

美國許多政治家深刻地意識到，人不是天使，掌握公權力的政府官員也是如此。人類社會實踐反復證明，社會公益依靠毫不利己、專門利人的無私奉獻精神是靠不住的，偉大的政治家可以而且應該利用人的趨利避害的本性來促進公益。如果想讓議員有監督政府的積極性，必須使監督政府符合議員自己和其所代表群體的利益；如果想使國會支持自己的議員去監督政府，就必須使議員監督政府也符合國會本部門的利益。為了實現這個目的，美國政治家進行了如下制度設計：

1.國會獨立于政府。國會的獨立地位，使得監督政府不僅無損于本部門的利益、地位、權威，甚至有益于本部門的利益、地位、權威。這大大激發了國會監督政府的積極性，成功地實現了制憲者以野心對抗野心、以私利促進公益的初衷。

2.國會議員直選。這樣，既賦予議員真切的民眾代表意識，又賦予其可以不依附于任何行政權力的獨立地位，使得議員監督政府時既顯得理直氣壯，又沒有后顧之憂，甚至有助于提升自己的政治聲望，大大激發了議員監督政府的積極性。

3.國會開放。國會的開放使議員的活動受到選民們直接的監督,也使議員的選民代表意識得到強化，他們對政府的監督也趨于更加嚴格,也更理直氣壯。國會的開放，尤其是議事過程的開放，成功地將議員積極履行監督職責與獲取個人政治利益密切地統一起來，巧妙地解決了議員履行監督職責的積極性問題。

（二）美國國會監督政府的能力

國會不管是出于正義感，還是出于本部門利益的考慮，即使有監督政府的積極性，如果沒有相應的職權，缺乏履行職責的能力，監督政府依然是一句空話。為了避免國會監督政府時心有余而力不足，制憲者們又在憲法中賦予國會如下職權：

1.立法權。立法權是國會監督制約政府最基本的手段。所有行政機構中的部、署、委、局的設立與撤銷，以及其內部的組織結構,都是由國會立法規定的。國會立法建立各政府職位并規定其權限,同時規定各種職位的任職資格。此外,國會還規定各級官員的薪金等級,規定哪些職位由政治任命官員擔任，哪些職位由技術性文官擔任等。行政機構提出的所有立法倡議,都必須經國會審議并制定成法律才能實施。為了控制自然趨于膨脹的行政機構,國會還制定“日落法”這種特殊形式的法律。所謂的“日落法”,就是在法律中明確規定某機構或項目的結束日期。在該機構或項目的結束日期到來之前,國會要對該機構的工作和該項目的執行情況進行全面審查,以決定它們是否繼續下去。當然,也就是在這一審查過程中,“日落法”成為國會監督行政的一種重要手段。

2.財權。就監督制約政府而言,國會的財權可能是最有效的。從法律上講,美國政府支出的每一分錢都必須經由國會通過撥款法批準。如果國會不通過撥款法,政府機構就會因無錢運轉而陷入停頓。國會每年在制定預算授權法和撥款法的過程中,各常設委員會和小組委員會都要舉行一系列聽證會,要求有關政府的官員到會作證,說明上年度預算和各種聯邦項目的執行情況,并匯報下個財年的計劃等等。出席官員必須回答國會提出的各種問題。這種聽證過程實際上是對政府各機構工作的年度全面檢查，是對政府的強有力的監督制約。

3.任命批準權。這是國會監督制約行政當局的一個重要手段。其他還有條約批準權、彈劾權、調查權。

從20世紀30年代開始,美國的政治權力逐漸向聯邦集中；而在聯邦政府內部,權力逐漸向總統及其領導下的行政部門集中。雖然國會立法所涉及的社會生活范圍越來越廣,但是它的實際決策作用卻越來越小于行政部門,它越來越側重于對政策進行監督。從20世紀70年代初起,參眾兩院陸續制定了一系列新規則,授予各常設委員會更廣泛的監督權，進一步強化了國會的監督功能。但是，國會在行政監督過程中也暴露出一些問題。一是缺乏整體性。導致對一些熱門機構監督活動重復,造成浪費，而對一些不太惹眼的行政機構監督缺失。二是也存在調查權被濫用的問題。

