人大開展民主測評工作探析

□ 趙明波

對于民主測評，多數人并不感到陌生，這是在一定范圍內了解干部群眾對某特定對象評價意見的一種方法。近年來，結合干部年度考核組織民主測評，已成為加強黨內監督和改革干部人事制度的一項重要工作。一些地方人大及其常委會自2007年1月1日監督法施行以來，在同級黨委的重視支持和“一府兩院”的積極配合下，不斷探索實踐人大開展測評工作的方式方法，收到了良好的工作效果和社會效應，使人大工作效能得到明顯提升，有效促進了“一府兩院”依法行政、公正司法。

本文擬就人大開展民主測評工作加以探析。

測評的依據及要義

開展測評是人大發揮政治優勢、服務工作大局的必然要求。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人們當家作主的根本途徑和最高實現形式。人大及其常委會作為國家權力機關，其監督是代表國家和人民進行的，是一種法律責任和政治責任。從法律責任上講，人大與“一府兩院”屬于產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系；從政治責任上講，人大與“一府兩院”雖然在機構的性質、職能上不同，但工作的出發點和目標完全一致，都是維護改革發展穩定大局、推進經濟社會又好又快發展、為人民群眾謀福祉。人大應充分發揮國家權力機關、監督機關、民意機關的政治優勢，積極探索實踐包括開展民主測評在內的監督工作路徑，創新監督方法，保證行政權、審判權、檢察權得到正確行使，防止公權力異化，確保權力始終沿著法治和民意的軌道運行，真正起到加快科學發展、維護公平正義、促進社會和諧的作用。

開展測評是人大依照法律規定、細化監督方式的現實選擇。監督法將地方人大常委會以前開展的“述職評議”引導到“工作評議”，專門對人大常委會監督“一府兩院”專項工作作了規范性、程序化的規定。盡管監督法中沒有出現“工作評議”字樣，但源于實踐中的成功經驗，體現了工作評議的實質精神，兼顧了一般聽取和審議工作報告與工作評議兩方面的特點。從實踐來看，各地人大工作評議的程序大體分為準備、調研、評議、整改等四個階段。既然是評議，就必須針對評議對象的工作作出某種評價，因此可以認為，開展民主測評是對工作評議的細化、豐富和完善。民主測評不僅是干部工作走群眾路線的主要形式之一，而且也是保證干部選拔、任用、管理科學化的一項重要措施。一直以來，地方人大常委會雖然擁有人事任免權，但對被任命國家機關工作人員的任后監督幾乎普遍是束手無策，而評議專項工作和開展民主測評，能夠把對有關主管干部的工作業績、存在問題及建議寓于其中，實際上對干部也是一種監督，并有助于黨委及組織部門對領導干部的考察。組織部門把人大常委會對“一府兩院”工作的評議意見和測評結果，作為評價、使用干部的重要依據之一，這樣就妥善處理了加強人大監督與堅持黨管干部的原則間的關系，有利于黨委發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，有利于人大與“一府兩院”統一思想、達成共識、形成合力、推動工作。

開展測評是人大集體行使職權、檢驗監督效果的客觀需要。監督法實施以來，不少地方人大常委會加大監督力度，增強了監督實效，開創了人大監督工作新局面。然而，當前仍有一些地方人大常委會監督工作存在表面化、形式化、不深入、實效差的現象，存在重過程輕結果、重審議輕落實的不良傾向；仍有一些地方“一府兩院”對人大作出的決議、決定和審議意見作彈性認識，落實不力，使得人大的工作監督和法律監督效果不明顯，人民群眾反映強烈的一些問題得不到有效解決，人大的權威受到影響甚至在少數地方遭到質疑。人大常委會是遵循民主集中制原則，集體行使監督職權。集體監督的工作力量、工作力度和工作效果，只有圍繞中心、求真務實、以增強監督實效為核心，通過開展民主測評等手段，才能綜合衡量和具體檢驗出來，從而推進人大常委會由重過程轉向重結果，“一府兩院”由重程序答復轉向重問題解決，逐步提高人大監督工作的水平和質量。

測評的實例及特點

監督法實施以來，地方各級人大及其常委會開展不同類型的民主測評呈日趨活躍態勢，總體上看，縣級人大最活躍，市級人大次之，省級人大較少，都尚處于由探索試行階段向規范化、制度化方向邁進。筆者試將各地人大開展的測評工作概括為以下9種類型：

專項工作報告測評型。指人大常委會全體會議在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的基礎上，人大常委會全體組成人員、列席會議的人大代表以無記名投票方式，對專項工作報告作出綜合性評價。

實例1：2009年4月，寧夏回族自治區十屆人大常委會第九次會議首次對自治區高級人民法院、省人民檢察院提交的專項工作報告進行了滿意度現場測評，在我國省級人大開創了先例。測評采用無記名投票方式，分“滿意、比較滿意、不太滿意、不滿意”四個等次。2009年5月27日，寧夏回族自治區第十屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告辦法》第十六條規定：“主任會議認為必要時，可以提請在人大常委會全體會議上對專項工作報告或者審議意見研究處理情況報告進行滿意度測評。對列入滿意度測評的專項工作報告，應當組織對該項工作進行視察或者專題調查研究。滿意度測評采用無記名投票方式或者按電子表決器方式進行。滿意度測評結果應當由會議主持人當場公布，并在會議結束后由人大常委會辦公廳以書面形式向‘一府兩院’反饋。人大常委會全體組成人員過半數對專項工作報告或者審議意見研究處理情況報告不滿意，‘一府兩院’應當在下一次人大常委會會議上重新報告。”同年10、11月，自治區人大常委會又分別對自治區政府關于公安機關社會治安工作情況、2009年民生計劃情況兩個專項工作報告進行了滿意度測評。

