英美議會(huì)委員會(huì)制度的結(jié)構(gòu)與功能

□ 弓聯(lián)兵

國外議會(huì)評(píng)介

英美議會(huì)委員會(huì)制度的結(jié)構(gòu)與功能

□ 弓聯(lián)兵

英美兩國都是議會(huì)政治相當(dāng)成熟和發(fā)達(dá)的國家。英國被稱為現(xiàn)代議會(huì)之母國，議會(huì)政治源遠(yuǎn)流長；美國被視為現(xiàn)代政治文明的結(jié)晶，議會(huì)制度的設(shè)計(jì)精到。盡管兩國的基本政治制度設(shè)置有所不同，前者為議會(huì)內(nèi)閣制，后者為總統(tǒng)共和制，但作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)都在其政治生活中扮演著重要的角色，并在其政治結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的功能。在議會(huì)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢下和立法專業(yè)化的要求下，英美兩國議會(huì)都設(shè)置了大量的委員會(huì)，以輔助議會(huì)立法和監(jiān)督，同時(shí)也逐漸形成了相對(duì)完備的委員會(huì)制度，以至于現(xiàn)在議會(huì)的日常運(yùn)作越來越依托于委員會(huì)進(jìn)行。正如威爾遜所說：“我們的政體可以用‘國會(huì)委員會(huì)的政府’這樣一個(gè)簡單的詞匯來描寫，此外我找不到更合適的表達(dá)方式了。”[1]

英美兩國的議會(huì)委員會(huì)在議會(huì)政治中扮演著重要的角色，甚至對(duì)議案都有生殺予奪的權(quán)力，法律的制定和修改、議員的議案以及有關(guān)事務(wù)的處理大都取決于議會(huì)委員會(huì)的意見和建議。在議會(huì)規(guī)模不斷擴(kuò)大和立法專業(yè)化的趨勢和要求下，議會(huì)委員會(huì)的職能越來越寬泛，其發(fā)揮的功能越來越廣泛。基于委員會(huì)對(duì)議會(huì)政治的重要影響，有必要對(duì)英美兩國議會(huì)委員會(huì)制度形成的原因、基本的類型以及功能做一比較，從而更為清晰深刻地認(rèn)識(shí)英美兩國議會(huì)的運(yùn)行和兩國議會(huì)政治的特點(diǎn)。

一、英美議會(huì)委員會(huì)制度的形成

英美兩國議會(huì)委員會(huì)在形成原因上大致是相同的，歸納后主要體現(xiàn)在三方面：一是隨著議會(huì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的議事和決策方式日益捉襟見肘，需要新的形式和機(jī)構(gòu)來適應(yīng)這種變化；二是議會(huì)權(quán)力不斷地被行政、司法部門和政黨分解，行政、司法部門與各個(gè)黨派、利益團(tuán)體紛紛要求設(shè)置相應(yīng)的委員會(huì)來維護(hù)自己的利益；三是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的空前發(fā)展，議會(huì)立法的復(fù)雜性、專業(yè)性和規(guī)范性程度越來越強(qiáng)，使得議會(huì)的實(shí)際工作和正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不日益依賴有專門知識(shí)和技術(shù)的專家，這就“需要一個(gè)立法委員會(huì)，作為自由國家憲法的一個(gè)永久性組成部分，它由少數(shù)經(jīng)過高度訓(xùn)練的政治人物組成，當(dāng)議會(huì)決定要制定某項(xiàng)法律時(shí)，就由他們來承擔(dān)這一任務(wù)”[2]。

現(xiàn)在，立法的主要工作均是在委員會(huì)完成的，包括舉行聽證會(huì)，起草議案案文，對(duì)案文進(jìn)行修改、完善，以包容各方的意見。非委員會(huì)的議員如對(duì)案文有不同看法，也會(huì)通過各自渠道施加影響。立法的起點(diǎn)是小組委員會(huì)，但委員會(huì)可要求直接拿到委員會(huì)審議。一般情況下，一項(xiàng)議案的成敗在很大程度上取決于委員會(huì)。全體會(huì)議沒有時(shí)間、也沒有如此精力和專業(yè)才能審議這么多議案。委員會(huì)按專業(yè)分工，且議員相當(dāng)穩(wěn)定，助手也是該領(lǐng)域的專家，有能力和條件對(duì)議案進(jìn)行逐項(xiàng)研究，從而挑選出有一定影響力和選民或本黨關(guān)心的議題深入研究，對(duì)議案利弊和獲得通過的前景作出判斷，進(jìn)而啟動(dòng)審議程序，并加以修正。議會(huì)立法的這一專業(yè)化特征，使得議會(huì)的主要活動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)移到各種委員會(huì)中，委員會(huì)便成為議會(huì)的中心和議會(huì)制度的重要組成部分。

二、英美兩國議會(huì)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能比較

由于英美兩國政治權(quán)力劃分不同，政治結(jié)構(gòu)也存在差異，具體的政治事務(wù)也各有側(cè)重，所以在委員會(huì)的類型設(shè)置上各有特點(diǎn)，但委員會(huì)的基本職能卻是大致相近的。