（三）公共財政預算監督

預算是公共財政的管理計劃，它確定政府經費的來源和用途，決定政府一定時期內能取得多少收入、使用多少經費。美國國會在確定聯邦預算規模、分配各預算具體用途、監督政府開支等方面，扮演了關鍵角色。其預算監督制度的特點如下：

1.完善的法律體系。健全的法律制度對預算監督活動起著根本性的指引、規范、保障作用。美國有關預算監督的法律體系較為完備。美國憲法第一條第七、八、九項和修正案第十六條規定了國會的征稅權、舉債權和撥款權，國會運用此三項權力征收聯邦稅、發行公債以及為聯邦政府開支授權和撥款。除憲法外，美國關于預算控制和監督比較重要的法律有：《1921年預算與審計法案》《1974年國會預算和截留控制法案》《1985年平衡預算和赤字緊急控制法案》《1993年政府績效及結果法案》等。通過這些法律，美國建立了一套體系比較完整、職責比較明確、依據比較充分的預算監督系統。

2.健全的組織機構。美國國會參、眾兩院各有一套審核監督聯邦預算的龐大機構，包括：（1）預算委員會。這是一個國會常設委員會，對國會編制預算負全面責任，決定預算中的原則性問題。其主要任務是對預算中的收入、支出以及各種支出之間的比較進行綜合考察；向國會提出預算建議，具體規定預算的支出、收入、盈余、虧空、公債總額。國會根據它的建議，通過相關預算決定。（2）國會預算局。這是由專家、而不是國會議員組成的國會預算管理辦事機構，是一個專業、非黨派的機構，其目的是幫助國會站在客觀的基礎上公正而有效率地編制預算并審查行政機關提出的預算，對國會的預算編制提供客觀、專業、及時的信息，進行和預算有關的各種估計、分析、研究，給總統管理和預算局編制的預算挑毛病，為國會編制預算服務。（3）國會參眾兩院撥款委員會。它是國會中很有權力的委員會。國會通過的撥款法案主要根據兩院由資歷較高的議員組成的撥款委員會的建議和報告。全院的討論限于政策性問題，撥款的數額基本上由撥款委員會決定。由于行政機關眾多，撥款委員會往往按照行政體系的分工對應設立若干個撥款小組委員會，負責一定行政機關的具體撥款審批。（4）撥款小組委員會。這是實際掌握預算撥款權力的機關，撥款委員會向全院提出的建議和報告，主要根據小組委員會的建議和報告。為了決定撥款數額，小組委員會必須了解其所主管的部門的計劃和需要。小組委員會在決定撥款數額以前，通常舉行聽證，要求有關的行政部門對其預算請求進行說明、解釋和辯護。小組委員會認為必要時，可以派遣委員會的專業職員，甚至委托國會外的專業人員對某一項目進行調查，提出報告，作為委員會決定撥款的參考。（5）總審計署。總審計署隸屬于國會，向國會負責并報告工作，其主要職能是審計聯邦財政預算執行結果，審查聯邦各部門和公共機構的內部財務狀況及其合法性、合理性以及經濟效果。為了強化總審計署協助國會對預算進行審計的功能，國會通過立法賦予總審計署主動審計的職權，總審計署可以定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結果，可以就聯邦資金使用狀況和效率發表獨立評論，向國會報告預算執行結果和決算審計情況。

3.強大的預算監督能力。美國的憲法和相關法律規定了國會預算監督權，但這些權力能否有效行使，取決于國會是否有足夠的能力。有預算監督權并不必然意味著有預算監督的能力。專業的輔助機構、高素質的專業人員、充分的信息、足夠的審議時間等等都是國會擁有監督能力的關鍵。美國國會工作人員的配備很充足，有多個辦公機構能夠提供足夠的信息和服務。特別是美國國會預算局在輔助國會行使職權、提升預算監督能力方面發揮了重要作用。在國會編制預算的各委員會中，雖然有一些專業職員，但其專業能力還遠不能勝任預算編制審查中的復雜任務，行政部門提供的信息，往往也會傾向為自己的預算請求辯護。所以，為了客觀、公正審查行政部門的預算，國會必須自己設立一個輔助機構，為國會編制預算服務。國會預算局就是服務國會編制預算的專門輔助機構，對國會兩院提供預算相關信息、成本評估與計劃備選方案等評估報告。