實例2：2010年3月31日，四川省十一屆人大常委會第十五次會議通過的《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》第二十四條規定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務委員會組成人員、人民代表大會代表對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的專項工作進行評議。”“常務委員會根據工作評議情況可以對專項工作進行滿意度測評，測評分為‘滿意’、‘基本滿意’、‘不滿意’。經測評，滿意和基本滿意人數未超過常務委員會全體組成人員半數的，常務委員會應當責成報告機關再次報告。”“工作評議”和“滿意度測評”是該實施辦法中最具“四川特色”的部分。

實例3：2009年3月17日，河北省石家莊市十二屆人大常委會第十一次會議聽取和審議了市政府關于全市食品安全工作情況的報告，并對報告進行滿意度測評。這是該市人大常委會《關于對市政府、市中級人民法院、市人民檢察院專項工作報告進行滿意度測評的實施意見》出臺后開展的首次測評，并當場宣布了測評結果，測評滿意度為93.2%。按照該市人大常委會審議通過的《關于對市“一府兩院”各項工作報告進行滿意度測評的實施辦法》規定，市人大常委會將在兩年內對市政府組成部門、市中級人民法院、市人民檢察院和市有關垂直管理部門的專項工作測評一遍。

實例4：2009年6月16日，福建省福州市人大常委會組成人員、法制委委員和列席會議的30位市人大代表，對剛剛審議完的3項市政府工作報告進行滿意度測評。這是該市人大常委會在常委會會議上首次對政府專項工作報告進行滿意度測評。滿意度測評表對工作報告分別列出“滿意”、“基本滿意”、“一般”和“不滿意”共4種意見選擇，并設計“其他意見和建議”一欄，請測評者提出意見建議。

實例5：安徽省滁州市人大常委會2009年出臺的《聽取和審議專項工作報告暫行辦法》規定，在聽取專項工作報告和調查報告之后，開展會議評議，采取分組、聯組、大會評議的方式進行。評議之后，常委會會議以無記名投票的方式進行滿意度測評。獲得滿意票超過常委會組成人員70%以上者為滿意；獲得滿意和基本滿意票超過常委會組成人員50%以上者為基本滿意。對不滿意的單位要求其及時研究制定整改措施，并在兩個月內向市人大常委會報告整改情況和重作報告。該辦法實施以來，滁州市人大常委會已對市政府關于防震減災法和安徽省防震減災條例貫徹實施情況、關于農產品質量安全法貫徹實施情況等7個專項工作報告進行了滿意度測評，并將得票情況和測評結果寫進審議意見，督促政府及相關部門進一步加大整改力度，取得監督實效。

實例6：2009年2月26日，山西省長治市十二屆人大常委會第十三次會議通過的《長治市人大常委會關于對專項工作報告進行滿意度測評的規定》明確：“對‘一府兩院’在市人大常委會會議上所作的專項工作報告進行滿意度測評。”“市人大常委會會議采取電子表決方式進行測評。測評結果按照常委會組成人員到會人數的百分制比例計算（四舍五入保留整數）。”“測評檔次分為滿意、基本滿意、不滿意3個檔次。表決贊成票達80%以上為滿意，51%～79%為基本滿意，50%以下為不滿意。”

實例7：2009年5月25日，湖北省宜都市六屆人大常委會第十八次會議通過的《宜都市人大常委會監督工作“雙測評”“雙公開”辦法（試行）》規定：“雙測評”即市人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、法律實施情況報告后，開展工作評議，進行滿意度測評（簡稱初次測評）；聽取和審議“一府兩院”對落實市人大常委會專項工作報告、執法檢查審議意見情況報告后，開展工作評議，進行再次滿意度測評（簡稱二次測評）。“雙公開”即市人大常委會將兩次聽取和審議的情況以及滿意度測評結果在規定的時間內，采取適當的方式向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。“測評結果分滿意、基本滿意、不滿意3個等次。獲得參評人員滿意票85%（含85%）以上的，定為滿意等次；獲得參評人員滿意票60%至85%（不含85%）的，定為基本滿意等次；獲得參評人員滿意票60%以下（不含60%）的，定為不滿意等次。”

實例8：湖北省遠安縣人大制定的《專項工作報告滿意度測評辦法》規定：常委會組成人員對專項工作報告實行滿意度測評按“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”3個等次進行，當場宣布測評結果。對測評不滿意率高于30%（含30%）的專項工作報告，列入下一次常委會議題，由報告單位對其工作進行認真整改后重新報告。重新報告的測評滿意和基本滿意比例仍未達到50%（含50%）的，由常委會研究，提出處理辦法。

審議意見研究處理測評型。指人大常委會全體會議在聽取和審議“一府兩院”關于審議意見落實情況報告的基礎上，人大常委會全體組成人員以無記名投票方式，對審議意見提出的具體建議是否落實到位作出評價。

實例1：2010年5月28日，在浙江省十一屆人大常委會第十八次會議閉幕會上,省人大常委會委員投票對省政府關于農業法及相關法律法規實施情況審議意見處理落實情況進行了滿意度測評，這是該省人大常委會首次對省政府工作進行滿意度測評。據了解,浙江省人大常委會通過測評對省政府落實情況進行評價,如果滿意度沒有過半,將發回由省政府重新落實。

實例2：2008年初，江西省九江市人大常委會出臺了《提高常委會審議意見和辦理質量的意見》，建立了“調研求深、審議求細、督查求實、票決較真”的工作機制。“調研求深”就是審議之前加強調查研究；“審議求細”就是要求審議避免空對空，要敢講、愿講，要講實、講透；“督查求實”就是對政府研究處理審議意見的落實整改情況逐條進行督查，促進問題的有效解決；“票決較真”就是采取電子表決方式，對政府整改落實情況進行滿意度測評。2009年1月7日，九江市人大常委會會議對《行政許可法》《江西省森林條例》等4個執法檢查報告審議意見的整改落實情況進行了審議，并以電子表決的方式對政府落實情況測評動真格。其中《城鄉規劃法》審議意見落實情況滿意票沒有過半。否決“一府兩院”有關情況報告，這在九江市人大常委會會議史上還是第一次。九江市政府分管城市規劃的相關領導感慨地說：“人大常委會會議對政府的落實整改報告一議再議，問題講得透、建議表得準、落實抓得嚴，極大地促進和推動了政府工作，也體現了人大監督的力度！”

