制度安排與實踐運作
——民族自治地方干部民族化問題新探

程守艷

制度安排與實踐運作
——民族自治地方干部民族化問題新探

程守艷

自治機關要素的關鍵問題,是自治機關的人員組成原則。干部民族化是自治機關民族化的核心和關鍵,是政治民主和社會公平價值的體現。新時期新階段,對干部民族化現實運作的近距離觀察,是為了分析現行制度不良運作的原因和影響因素,以便做出更好更符合理性的制度設計,以期為干部民族化的有效運作提供切實可行的路徑選擇。

自治機關;干部民族化;制度安排;實踐運作

自治機關民族化是民族區域自治的重要標志,即自治機關的產生及其工作都必須充分反映自治民族的特點,包括民族干部、民族語言文字和民族形式三個主要方面。其中,干部民族化是自治機關民族化的核心和關鍵,是民族語言文字、民族形式的載體。干部民族化在我國已經存在了大半個世紀,在長期的政治實踐過程中,干部民族化是如何運作的,又經歷了怎樣的變遷?這需要我們回到歷史場景中作一番探索與復原,勾畫出這一制度在歷史上運行的興衰軌跡。本文擬研究場景在當下,對干部民族化現實運作的近距離觀察,是為了分析現行制度運作不良的原因和影響因素。

一、制度安排:干部民族化相關制度的文本說明

自治機關要素的關鍵問題,是自治機關的人員組成原則。所以,自治機關干部民族化在《中華人民共和國民族區域自治法》中有明確規定?！睹褡鍏^域自治法》第17條做出了具體規定:“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族公民擔任。自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員,應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族人員”。第18條規定:“民族自治地方的自治機關所屬工作部門的干部中,應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。”從干部民族化相關制度的文本可看出,在民族自治地方政府人員的組成問題上,民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大會的執行機關,是一級地方國家行政機關,必須實行行政首長負責制。民族自治地方人民政府的行政首長,之所以必須由實行區域自治的民族的公民擔任,這一點也正是民族區域自治制度的重要體現和主要標志。

二、實踐運作:從干部民族化的日常運作看正式規則落實的“偏離”

理論上,民族自治地方干部民族化是政治民主的主要形式,制度設立的初衷是為了讓少數民族直接參與國家政權過程。少數民族干部進自治機關,對做好少數民族地區工作、解決民族問題、處理民族關系、促進民族地區的發展有著不可替代的作用。從對貴州省Z布依族苗族自治縣的調研情況看,自治縣縣直機關干部民族化還是落實到位,主體民族如布依族在機關及職能部門任職的干部數量較多。但通過對干部民族化實施現狀的近距離觀察,筆者發現,在政治實踐過程中干部民族化的功能和作用發生“變異”,正式規則落實出現了“偏離”。

1.公務員制度——對干部民族化的考量

國家推行公務員制度后,進入公務員隊伍有一定的條件,而且要經過考試、公平競爭后擇優錄用。過去那種從少數民族退伍軍人、大中專畢業生錄用干部,從工人農民中招干轉干的路子基本走不通了。這對少數民族非常不利,也是一種挑戰,因為無論在學歷、知識、素質和其它條件方面少數民族都不處于優勢,使得少數民族難以進入政權機關。盡管《公務員法》也規定了一些針對少數民族考生的優惠條件,但在凡進必考原則下,一些少數民族成員由于自身素質低下等因素,使得他們在與漢族競爭過程中仍處于劣勢,他們進入公務員隊伍的可能性會更小,少數民族干部占干部總數的比例就更小。這也是現在少數民族干部在選拔使用方面一個現實的、不可回避的問題,這是否會對自治機關民族化產生影響?表面看來,我們的體制吸納能力似乎在減弱。

2.干部民族化難以形成公民身份認同——誰是真正的少數民族?

民族自治地方自治機關的組成具有內在的規定性。如上《民族區域自治法》第17條所述,從文本看出,少數民族尤其是實行區域自治的少數民族在干部任用上具有優先性,體現了少數民族干部的標志作用、橋梁作用和骨干作用。但現實中,一些少數民族干部卻打著“主體民族”的旗號操縱族群情感,為自己撈取政治資本。干部民族化不再是政治民主的體現,而往往成為實現少數民族精英個人主觀臆斷的“幫兇”和實現個人升遷的“捷徑”。特別是干部民族化中的族別限制加大了民族地區干部選拔難度,一些德才兼備的漢族成員或其他非主體民族成員在干部選拔中處于劣勢,以至于出現有些漢族干部為了個人升遷而“更改民族成分”的現象,導致干部民族化難以形成公民身份認同。少數民族干部的“優越”與漢族干部的“不滿”,干部民族化如何走出“兩不討好”的境地?