4.嚴謹周密的預算監督職權和程序設計。美國的預算監督制度有嚴密的職權設計和程序保障。從預算的形成、審批，預算的劃撥、執行、調整到最后的決算，預算管理的全過程都有規范的程序。比如，在預算執行階段，美國國會最有效的監督途徑是對撥款的控制。按照預算程序，授權是預算監督的第一關，撥款是預算監督的第二關。國會通過了授權法案只是同意立項，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準。除非根據撥款法案，否則誰也不能從國庫提取款項。國會委員會可以要求有關單位提交進展報告或者陳述工作，檢查預算執行情況，獲滿意后才能獲得進一步的撥款。預算執行中的開支必須經過總審計署的核準，證明開支款項經過國會立法并符合國會批準的撥款限額。又如，為了對行政機關執行預算的情況進行經常性的監督，撥款委員會中主管某一行政部門的小組委員會，要充分了解受其管轄的行政機關的活動。監督的范圍不限于財政方面，也包括行政機關執行的政策、計劃、工作方法和成績。監督的目的主要是作為決定下年度撥款的基礎，但決定如何撥款也可用作制裁行政機關的手段。行政機關在作出重大決定以前，或準備采取某種特殊措施以前，往往先和撥款委員會協商，以免事后發生問題。撥款委員會認為行政機關的活動有缺點時，可以采取下列措施：在向國會提出的撥款報告中，公開發表對行政機關的批評，監督行政機關改進；在撥款的條款中附加限制，或直接削減或停止行政機關的撥款，強迫行政機關進行改革，制止行政機關濫用權力；也可以要求行政機關對某一事項進行調查，向國會提出報告或改進措施等。

在美國，無論是國會、州議會，還是地方議會，財權都是議會制約和監督政府的重要手段。行政機關要從事各種活動必須得到議會撥付的經費，否則任何行政活動都是不可能的。因而，可以說財政預算監督就是議會監督的核心。

三、美國信息公開機制

早在建國之初，美國的“國父”們就已經意識到人民了解政府信息的重要性，認為“陽光是最好的消毒劑，信號燈是最好的警察”。美國國會參眾兩院在1966年通過了《信息公開法》，以后進行了四次修訂。1996年修訂之后的《信息公開法》規定，凡屬必須公開的政府信息，在一年內，必須使之可以通過Internet等網絡形式獲得。所以，它被人們稱為“電子的信息公開法”。

（一）政府信息公開的方式及內容

根據《信息公開法》，美國政府的信息公開分為如下兩種方式：一是主動公開。主動公開是指行政機關必須公開某些信息，這些信息包括兩部分。其中一部分適用于一切公眾，必須及時地在《聯邦公報》上予以公布；另一部分無需在《聯邦公報》上公布，但必須以其他方式，如編輯出版成冊由公眾任意購買等，予以公布。二是依申請的公開。行政機關必須主動公開的信息僅占政府所掌握的信息的一小部分，還有大部分信息不具有普遍適用性，不要求行政機關將其主動公開。但是，任何人都有權請求行政機關公開。

（二）政府會議公開

美國的《信息公開法》雖然很大程度上滿足了民眾了解政府信息的要求，卻無法滿足公眾了解政府決策過程的需要。為了滿足公眾的這項要求，美國國會于1976年制定了《陽光下的政府法》（編入法典時的名稱是《會議公開法》）。陽光法規定，合議制行政機關舉行的一切會議，除可以免除公開舉行的會議以外，都可以允許公眾和新聞記者觀察。凡是公開舉行的會議，任何人都可以觀看和旁聽，但不能發言，以免干擾會議議程。

（三）國會對政府信息公開的監督

《信息公開法》規定，每個聯邦行政機關（包括司法部）和司法部長每年都必須向國會提交關于《信息公開法》執行情況的報告，國會據此對各行政機關執行《信息公開法》的情況進行監督，并制止不負責任的不公開行為。各行政機關的報告必須在每年3月1日或以前向國會提交。