實例3：四川省巴中市人大常委會為使審議意見落到實處，對各項監督意見落實情況實行定期“交賬”，“一府兩院”半年內須將審議意見處理落實情況向人大常委會報告，接受審議和滿意度測評。滿意度測評不過半的，須再報告、再審議、再測評。近3年來，先后進行滿意度測評39次，其中，關于巴河水污染防治的審議意見辦理工作滿意度未過半，再次向常委會報告，接受“三審”和再測評。

實例4：2009年12月10日，黑龍江省佳木斯市十四屆人大常委會第十八次會議專題聽取和審議了市政府關于物業管理工作、安全生產工作、農村五保供養工作條例實施情況和職業教育法實施情況等四個審議意見落實情況的報告。常委會組成人員以無記名投票表決的方式，按照“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”3個等次，對上述四個審議意見落實情況進行了滿意度測評。佳木斯市人大常委會《審議意見督辦暫行辦法》規定：“審議意見研究處理結果的報告書面印發市人大常委會組成人員，同時進行滿意度測評，測評結果當場宣布；對測評不滿意超過60%的，承辦單位須按照會議要求進一步辦理，在規定期限內再次向市人大常委會報告。”

實例5：2010年7月28日，四川省綿陽市五屆人大常委會第三十九次會議對市政府辦理市人大常委會關于“5.12”地震災后震損水利工程修復建設和貫徹實施《中華人民共和國科學技術進步法》審議意見工作進行滿意度測評。這是綿陽市人大常委會成立以來，首次對審議意見辦理工作開展滿意度測評，同時這也是《綿陽市人大常委會關于對市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院辦理市人大常委會審議意見結果進行滿意度測評的決定》出臺后的首次實踐。兩件審議意見辦理工作的測評結果都超過了市人大常委會全體組成人員的半數，結果均為滿意。

實例6：2009年12月28日至29日，湖南省永州市三屆人大常委會第二十三次會議聽取和審議市國土資源局、規劃建設局、城市管理行政執法局、公用事業管理局、房產局關于工作審議整改情況的報告，并對5個部門工作審議整改情況進行滿意度測評。如果測評不滿意，市人大常委會將啟動質詢程序，直至啟動特定問題調查和撤職程序。

實例7：2010年6月10日，江西省修水縣十四屆人大常委會第二十五次會議集中聽取和審議了縣政府關于縣人大常委會5項審議意見研究處理情況的報告。會議審議后，常委會組成人員按照該縣人大常委會《關于縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院執行或辦理縣人民代表大會及其常務委員會決議、決定、審議意見及主任會議交辦意見的報告制度》規定，對5項報告進行了滿意度測評。其中，對城鄉規劃法實施情況審議意見的研究處理情況報告，滿意票沒有超過常委會組成人員的半數，會議測評對該項報告不滿意。

實例8：2010年4月，浙江省嘉興市南湖區人大常委會第二十二次會議專題聽取和審議了區政府關于農業法及相關法律法規執法檢查整改落實情況的報告，并首次進行了滿意度測評。為確保滿意度測評工作能最真實地反映區政府執法檢查審議意見整改落實情況，區人大常委會采取了督促自查自糾、開展跟蹤督查，實行無記名滿意度票決等措施。測評以無記名投票表決方式進行，分為滿意、基本滿意、不滿意。滿意和基本滿意票超過全體組成人員1/2以上的方為通過。

代表議案、建議辦理工作測評型。指由全體或者部分人大代表、常委會全體組成人員，對有關方面承辦人大代表所提議案及批評、建議和意見的質量、效率，以無記名投票方式作出評價。

實例1：2010年1月，河南省漯河市在市五屆人大常委會第十九次會議上，31名市人大常委會組成人員認真聽取和審議了重點建議承辦部門辦理情況報告，并對重點建議辦理情況進行了滿意度測評，測評結果顯示，26件重點建議辦理滿意和基本滿意率為96%。

實例2：2009年11月，浙江省溫州市人大常委會召開市十一屆人大四次會議代表建議辦理工作評議會，請代表面對面為部門建議辦理情況打分“挑刺”。近百名市人大代表對該市20家承辦單位的辦理工作進行了評議。圍繞承辦單位在建議辦理時的領導重視程度、辦理態度、面商溝通效果、答復質量、措施落實等5方面情況，代表們以“好、較好、一般、差”4個等次進行測評。

實例3：浙江省海寧市人大根據代表建議辦理工作的特點，在測評方式上也一改以往一次性測評的做法，采取分階段測評的方式進行。一是人代會代表建議交辦后，在法定答復期滿，由代表對建議的答復工作作出滿意度評價；二是在建議落實期，測評代表對辦理及具體落實情況的滿意度；三是代表對落實工作表示不滿意的，該建議限期進行二次交辦，限期滿進行第三次測評。每次測評的結果分別向市政府和承辦單位反饋，測評幾次反饋幾次，并與代表建議一并存檔備查。如果把分段測評看做是按照時間順序開展的一種縱向的運行模式，那么海寧市人大常委會在實踐中采取的組合式測評，就可以視作一種在空間或方式上橫向對接的運行模式。概括地說，就是在具體的監督工作中，既引入滿意度測評機制，又引入其他工作機制，二者組合甚至多者組合，以進一步增強實效性。

實例4：2008年8月25日，湖南省祁陽縣十五屆人大常委會第五次會議作出了《關于對縣十五屆人大議案和重點建議進行測評的決定》，從當年開始，組織327名縣人大代表對縣十五屆人大議案和重點建議進行測評，分滿意、基本滿意、不滿意3個等次，滿意、基本滿意票低于全體縣人大代表70%的將責成承辦單位重辦。

行政、司法機關年度工作測評型。指在人民代表大會會議或者人大常委會會議上，由全體人大代表或者常委會組成人員，以及部分人大代表、有關方面負責人或者群眾代表，以無記名投票方式，對同級國家行政機關、司法機關的年度工作情況作出評價。