3.干部民族化僅僅是自治主體干部民族化嗎?——“自治”抑或是“共治”?

少數民族干部是各少數民族人民充分行使平等權利和自治權利,實現當家作主的重要標志。筆者在對貴州Z布依族苗族自治縣的調研中發現,主體民族、漢族和非主體民族間的政治代表性并不一樣,布依族很強勢,苗族雖然也是主體民族但還是遜色許多,可以從兩個民族舉辦民族節日活動中政府調撥經費的數目、重視程度等方面看出。其它非自治主體民族在政治代表性方面也很小,考慮到少數民族的特殊性,盡管《選舉法》規定了一系列合理差別對待的內容,但對很多非自治主體少數民族來說,由于人口數量過小,人口分布較為分散,他們在各領域各方面的代表人物也就相應少了很多。根據國家法律法規,他們無法選出自己本民族的代表,在政治參與上處于尷尬境地。特別是一些少數民族由于人口少,根據相關法律法規產生不出自己的代表,這部分人的利益該由誰來維護呢?

4.黨政矛盾——干部民族化潛伏的“黨性”與“族性”之爭

少數民族干部是黨和政府聯系各少數民族群眾的橋梁,是貫徹黨的路線、方針、政策的強有力的組織保證,干部民族化政策正是這一優越性的體現。我國憲法就規定:“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任?！薄睹褡鍏^域自治法》第二章第15條也規定“民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府”。從文本可以看出,自治縣中縣長是法定的有族別限制,必須是民族化,而對縣委書記則沒有硬性規定,這其中就潛伏著“黨性”與“族性”之爭。例如,在政治實踐中,當縣長是少數民族而縣委書記是漢族時,縣長會利用族群意識來對抗縣委書記,尤其是當上級行政領導也是本族群干部時,縣長更是往往在工作上越過書記而直接對上級行政領導負責,無形中加劇了黨政矛盾。

5.民族干部培養和成長的連續性——干部民族化僅是自治機關干部民族化嗎?

目前,民族自治地方干部民族化幾乎僅在自治機關有所表現,而所屬的下一級政權機關在干部民族化方面沒有法律要求,特別是鄉鎮、辦事處、村民委員會一級少數民族干部的數量少、素質低、來源不暢、渠道不通,這樣會使民族干部的培養和成長在連續性方面有所缺陷。筆者對貴州Z布依族苗族自治縣Y鄉等3個鄉鎮黨委、政府及相關職能部門領導班子及干部的民族成分進行分析,發現其民族化并不是必然,這似乎在一定程度上說明了自治縣所謂的干部民族化還只是縣級機關的干部民族化。在所調查該自治縣所屬的一些鄉鎮,有的鄉鎮少數民族人口所占比例很高(如Y鄉總人口為3465人,布依族為3462人,所占比例達99.91%),但在干部民族化方面卻沒有法律要求,這樣的鄉鎮數量很多?？梢?我們的制度設計存有不完善之處。

三、“干部民族化變異”的實質與原因

通過對干部民族化實際運行情況的初步觀察,筆者發現干部民族化在政治實踐中出現了悖論:一個民主制度的實施卻導致了“反”民主和不公平的結果。這一觀察發現令人深思,是制度設置本身存在“固有缺陷”,還是實施制度的過程出現了曲解變異?究竟是什么因素影響了干部民族化的運作?這需要我們回到政治實踐中,進行一番經驗的觀察和深入實踐層面的研究,這樣才能把握問題的核心發現具體制度背后的運作邏輯。

1.制度設計上的“固有缺陷”

制度設計存在的缺陷導致正式規則本身不能實現其價值預設。干部民族化的民主價值要求干部應具備代表的廣泛性,能夠充分表達各階層的聲音。但文本規定(如族別限制)實際上把更廣泛的非主體民族和漢族公民排斥在政治權力范圍之外,最終導致能夠選任成為自治地方干部尤其是領導干部的僅是部分“準族群化”的公民代表且具有較高的族群意識,這有悖于最基本的民主要求。此外,當少數民族干部按照制度安排通過層層官僚式的選任程序得以任命,并長期浸淫在干部民族化、官僚化的考核和管理模式之中,就使得少數民族干部和干部制度都沾染上了“民族化”氣息。這種由于制度的“固有缺陷”而產生的種種弊端,已經成為民族自治地方干部體制內部難以克服的硬傷。