（四）國會自身的信息公開

與行政機關不一樣，美國國會的開放度一直都很高。現在，美國國會兩院舉行的全體會議的全過程通常都是公開的，只有涉及國家軍事或外交機密時，會議才可以秘密舉行。美國國會兩院每次舉行公開的會議以前，都會及時通過報紙、電視、網絡等媒體向全國公布舉行會議的時間和會議討論的議題。開會時，允許任何人，包括外國人旁聽。國會兩院在議院里面設立了專門的記者席，以便報道。除了全體會議以外，各種專門委員會的會議和聽證會一般都要公開舉行。其中，由于聽證會需要聽取社會各界的意見，所以在聽證會舉行之前一周，舉辦方要公布聽證會的時間、地點、主題等，以便公眾參與。公開舉行的聽證會均可由廣播電視等媒體進行現場報道。

如果說過去國會的開放主要限于結果(即要求詳細記載立法和監督過程中的議事記錄,供公民自由查閱),那么現在國會的開放還包括了過程。人們現在能夠自由旁聽國會活動的整個過程,新聞媒體可以自由采訪。通過運用現代技術手段如廣播、電視、網絡等，使更多的美國民眾可以方便地了解國會的議事日程和內容。目前,美國已經形成了以C—SPAN頻道為核心的國會議事活動電視直播制度。州、郡、市議會也都有自己的電視頻道。

四、幾點啟示

（一）美國政治體制的一個突出特點是三權分立，但主要體現在國家層面，地方則是議政合一，上面體現民主和程序，下面更講究集中和效率。作為聯邦和州制定的法律、作出的決策涉及整個聯邦或州，法律和決策實施的影響范圍大。聯邦和州議會實行兩院制，任何一項立法或修改法律的議案必須經兩院審議通過，才能交總統或州長簽署實施，雖然程序復雜、立法周期較長，但可以廣泛聽取各方面意見，充分論證，平衡各黨派、利益集團的利益，防止立法、決策失誤。州以下郡、市政府管理范圍有限，主要針對本地區一些具體事務進行立法或決策，議行合一的體制有利于簡化程序、提高效率。目前，我們國家的體制上下區別不明顯，有時甚至相反，上面高度集中，下面繁雜臃腫。從決策來看，基層決策一項具體事務還要反復論證，而上面有時決策反倒程序簡之又簡，“拍腦袋”決定的大事不少，這些事先交給人大議一議、審一審再作決策，對防止失誤，至少沒什么壞處。

（二）議案來源于選民，完全由議員提出，議案成為法律雖然很難、很復雜，但審議很充分、程序很嚴密，這樣形成的法律才是至高無上的。政府、行政官員、政黨、各種利益集團以及非政府組織都有很多事項想提交議會審議，但是議會議案的來源只有一個，就是由議員提出，各種正式的、非正式的組織，甚至是總統想提請議會審議某個問題也必須通過議員來提出。議員提出議案絕不能是隨意的或者臨時動議，必須有廣泛的民意基礎和可行的措施。我們訪問的伊州33選區議員辦公室，每周接到的電話達2000多次，還有信件、郵件等。另外，還會有很多咨詢機構向議員提供大量信息，供議員參考。議員提出的議案不僅要有事由，而且必須有具體的解決方案。在審議中，議會的相關委員會起著關鍵作用，因為提交給議會的議案，都要先交到相關的委員會來審議，委員會經過充分的調查和審議后，決定是否提交全體會議審議。在全體會議審議時還有可能發生激烈的辯論，有時通過一個法案，還可能附加多個相關法案。因此，可以說議案從提出到形成法案要經過復雜的過程和嚴格的程序。據了解，美國國會每年大概有5000件議案被引入議會審議討論，但僅有500件獲得通過成為法律。這樣的制度設計確保了議會在整個立法過程中的主導作用，也體現了立法為民的宗旨。我們不實行兩院制，但為了不斷提高地方立法的質量，必須進一步增強人大在立法工作中的主導作用，必須進一步完善立法工作格局，在立法中必須充分表達人民群眾的意愿。我們考察團一行有一位是人大信訪部門的同志，他很關心美國議會的信訪問題，得到的回答是“NO”。議會本身就是民意表達機關，現成的體制、機制不去發揮，再另搞一套機構、部門，本身就是對議會制度的否定。我們的人大及其常委會也是民意表達機關，這是憲法和法律賦予的職能，也是人民代表大會制度本身制度設計所在，現在人民群眾對人大的希望也越來越高，但是在經濟結構轉型、社會矛盾突出的今天，如何充分發揮人大制度優勢，更好地發揮民意表達機關的作用，通過立法解決老百姓最關心的問題，值得深思。