實例1：2003年以來，陜西省平利縣人大常委會組織開展了對縣級行政部門、司法機關和上級垂直管理的駐平利單位的民主測評工作，出臺了《平利縣人民代表大會關于對平利縣行政機關和司法機關進行民主測評的實施辦法》。一是把相關法律、法規編印成冊，發放到每個代表手中，使代表全面準確地了解被測評單位的執法要求和工作職責。二是要求被測評單位每年年底之前向縣人大代表書面報告工作，平時向人大代表匯報工作開展情況，保障代表的知情權。三是測評內容以貫徹執行黨的路線、方針、政策和國家的法律法規、依法行政、公正司法情況，落實各級人大的決議決定、辦理代表議案建議情況，服務縣域經濟、為群眾服務和社會公論情況三大類八個方面為重點。四是從2007年起，測評形式由過去的在人代會集中測評，改為每年年底前以代表小組為單位進行測評，由縣人大常委會辦事機構負責統票和計票工作。五是測評評分實行雙百分制，人大代表評分總計100分，折合70分；人大常委會組成人員評分總計100分，折合30分。測評時，縣人大代表和縣人大常委會組成人員根據平時掌握的情況在測評票上逐項進行打分，還可以在測評票上寫上具體的意見建議。測評實行無記名投票。六是測評等次分別為：85分以上為滿意（含85分），84分至65分為基本滿意，65分以下為不滿意。測評結果由縣人大常委會決定向社會發布公告，公布測評結果。對測評滿意度處于前5名的縣級行政機關和司法機關、處于前3名的中省市駐平單位，由人大常委會授予“人民滿意單位”榮譽稱號，在次年的人代會上授牌表彰。榮譽稱號實行動態管理，若單位出現重大違法違規問題，榮譽稱號予以撤銷。測評結果處于不滿意單位的，常委會領導會同縣委、縣政府分管領導深入該單位，原汁原味地反饋測評意見，并提出整改要求。測評結果和測評意見同時抄送中省市駐平單位的上級主管部門。連續兩年被測評為不滿意的單位，單位主要負責人是同一人的，屬縣人大常委會任命的人員，縣人大常委會將啟動免職案。被測評單位屬于垂直管理單位的，建議上級主管部門調整其主要負責人。同時，測評結果納入縣委、縣政府全縣年度目標責任制綜合考核體系。

實例2：2008年，河南省舞鋼市人大出臺的《關于組織市人大代表開展民主測評、強化監督職能活動的暫行辦法》規定：以人民代表大會為平臺，采取會前調查征集意見、會中集中進行測評、會后市人大常委會強化跟蹤監督的辦法，對全市65個行政執法部門和公共服務單位每年開展一次民主測評活動。會前征集到的對各部門和單位的意見和建議由人大常委會匯總后，反饋給各部門和單位要求限期整改。人代會將人大代表對各部門和單位的民主測評作為會議議程之一，對各部門和單位工作滿意度進行測評打分。對滿意率排序行政執法部門類后3名、公共服務行業類最后1名，且滿意率低于60%的部門或單位，該部門和單位的行政一把手必須在人代會上就整改工作作表態發言。會后這些部門和單位還將被確定為本年度市人大常委會的重點監督單位。對反映問題相對集中的重點監督單位，市人大常委會將定期聽取其整改情況的報告，并由相關工委對這些部門或單位整改情況進行跟蹤監督。對滿意率排序連續兩年及其以上位居行政執法部門類前3名，公共服務行業類位居前1名，且滿意率不低于90%的單位及其行政一把手，由市人大常委會分別授予“好單位”和“好領導”榮譽稱號。對連續兩年滿意率排序位居行政執法類后3名、公共服務行業最后1名，且有一年滿意率低于50%的單位行政一把手，屬政府組成部門的，按照地方組織法的有關規定予以免職；屬市政府直管單位的，要求市政府予以免職；屬垂直管理單位的，市人大常委會將建議其上級主管部門調離。

實例3：2008年4月29日，黑龍江省大慶市八屆人大常委會第九次會議通過的《大慶市人大代表對國家行政機關和司法機關年度工作進行測評的暫行辦法》規定：測評內容是依法行政、公正司法情況；為企業發展、為群眾服務情況；人民來信來訪辦理情況；人大代表建議意見辦理情況；行政、司法案件處理情況；其他。測評工作從年初開始到年底結束。由市人大常委會人事選舉辦公室將測評票印發給市人大代表。市人大代表通過各種有效方式，按照測評票上滿意、不足、建議3個方面，對被測評部門年度工作情況進行民意調查。各縣區人大常委會、鄉鎮人大主席團、街道人大工委要對市人大代表進行民意調查給予協助。市人大代表在民意調查結束后，將群眾意見進行綜合歸納，按條列出所測評的各方面內容，并對總體工作情況做出滿意、基本滿意、不滿意的綜合滿意度評價。市人民代表大會會議召開之前，由市人大常委會組織召開市人大代表對國家行政機關、司法機關年度工作測評情況通報會，通報測評結果，向社會公布，報送市委，中省直行政管理部門送上級主管部門。對測評提出的意見和建議，被測評部門要在測評結果公示后15日內，提出整改方案，報市人大常委會人事選舉辦公室。測評不滿意率達到20%（含20%）以上的部門，要寫出詳細整改方案，向市人大常委會報告。測評不滿意率達到20%（含20%）以上部門的整改情況要提請市人大常委會進行審議。