（一）英國議會(huì)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能

在英國，議會(huì)委員會(huì)有常設(shè)委員會(huì)(standing committee)、選任委員會(huì)(select committee)、私議案委員會(huì)(private bill committee)、聯(lián)合委員會(huì)(Joint committee)和全院委員會(huì)(committee of the whole House)五種類型。

1.常設(shè)委員會(huì)。英國下院的常設(shè)委員會(huì)始于1882年，當(dāng)時(shí)只有2個(gè)常設(shè)委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)主席由議長任命，常設(shè)委員會(huì)成員由選任委員會(huì)按黨派議席比例選出，組成人數(shù)從16到50人不等。因此，各常設(shè)委員會(huì)實(shí)際上都由政黨特別是執(zhí)政黨所控制。常設(shè)委員會(huì)的主要職能和職權(quán)是審理公議案，但具有憲法性質(zhì)的或特別緊急的法案則由全院委員會(huì)討論。私議案另由私議案委員會(huì)負(fù)責(zé)審議。除此之外，近年來，常設(shè)委員會(huì)也審查根據(jù)委托立法制定的行政規(guī)章，包括其技術(shù)問題和內(nèi)容。但委員會(huì)不能迫使政府重審某些規(guī)章，或在下院引起辯論。除財(cái)政議案之外的公議案“一讀”之后，即交由常設(shè)委員會(huì)逐條、逐段、逐句加以討論修改。但在審議議案時(shí)，常設(shè)委員會(huì)無權(quán)調(diào)閱書面證據(jù)，也不能傳訊證人。大臣是相關(guān)的常設(shè)委員會(huì)的成員，但在辯論過程中代表政府答詢。常設(shè)委員會(huì)不能向文官或委員會(huì)外的專家提問，也不能過問法案的目的或?qū)a(chǎn)生的效應(yīng)，它只考慮法案的技術(shù)問題。工作程序與全院會(huì)議相同。

2.選任委員會(huì)與常設(shè)委員會(huì)不同，選任委員會(huì)很少審查議案，其主要的職能是調(diào)查研究，為下院提供有關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告，包括搜集某案件事實(shí)、審查證人、篩選證詞、草擬結(jié)論等。自從1861年自由黨的格萊斯頓倡議建立第一個(gè)議會(huì)委員會(huì)——公共賬目委員會(huì)以來，選任委員會(huì)在不斷增多。每個(gè)選任委員會(huì)人數(shù)不超過15人，主席一般由反對(duì)黨議員出任。其成員通常由下院多數(shù)黨的“督導(dǎo)”組成，由于政府即是多數(shù)黨政府，他們對(duì)傳達(dá)黨魁指令、報(bào)告黨員觀點(diǎn)、執(zhí)行黨紀(jì)從而維護(hù)黨的執(zhí)政地位負(fù)有重要使命。公共賬目審查委員會(huì)和公共開支特別委員會(huì)是其中最重要的兩個(gè)委員會(huì)。然而，由于選任委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告對(duì)政府并沒有強(qiáng)制作用，因此，選任委員會(huì)對(duì)政府行政的監(jiān)督控制作用實(shí)際上是相當(dāng)有限的。

3.私議案委員會(huì)專門審議委員會(huì)階段的私議案，每個(gè)私議案委員會(huì)包括主席在內(nèi)不超過4人，其成員亦由選任委員會(huì)指派，議事規(guī)則同選任委員會(huì)。

4.聯(lián)合委員會(huì)是為研究兩院共同有關(guān)的問題而設(shè)置的，每院先按不同規(guī)則和授權(quán)指派相等人數(shù)各自組成一個(gè)委員會(huì)，然后合在一起成立聯(lián)合委員會(huì)。聯(lián)合委員會(huì)的職責(zé)是處理在委員會(huì)階段時(shí)沒有爭論的議案。聯(lián)合委員會(huì)主席由上院貴族擔(dān)任，會(huì)議按上院程序進(jìn)行。主席可參加投票，但無決定權(quán)。聯(lián)合委員會(huì)的報(bào)告分別提交兩院。需要指出，與美國不同的是，下院常設(shè)委員會(huì)多無確定的專業(yè)范圍，其工作全由議長隨時(shí)指派，一般會(huì)命名為“A委員會(huì)”、“B委員會(huì)”、“C委員會(huì)”等等。換言之，各委員會(huì)名稱不變，但各委員會(huì)審議甲法案是一撥成員，審議乙法案又換上另一撥成員，常設(shè)委員會(huì)不再固定地審議某一特定領(lǐng)域的法案，這樣，常設(shè)委員會(huì)便徒有虛名。另外，英國議會(huì)的提案控制權(quán)操在內(nèi)閣會(huì)議手中，常設(shè)委員會(huì)所接受的由內(nèi)閣提交的議案必須首先在全院委員會(huì)予以二讀，獲得通過后才交付常設(shè)委員會(huì)審議。