2.黨政結構內的“體制弊端”

現行黨政結構內的弊端和一些制度間的沖突,也削弱了干部民族化的運行效果。長期以來在黨政結構中往往圍繞“管人”與“管事”出現的黨政不分,以黨代政的現象還存在。例如,在民族自治縣,根據法律規定,縣長民族化而未硬性規定書記民族化,使得在具體事務中,凸顯行政領導的權力和代表性,不僅是“管事”而且還由于族群意識的力量使得行政領導在“管人”方面更具權威性,這與體制內長期形成的黨管干部、黨管一切的慣性并存,無形中加深了黨政矛盾。

3.運行環節中的“利益”干擾

從實證觀察中可知,在干部民族化的實際運作中,民族化的政治民主價值和社會公平價值都不能得到良好的體現,出現這一現象的原因是由于在政治實踐操作過程中逐利因素的驅動所致。在既得利益驅動下,他們不僅不會放棄這些“特權”,還可能為了爭取更多的優惠而強化族群認同。其結果是,強大的國家話語體系正在改變著少數民族的認同觀念,以原生性客觀文化要素為紐帶的情感正被國家話語體系的影響所取代,民族身份成為一個不可丟棄的身份標志,無形中從“他者”的角度加強了對少數民族成員的區分,扭曲了制度的運作模式和少數民族干部的行為邏輯。這種“利益”因素的干擾同時存在于政府和少數民族干部兩方。政府追求更低的行政成本以達到國家整合,而少數民族干部則獲得“政治關系資源”,兩者共同維持了干部民族化的現狀。

4.公民政治文化的缺失

根植于我國傳統文化的各種非正式規則影響著干部民族化的運作,并對正式規則的實施起到阻礙作用。在文化層面,我國傳統政治文化中缺乏“公民意識”,因此形成了與干部民族化“不兼容”的非正式規則,影響了干部民族化政策的運作。我們在少數民族干部的日常工作中尤其是提拔選舉中可以看到,少數民族群眾對干部素質能力以及選舉過程的公正性并不真正關心,而是片面認為只要是本族群的人就行。而出于權威崇拜和依賴心理,大都是對所謂的“本族群代表”的意見簡單加以贊同和附和,即使在發現有疑問的地方也一般不會追問下去。民族機關民族化這種制度化安排,使得一些少數民族身份在某些領域成為一種可資利用的利益資源,而為了利用這種資源,少數民族精英需要強化族群認同,突顯族群身份,這些做法的實際后果是使一些可能已經模糊的族群社會邊界重新清晰起來①,結果是這種政治文化的烙印禁錮了個人“主體意識”的發展,也不利于干部民族化的運行。

四、我國民族自治地方干部民族化的出路

針對干部民族化存在的問題,筆者認為應從制度、文化等方面對我國民族自治地方干部民族化政策實施中的“走樣”予以改進和完善。

1.正式規則的改進

《民族區域自治法》第二章第16條規定:“民族自治地方的人民代表大會中,除實行區域自治的民族的代表外,其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表”。筆者認為,首先從制度文本來看,“應當”、“適當名額的代表”等提法雖然具有彈性和靈活性,但往往因缺乏具體規定,使得很多非自治主體少數民族權利很難得到保障。同時,《民族區域自治法》是一部基本法,實踐證明,沒有多種法律法規與之相配套,自治法的各項原則規定很難落到實處。僅有國務院《實施〈民族區域自治法〉若干規定》和省級的規定也是不夠的,必須加快各民族自治地方的自治條例、各種單行條例和行政法規的制定和實施工作,其目的是為了保證《民族區域自治法》關于少數民族權益保障的各項規定能夠變得更加具體化,更具可操作性,而不是被當成一種“擺設”。