實例4：2008年初，黑龍江省綏化市人大常委會出臺了《對市政府組成部門、行政執法單位、中省直部門和司法機關開展年度測評的暫行辦法》，在開展測評前，采取問卷調查、座談走訪等方式廣泛征求社會各界的意見和建議。僅2009年，全市各界干部群眾對受評部門和單位就提出了涉及文教衛生、交通運輸、城建環保、公安司法、農業畜牧、勞動和人事等7個方面40多個實際問題。市人大常委會將這些問題及時向常委會組成人員和人大代表進行了通報。在此基礎上，召開了有常委會組成人員、人大代表和群眾代表參加的“百人”測評大會，按滿意、基本滿意和不滿意3個檔次，對受評部門和單位進行了投票測評。測評結果顯示，測評主體對被測評部門和單位的工作總體上是滿意的，有3個部門的滿意率達到了100%,低的也達到了78%。對于代表和群眾反映強烈的部門和單位、性質較為嚴重的問題，確定為市人大常委會2010年度監督工作的重點部門和重要議題。

實例5：2009年初，湖北省枝江市四屆人大三次會議比往年增加了一項特別“議程”：組織全市200多名人大代表對市政府22個組成部門進行民主測評。隨后向人大代表通報了民主測評結果，并將測評結果報市委組織部門備案，作為干部提拔任用的參考依據；還要求滿意率較低的幾個部門限期整改，整改情況將及時在枝江人大網上予以公布。

實例6：2010年初，廣西桂林市象山區人大常委會組織全體區人大代表對區政府職能部門和區法院、區檢察院的2009年度工作進行民主測評，按滿意、基本滿意、不滿意、不了解4個等次評定。對評議的職能部門獲滿意率在80%以上的前5名，由人大常委會決定給予表彰。對獲滿意率低于20%的最后2名，經人大常委會決定，給予部門的主要負責人進行誡勉談話，限期整改。

實例7：2009年2月14日，湖北省潛江市人大代表對25個市政府組成部門工作滿意度進行現場測評，這在該省尚屬首次。測評票分滿意、基本滿意、不滿意、棄權4個等次。對測評部門得不滿意票超過參評市人大代表1/2的，由人大常委會責令其限期整改，3個月后再次評議，若不滿意票仍過半數的，按市委有關文件對主要負責人進行追責等相關處理；不滿意票超過1/3、不到1/2的，作為當年人大常委會重點監督對象。

實例8：2010年6月，江西省廣豐縣人大常委會組織部分省、市、縣人大代表對69個政府組成部門、工作部門、條管單位進行了工作滿意度測評。測評前，人大常委會公布了被測評的69個單位和部門，廣泛聽取社會各方面的意見。測評會上，代表們聽取和審議了各單位和部門的2009年度工作匯報，結合群眾意見對各部門進行測評并提出意見建議。測評結果和意見建議在會后以書面形式反饋給被測評單位，要求相關單位認真研究人大代表提出的問題，制訂解決方案，縣人大常委會對整改落實情況進行跟蹤檢查。

實例9：2009年5月，陜西省靖邊縣人大常委會組織縣政府組成部門，通過縣電視臺向全縣人民報告2008年度重點工作任務完成情況及2009年重點工作任務安排。同時組織縣人大常委會全體委員、部分省市縣人大代表、黨代表、政協委員、老干部代表、企業負責人、村委會負責人、社區負責人、事業單位工作人員及各鄉鎮書記、人大主席、鄉鎮長、場長，就縣政府組成部門向全縣人民報告工作進行了滿意度測評。

實例10：2009年11月30日，在陜西省旬陽縣十六屆人大常委會第十五次會議上，縣政府辦等5個政府部門和縣信用合作社等3個中省駐旬單位被授予“人民滿意單位”稱號。該縣人大常委會制定了《旬陽縣人大代表測評縣級國家機關、事業單位和上級駐旬單位工作暫行辦法》，在年初的縣人代會上，組織202名縣人大代表對縣政府26個組成部門、8個辦事機構、27個正科級行政事業單位和縣法院執行局、縣檢察院反貪局以及23個上級駐旬單位等86個部門和單位的工作進行了測評。通過代表民主測評、常委會審查決定等程序，評選出縣政府辦等8個2009年度“人民滿意單位”。

結合工作評議測評型。指通過召開人大常委會全體會議或者專題會議，由人大常委會組成人員、人大代表在參與工作評議的基礎上，對“一府兩院”的綜合工作或者整改落實評議意見情況，以無記名投票方式作出評價。

實例1：2009年12月4日，湖北省襄樊市十五屆人大常委會舉行第十五次會議，對10個被評單位整改情況進行定性測評。為了給被評部門準確“畫像”，市人大常委會采取了一項全新的辦法，使各方面的意見真正管用，使市縣兩級人大聯動不僅體現在形式上，也體現在效果上。他們以市人大常委會為主體，按照統一制票、專班操作、混合統票、合并計分的措施，依照市人大常委會60分值、縣市區人大常委會30分值，國家統計局襄樊調查大隊和參評代表、公民10分值的辦法，進行百分評定，然后根據得分多少劃分為滿意、基本滿意、不滿意3個等次。這個評法既有效地防止了一“考”定終身現象的發生，也大大提高了定性測評的科學性、準確性。

實例2：2010年5月6日，河南省汝州市人大常委會召開工作評議動員會，會議對2010年的工作評議進行了動員部署，市財政局、安監局、地稅局代表受評議單位作了表態發言。工作評議從4月上旬開始，至2011年3月底結束。受評議單位包括：市政府工作部門、市政府事業單位、市管正副科級學校和醫療機構、市法院業務部門、市檢察院業務部門、上級垂直管理單位，共102個單位。工作評議以全國、省、平頂山市、汝州市四級人大代表為主體，以民主測評為主要形式對受評議單位的執法、施政、廉政等情況進行全面評議。為充分體現民意，在初評階段要組織四級人大代表和常委會組成人員兩次對受評議單位進行民主測評，確定重點整改單位；在總評階段，人大代表和常委會組成人員再次對受評議單位進行民主測評，分類別確定得分高的前11位和得分低的后11位為擬受表彰單位及受組織處理單位。并結合受評議單位完成市委、人大、政府年度責任目標及系統內上級下達的工作任務情況，獎優罰劣。對在滿意度總評中排名靠前的受評議單位及主要負責人，授予“人民滿意的好單位”、“人民滿意的好公仆”稱號，或進行通報表揚；對在滿意度總評中分靠后的受評議單位，對單位及主要負責人進行通報批評、取消年度評先資格、停職檢查、免職等處理方式；對排名靠后的垂直管理單位，建議其上級主管單位給予相應處理，處理不到位的，給予該單位“不受汝州歡迎的單位”稱號。