（三）公共財政預算是政府的血液，是議會監督的重點，是民主政治的核心。第一，公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不亞于選舉制度、政黨制度、議會制度和輿論監督機制。第二，從收入和支出兩方面改進公共財政是遏制腐敗，加大政府透明度，調節收入分配，緩解社會矛盾，增強國家能力的制度條件。第三，改進公共財政是政治改革的最佳切入口。它是低調的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談論“政治民主”更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。以回應納稅人預算民主訴求為起源的美國議會預算監督已經運行多年，把民主責任作為制度設計的起點、在憲政層面進行預算權的民主化配置和操作層面控制技術及輔助資源的提升是其主要特征。反觀我國目前的實踐，理念的更新、預算權的均衡化配置、中期財政預算控制的加強、績效的審計問責、多元監督合力的發揮等制度要素的建立和完善，對于增強人大預算監督工作實效尤為關鍵，加強預算監督應該成為我們人大工作的一個突破口。

（四）美國國會議員是專職的，州以下基本上都是兼職，但服務班子是專職的。議員無論專、兼職，多數是具有豐富的法律工作經驗的專業人士，一般以政治學、法律專業為主，有律師、政府雇員、大學教授、企業高管等方面的從業背景，有豐富的法律知識和經驗，而且由于很多議員連選連任，熟悉立法程序，為其服務于立法機關奠定了很好的基礎。同時，由于是聯邦體制，聯邦與州及以下各級政府沒有領導、被領導關系，各級議會和政府主要對本州或本地區人民負責。因此，議員們非常重視與其所代表的州或選區的選民之間的聯系，一年中，除了開會大部分時間在選區。議會允許每個議員為自己的辦公室雇用1名或若干名工作人員，并且給予一定的經費保障，以協助其履行議員的職責。但是不管專職的還是兼職的，履職的責任意識并沒有太大的區別，各級議員都非常珍惜和重視議員的責任和權力，都能把所在選區選民的利益放在首位，并努力爭取，因為選民的選票決定他們的命運。因此，在我國發揮好代表的作用，關鍵還是提高人大代表的素質，優化人大代表的結構，加強代表與人大及其常委會、代表與人民群眾的聯系。新一輪的人大換屆選舉馬上又要開始了，我們又要面臨這個問題。在2009年“兩會”期間，胡錦濤總書記、吳邦國委員長的講話中強調了“三個充分認識”，其中之一就是充分認識人大代表與西方議員的本質區別，很有針對性，值得我們好好領會。

（五）公開是防止腐敗的最好良藥，最大限度的社會公開是民主程度的最大體現。美國議會審議決定問題完全公開透明。伊利諾伊州議會“兩院”的會議廳都設有大屏幕，在表決時，誰投了什么票可以直接、清楚地反映在大屏幕上。明確表明自己的態度，是議員贏得選民認可的重要形式。考察期間，我們聆聽了PARK PIDGE的議會會議，針對市政府2010年7月24日特大暴雨應急反映中出現的問題，就公共設施和公共安全等問題進行討論，很多公眾旁聽會議并陳述自己的意見和看法。由于沒有直播條件，他們將會議實況錄像后放到網上公開。在考察瑞泊市議會時，我們向財政部門主管提出“預算是個很復雜、很專業的東西，如何讓老百姓看得懂”這個問題，這位主管說：“是的，表面上是很專業，但關鍵是想不想公開，如果真想公開，那么傻瓜也會讓他看明白。”目前，雖然在我國的立法法、監督法、行政處罰法以及中央先后出臺的一些政策文件中對辦事公開、信息公開也作了一些原則規定，但尚有較大差距。黨的十七大明確提出，要“增強決策透明度和公眾參與度”，“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”。隨著經濟社會的發展和公眾參與熱情的提高，公共政策運行的公開化、透明化是世界政治文明的發展要求和趨勢，也是一項合潮流、得民心、順民意的工程，值得我們扎扎實實向前推進，作為人大應該帶這個頭。

（作者系北京市人大常委會研究室綜合處處長）