2.干部選拔:擇優與族別相結合

自治機關民族化尤其是領導干部民族化無形中增設了族別限制,加大了干部選拔的難度。因此,應從能力、素質等各方面進行考慮,體現公平原則。要按照《自治法》規定:“民族自治地方的自治機關錄用工作人員的時候,對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當的照顧”。大量選拔任用非自治主體少數民族干部,領導干部中配置一定比例的非自治主體少數民族干部。在這種制度安排下,非自治主體少數民族將自身的利益要求通過本民族精英傳達到國家政治體系之中。這將有利于形成政治參與的有效程序和機制,有利于非自治主體少數民族意見、愿望、要求和利益的充分表達。這要比分散的個人行為更易達到目的,而且以代表的形式,在體制內通過談判和溝通解決利益沖突,也有助于政治體系的穩定發展。此外,對少數民族干部,特別是主體民族干部選拔任用方面的優惠政策,應從“族別化”向“區域化”不斷過渡,這樣有助于社會公平的實現,真正體現干部民族化的價值所在,最終達到國家的整合。

3.化解“體制弊端”和“利益”因素的干擾

我國政治權力的運行主要是黨政關系的運行,各種政治關系和政治現象實際上都包含著黨政關系的因素。反思我國民族自治地方在干部民族化問題的歷史和實踐,化解“體制弊端”,推進黨政關系科學化、民主化和法治化是解決干部民族化在實踐運作中“走樣”的源頭所在。為此,在堅持民主集中制,堅持黨對國家政權的領導地位的前提下,推進黨政職能分開,創建新型的黨政關系。針對在利益的驅動下,干部民族化有可能淪為利益交換的籌碼,進而背離民主和公正的價值預設這一問題,應加大對權力的監督,從制度源頭杜絕在干部民族化這一光環下的權錢交易,使干部民族化能真正體現政治民主和社會公正的價值。

4.培育制度文化土壤

有了好的制度形式,還需要又好的制度環境對其落實予以保障。從本文分析可以看出,造成干部民族化在實踐運行中偏離和走樣的原因,大都因為各種非正式規則的存在。筆者認為,除了積極開展公民獨立意識的教育和宣傳,培養少數民族群眾所需獨立性還需要通過構建新的制度環境和政治話語來逐步實現。有學者指出,中國未來的目標是公民化的國家,在未來的某一時期,中國所有民族的民族(族群)認同都將讓位給公民和國家認同②。比如對少數民族來說,他們是從公民的角度理解中國人的內涵,從而在國家認同上達成一致,還是從各自民族身份和利益的角度理解中國人的內涵,并試圖將民族認同置于公民認同之上?這就要引導少數民族實現政治社會化。具體來說,從政治文化層面上來看,一方面要在少數民族群眾中逐步形成對國家統一政治權威的認同心理氛圍,另一方面要提高各民族之間政治信任心理和政治寬容心理,逐步建立起開放的政治生活方式,消除在一定程度上存在的政治封閉狀況,實現向“公民文化”的轉變。

總之,干部民族化作為黨在民族地區的干部政策,也是民族區域自治制度實現的一種重要形式,對國家穩定、民族團結都起到很大作用。干部民族化政策并不解決民族自治地方的一切問題,在未來,通過對制度的改進和完善,干部民族化的政治價值和社會價值有可以得到實現和加強,最終實現我國經濟、文化和政治上的全面繁榮。

注釋:

①關凱.族群政治[M].北京:中央民族大學出版社,2009.

②都永浩.民族認同與公民、國家認同[J].黑龍江民族叢刊,2009(6).

[1]中華人民共和國民族區域自治法[M].北京:法律出版社,2001.

[2]馬戎.民族社會學——社會學的族群關系研究[M].北京:北京大學出版社,2004.

[3]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的民族區域自治[J].國務院公報,2005(11).

[4]國務院實施《中華人民共和國民族區域自治法》若干規定[J].國務院公報,2005(20).20.

[5]劉娜.從民族認同到國家認同—民族發展政治理路解讀[D].北京:中央民族大學,2007.

[6]鐘莉.價值·規則·實踐——人民陪審員制度研究[D].廣州:中山大學,2008.

〔責任編輯:付廣華〕

System Arrangements and Practice Operation——A New Analysis about Cadre Nationalization i n Ethnic Autonomy Areas

Cheng Shouyan

The key element of autonomy institution is the personnel ratios in principle.Cadre nationalization is the core of autonomy institution and embody of political democracy and social equity.In the new period,exploring the practice operation of cadre nationalization in reality is in order to analysis the reason and bad influence factors in the operation of the existing system,and make better and more rational system designation.All of these are to provide practical option for the efficient operation of cadre nationalization.

autonomy institution;Cadre nationalization;system arrangements;practice operation

C95

A

1004-454X(2010)04-0042-005

【作 者】程守艷,貴州廣播電視大學講師、中山大學博士生。貴陽,550004