實例3：2010年5月26日，四川省巴中市巴州區十六屆人大常委會召開第三十次常委會會議，會議的唯一議程就是對區審計局進行工作評議。為確保工作評議質量，擴大各級黨政、部門、人大代表、社會公民對評議工作的參與度，常委會還設立了意見箱，開通了熱線電話，發放征求意見表1000余份。按照評議辦法的規定，對被評議單位進行民主測評，并現場公布測評結果。按滿意、基本滿意、不滿意3個檔次對區審計局的工作進行滿意度測評，評議結果向區委報告、向政府通報，作為部門負責人考核、獎懲、任用的重要依據。

實例4：2009年1月7日，湖北省恩施土家族苗族自治州六屆人大常委會十三次會議通過的《工作評議測評結果計算辦法》，對被評單位最終測評結果中的“滿意率”、“基本滿意率”和“不滿意率”的計算作出如下規定：被評單位最終測評結果，按照評議調查階段州人大代表的測評結果和會議評議時常委會組成人員的測評結果，進行綜合、加權計算。兩項測評結果的權重比例確定為：州人大代表測評結果占30%，常委會組成人員測評結果占70%，總權數為100。被評單位最終測評結果中的“滿意率”、“基本滿意率”和“不滿意率”的計算公式為：滿意率（%）＝（州人大代表測評滿意票數÷州人大代表測評總票數）×30%＋（常委會組成人員測評滿意票數÷常委會組成人員測評總票數）×70%；基本滿意率（%）＝（州人大代表測評基本滿意票數÷州人大代表測評總票數）×30%＋（常委會組成人員測評基本滿意票數÷常委會組成人員測評總票數）×70%；不滿意率（%）＝（州人大代表測評不滿意票數÷州人大代表測評總票數）×30%＋（常委會組成人員測評不滿意票數÷常委會組成人員測評總票數）×70%。

選舉和任命人員履職情況測評型。指在人民代表大會會議或者人大常委會會議上，由全體人大代表或者人大常委會組成人員以無記名投票方式，對選舉和任命的國家機關工作人員的年度履職情況作出評價。

實例1：2009年12月2日，四川省巴中市巴州區十六屆人大常委會第二十五次會議審議通過的《巴中市巴州區人大常委會任命國家機關工作人員年度履職測評暫行辦法》規定：測評對象主要是區人大常委會任命的政府組成部門負責人、區法院副院長、區檢察院副檢察長及人大常委會任命的其他國家機關工作人員。區人大常委會于每年第一季度召開專門會議對任命的國家機關工作人員的履職情況進行集中測評。要求被測評的國家工作人員向區人大常委會提交年度履職情況書面報告。測評會上，由被測評人報告年度履職情況，接著由區人大常委會組成人員采用無記名投票的方式進行滿意度測評，并將測評結果裝入被測評者個人年度履職檔案并報告區委。對測評不滿意票超過應到會組成人員30%的（含30%），區人大常委會將對其進行詢問或質詢，要求限期整改，并在6個月內書面向人大常委會報告整改落實情況；不滿意票超過應到組成人員40%的，區人大常委會將依照監督法的有關規定處理。

實例2：2009年3月2日，在福建省福安市召開的第十四屆人民代表大會第三次會議上，全體人大代表對由市人大常委會任命的22位政府組成部門負責人進行無記名的民主測評。測評選項分稱職、基本稱職和不稱職。測評開展前，先由測評對象向人大代表書面述職，并由代表在各自選區廣泛收集對這些部門工作和負責人的意見。

實例3：2010年5月7日上午，四川省南江縣人大常委會舉行了縣人大常委會任命的“一府兩院”國家機關工作人員2009年度履職情況考評大會。對縣人大常委會任命的縣政府組成部門局長（主任）、縣法院副院長、縣檢察院副檢察長共25人進行了履職測評，各履職監督對象首先在5分鐘之內向大會作口頭履職報告，隨后常委會組成人員和列席人員針對履職情況發表意見、提出問題。最后進行履職情況無記名測評，并當場公布測評結果。根據《南江縣人大常委會關于對國家機關工作人員實施履職監督的暫行辦法》的規定，會前，縣人大常委會分別向縣紀委、監察局、檢察院、公安局、審計局、群工局、計生委等單位發出征求意見函，對接受履職測評的公職人員有無影響授予“人民好公仆”情況征求了意見。

實例4：2010年初，重慶市潼南縣十五屆人大常委會第二十二次會議通過的《關于潼南縣人大常委會任命的國家機關工作人員報告年度履職情況暫行辦法》規定：“縣人大常委會全體組成人員以無記名表決方式進行民主測評。”測評分為滿意、基本滿意、不滿意3個等次。滿意票數超過縣人大常委會全體組成人員半數的確定為滿意；滿意和基本滿意票數達到縣人大常委會全體組成人員半數的確定為基本滿意；滿意和基本滿意票數沒有達到縣人大常委會全體組成人員半數的確定為不滿意。“測評結果為‘不滿意’者應制訂整改方案，并于一個月內將整改方案報送縣人大常委會，經主任會議同意后，在兩個月內向縣人大常委會書面報告整改落實情況，縣人大常委會對其整改落實情況再次進行測評，如測評仍為‘不滿意’者，按照法定程序提出撤職案。”

實例5：2009年6月，江西省橫峰縣人大常委會組織對其任命的法官和檢察官履職情況進行民主測評，測評內容主要包括思想政治素質、業務水平、廉潔自律、人大意識等方面。測評過程主要包括制訂測評方案、召開動員大會、被測評人員撰寫履職報告、測評工作組到縣法院與檢察院進行背靠背談話、單位內部填寫測評表、到有關單位聽取意見以及組織省、市、縣、鄉人大代表進行民主測評等。

實例6：2010年7月16日，重慶市南岸區召開“一府兩院”2010年上半年工作情況報告會，7名副區長和法檢“兩院”“一把手”上場應考，現場接受該區300多名人大代表滿意度測評。測評當天，7位分管副區長和法檢“兩院”“一把手”，分別就9項老百姓關注的問題作專項報告，每人12分鐘。現場報告，現場討論，現場打分……這樣的透明測評，在重慶市各區人大對“一府兩院”工作監督中是首個，即使從全國來看，也不多見。

實例7：2009年8月，湖北省秭歸縣人大常委會出臺了《秭歸縣人大常委會關于國家機關工作人員年度履職情況綜合測評辦法》。該辦法對測評對象、測評內容、測評依據、測評等次、測評方式和測評結果的公布與運用等都作了明確規定。2009年12月21日，在秭歸縣十六屆人大常委會第二十二次會議上，首次對縣政府22名組成部門人員和法院4名副院長、檢察院3名副檢察長共29名人員進行了履職測評，測評結果當場公布。對獲得人大常委會組成人員80%以上優秀票的被測評人員，在縣人大常委會會議上予以表彰。

人大代表履職測評型。指人大常委會在聽取述職報告的前提下，組織本級人大代表選區的選民，以及對其選舉的上級人大代表，或者受上級人大常委會委托對常駐本行政區域的更上一級人大代表，以無記名投票方式評價其年度履職情況。

實例1：2009年，在河南省新鄉市十一屆人大常委會第六次會議上，6名省人大代表就執行職務情況向大會作述職報告，并接受常委會組成人員的測評。《新鄉市人大常委會對駐新河南省人大代表開展述職評議工作辦法》規定，從2009年起，每年確定14名省人大代表向市人大常委會述職，對42名駐新省人大代表分3年進行述職評議。首批述職的省人大代表是按照領導帶頭和連任代表帶頭述職的原則，經過市人大常委會主任會議確定的。

實例2：2008年10月20日至11月30日，遼寧省沈陽市皇姑區人大常委會對區人大代表和由他們選出的市人大代表進行述職評議。區人大代表由所在選區的選民進行評議；由皇姑區選出的沈陽市人大代表則由與他們固定聯系的區代表團的區人大代表進行評議。述職評議后，由參與評議的區人大代表和選區選民分別對市、區述職的人大代表按照優秀、稱職和不稱職3個等次進行民意測評。此次共有270名人大代表（占全區人大代表總數的86%）參加了述職評議，結果有3名人大代表得“不稱職”票比例較大，其中1名人大代表得“不稱職”票達42%。據此，皇姑區人大常委會找其進行專門談話，提出履職要求，并限期1年進行整改。如果1年內整改無效，皇姑區人大將勸其辭去或罷免其代表職務。

實例3：2007年5月，湖南省邵東縣人大常委會對該縣部分市人大代表進行述職測評，并受邵陽市人大常委會委托，按“優秀、稱職、不稱職”3個等次對該縣的省人大代表進行述職測評。

實例4：2010年6月18日下午，在四川省綿陽市游仙區四屆人大常委會第二十四次會議上，專門聽取游仙區選出的4位綿陽市人大代表的述職報告，述職結束后，游仙區部分人大代表對4位市人大代表進行了現場測評。測評結果分為滿意、基本滿意、不滿意3個等次，并通報當地黨委、當地人大常委會、原選舉單位和選民。

結合考核和參與考評測評型。指由人大常委會主導組織全體人大代表，在人民代表大會會議上以量化打分的方式評價“一府兩院”工作，或者聯合黨委組織部門，對政府組成部門領導班子成員及其所屬單位主要負責人的履職情況，以無記名投票方式作出評價。

實例1：重慶市奉節縣人大常委會出臺了《關于對“一府兩院”依法行政、公正司法情況的考核辦法》，其最大亮點是對“一府兩院”工作進行量化考核，以100分制進行量化，其中法律文書規范化10分、行政執法和司法工作質量20分、履行特定法定職責20分、研究處理縣人大常委會的審議意見20分、研究處理縣人大常委會轉辦或交辦的信訪事項20分，縣人大代表的滿意率10分，對每項考核內容還規定了得分、扣分標準。將抽象的“依法行政”、“公正司法”概念轉變為實實在在的分數考核。該辦法規定，在每年召開的縣人代會上，組織全體人大代表對“一府兩院”依法行政、公正司法的情況分“滿意”、“基本滿意”和“不滿意”3個等次進行測評。

實例2：2010年4月23日，廣東省湛江市徐聞縣人大常委會聯合縣委組織部對縣政府組成部門、公安系統6個大隊及其下屬中隊等實權部門的領導進行考評。結果4位縣政府組成部門班子成員、公安局交警大隊大隊長和巡警二中隊中隊長的考評結果為“不稱職”，徐聞縣委決定對以上6人免職處理。被免職的4位政府組成部門班子成員分別來自縣文化廣電新聞出版局、教育局、發改局和林業局。從2009年12月開始，負責本次考評工作的考評小組就深入到縣政府的24個組成部門中了解情況。在這一過程中,考評小組走訪上萬名干部群眾，對105名考評對象從依法行政、履行職責、廉潔自律等16方面的情況進行調查，最終形成點評報告，并投票決定考評結果。考評結果分為“優秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”4個等次。

在對縣政府組成部門進行考評時，參加投票的人員除了人大常委會組成人員、組織部正副部長及考評組成員外,還有駐徐五級人大代表、鄉鎮黨政領導及各界代表共100多人。在這整個過程中,徐聞縣人大常委會非常注重發揮駐徐聞的各級人大代表的作用，調研中他們是主力之一，投票時他們也是主角之一。

2009年，徐聞縣人大常委會分別舉行了針對公安系統的25個派出所和鄉鎮的七站八所的測評。2個派出所所長和6個站所“一把手”因測評“不稱職”丟了“烏紗帽”。

中山大學政務學院教授、中央紀委紀檢監察研究所特邀研究員、廣東省人大制度研究會理事吳志雄表示，徐聞縣人大考評的對象符合人大監督對象的要求，不存在違反國家法律的問題。“這種搞法是條好路子,與以前曾經嘗試過的人大述職評議有點類似。雖然監督法沒有將述職評議列為具體的監督內容，但也沒有明確禁止。我們應該鼓勵各級人大尤其是基層人大不斷解放思想，探討新的、符合當地需求的監督形式。徐聞的做法就值得鼓勵和推薦。”

黨政主要領導干部主動接受測評型。指黨委、政府的主要負責人，主動要求在同級人民代表大會會議上，由全體人大代表以無記名投票方式，對其履職的綜合表現作出評價。

實例：2010年1月17日，在四川省巴中市二屆人大六次會議上，巴中市委書記、市人大常委會主任李仲彬再次接受了人大代表的民主測評，這是李仲彬連續3年接受群眾的民主測評。他于2007年年初率先主動接受了人大代表無記名投票方式的民主測評，鼓勵代表“請大膽地給我打×”，還當場公布測評結果，現場進行問題剖析，作出整改。2007年，巴中市委制發《巴中市縣（區）黨政正職民主測評辦法》，隨后，一場針對縣（區）黨政正職的民主測評迅速在全市范圍內開展了起來，縣（區）委書記、縣（區）長們懷著各種復雜的心情走到了接受民主測評的前臺，對“一把手”的監督工作全面推進。近3年來，巴中市積極推行對黨政“一把手”進行民主測評，在全省范圍內產生了深遠影響。2009年，由人民日報、人民網攜手推出的“最熱聲音”評選中，“李仲彬：不愿接受監督的‘一把手’最終都要出大問題”以高票當選“最熱聲音”。

測評的問題及思考

目前，人大及其常委會開展民主測評已經成為了解社情民意、有效實施監督的重要工作方式之一。然而從筆者歸納的9大測評類型和大量運作實例來看，時下人大在測評工作中也不同程度存在尚需研究探討的問題，如在確定參與測評人員范圍和被測評對象、組織測評的具體環節、設置測評檔次、統計分析測評數據、處理測評結果等方面，都有待進一步探索實踐和積累經驗，切實加以改進和完善。本文以為應著重解決好以下6個問題：

一是測評主體問題。測評主體就是由誰來評。人大代表是人大工作的主體，人大及其常委會組織開展民主測評工作，全體人大代表、常委會組成人員無疑是測評主體角色。人大的集體監督權包括集體審議權、集體評價權、集體提出審議意見權、集體監督整改權等，因而在開展民主測評的工作過程中，不能隨意縮小參與的主體人員范圍，這樣有利于充分發揮集體的智慧和力量。

二是測評知情問題。民主測評能否全面真實地反映民意，切實將被測評者的客觀情況準確無誤地展示出來，是測評工作的目的和價值所在。由于目前人大代表普遍屬于兼職，平常工作、生活在各行各業各條戰線，對測評對象的工作綜合真實情況也難以全面了解掌握，這直接影響對測評對象作出客觀公正的評價。因而人大開展測評務必把組織進行調查研究作為關鍵環節，通過多種渠道最大限度地讓人大代表提前知情知政，充分了解測評對象的工作狀況和履職實績，盡量減少抽象式、概念式、模糊式、印象式測評。同時，還可以委托統計部門等專業機構，針對具體對象提前作滿意度民意調查，輔助提升人大測評的公信力。

三是測評方法問題。目前各地人大盡管在測評方面設置的等次多少不一、名稱表述各異、統計計算方法不同、過關門檻高低不等，但是其重大的積極意義不容置疑。受地域、經濟社會發展水平、文化、干部隊伍素質，以及人大自身工作力量等因素的影響，地方人大開展測評工作應把推動和促進“一府兩院”工作作為最根本的出發點和落腳點，堅持因地制宜，寧精勿濫，不照搬照套，待取得成熟的實踐經驗后再逐步加以規范化、制度化和常態化，這也符合實事求是、與時俱進精神的要求。但無論采用哪種測評方式，其工作程序必須在群眾監督之下實行陽光操作。

四是測評填票問題。為了防止和減少外部因素可能對測評者產生干擾，使參加測評者能真正表達自己的意愿、看法，應在具體的組織工作中，于規定時間內適當靈活安排測評者的填寫票方式。可專門設立秘密寫票室，保護測評者的合法民主權利。

五是結果公開問題。當場公布測評結果是人大民主測評贏得社會各界信任的一個重要因素。既然是民主測評，結果就應當及時向社會公開，不搞神秘化。當場公開結果可能對那些得票率低的被測評者造成心理打擊，但利大于弊。

六是結果使用問題。從各地人大大量的測評實踐來看，雖然有極個別測評對象被民意否決，但絕大多數測評結果與民意基本吻合，得到了群眾普遍公認和有關方面的信任。實踐經驗證明，無論人大開展哪種類型、哪種方式的民主測評，如果離開了同級黨委的重視和支持將是寸步難行。人大要始終自覺堅持和依靠黨的領導，精心設計、精心組織、精心處理民主測評，對測評結果不能簡單地以票論票，而要多角度、全方位地比較分析，及時向黨委及其相關部門反映測評情況，以適當方式向測評對象反饋測評結果，尤其是對測評者提出的意見建議要原汁原味整理反饋，以便黨委在考核、考察工作中參考利用測評結果，使測評對象“有則改之、無則加勉”。對于人大代表和群眾反映強烈的部門和單位、性質較為嚴重的問題，人大應將其確定為監督工作的重點部門和重要議題，列入監督計劃，加大監督力度，促使相關問題得到解決。在推行年度工作目標責任量化考核的地方，筆者認為可專列一定分值由人大民主測評入位，以此建立正向激勵機制，彰顯民意的分量和人大監督的權威。