5.全院委員會(huì)。由下院全體議員組成。全院委員會(huì)會(huì)議的主持人不是議長，而是由兼籌款委員會(huì)主席的副議長或兩名籌款委員會(huì)副主席兼副議長中的1名主持。全院委員會(huì)開會(huì)的第一個(gè)程序是下院議長離席，因?yàn)樽h長在歷史上是代表國王的，負(fù)有向國王和上院報(bào)告下院議程的責(zé)任，所以，議長離席表示下院不受國王監(jiān)督。目前，這只是一種形式和象征。全院委員會(huì)的職能和權(quán)力主要是審查財(cái)政議案和憲法性議案。此外，政府有時(shí)也用來討論委員會(huì)階段有爭議的立法議案，因?yàn)樵谌何瘑T會(huì)上，政府可以利用自己是下院多數(shù)黨的優(yōu)勢通過或否決某項(xiàng)議案[3]。

這和美國常設(shè)委員會(huì)對(duì)提案享有完全處理權(quán)，不向議會(huì)大會(huì)提出報(bào)告，該提案即不復(fù)存在的制度有重要差異。在這里，作為一種特殊類型的全院委員會(huì)實(shí)際上是議會(huì)下院全體議員參加的委員會(huì)，它與按特定程序進(jìn)行活動(dòng)的下院本身無異。所不同的是，全院委員會(huì)不以議長為主席，也不采用大會(huì)的議事規(guī)則，其功能不在于議決某項(xiàng)預(yù)算案或憲法性法律草案，而在于為反對(duì)黨和不滿于內(nèi)閣的后座議員提供自由批評(píng)、表示意見的場所。

（二）美國國會(huì)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能

美國的國會(huì)委員會(huì)類型設(shè)置與英國有所不同，美國國會(huì)委員會(huì)共有常設(shè)委員會(huì)、特別委員會(huì)(special committee)和聯(lián)合委員會(huì)三種類型。

1.常設(shè)委員會(huì)。這是國會(huì)中數(shù)目最多也是最主要的委員會(huì)。建立常設(shè)委員會(huì)是從眾議院開始的，建立的第一個(gè)委員會(huì)是1789年的選舉委員會(huì)，各委員會(huì)均有其專門的管轄領(lǐng)域，其下又設(shè)若干個(gè)小組委員會(huì)，各自負(fù)責(zé)更具有專門性領(lǐng)域的事務(wù)。建立專業(yè)性的常設(shè)委員會(huì)在實(shí)踐中不斷完善，逐步形成了相對(duì)穩(wěn)定的委員會(huì)機(jī)制。各常設(shè)委員會(huì)的規(guī)模不一，最大的是參眾兩院的撥款委員會(huì)，分別為57人和29人。各常設(shè)委員會(huì)下設(shè)的小組委員會(huì)數(shù)目也不等，如參眾兩院撥款委員會(huì)，各有13個(gè)小組委員會(huì)，其他委員會(huì)的小組委員會(huì)數(shù)目一般為6～8個(gè)。委員會(huì)人數(shù)的多少和兩黨席位的分配并無法律規(guī)定。但每個(gè)委員會(huì)的人數(shù)基本上是穩(wěn)定的。每屆國會(huì)開幕后，兩黨經(jīng)協(xié)商稍做調(diào)整(如兩黨主次位置發(fā)生變化，則要做大的調(diào)整，兩黨成員比例也無定則)，由兩黨指導(dǎo)委員會(huì)通過投票決定各委員會(huì)主席(少數(shù)黨首席成員)和議員席位的安排，再由黨的大會(huì)批準(zhǔn)，最后以決議案的形式象征性地在全院大會(huì)上通過。總的說來，眾議院委員會(huì)的人數(shù)呈上升趨勢，因?yàn)楸娮h院議員人數(shù)多，且委員會(huì)作用相對(duì)更大，領(lǐng)導(dǎo)層為了滿足議員要求，加強(qiáng)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，設(shè)法通過增加委員會(huì)人數(shù)緩解壓力。參議院則不同，每個(gè)參議員在好幾個(gè)委員會(huì)任職，且議員可在大會(huì)上繼續(xù)對(duì)立法施加影響，因此委員會(huì)人數(shù)基本上保持穩(wěn)定。

2.特別委員會(huì)。這是議會(huì)為調(diào)查、處理某一具體議題或案件而成立的機(jī)構(gòu)，一般是臨時(shí)性的，在完成調(diào)查工作并提交結(jié)果報(bào)告后即告解散。特別委員會(huì)不一定每屆議會(huì)都設(shè)立，它主要是為國會(huì)立法和政策活動(dòng)提供事實(shí)依據(jù)，本身無權(quán)審議議案。它的工作職能主要是輔助性的。

3.兩院聯(lián)合委員會(huì)。當(dāng)國會(huì)需要作出與兩院共同有關(guān)的決定，或?qū)徸h與處理兩院意見不一致的議案時(shí)，便成立兩院聯(lián)合委員會(huì)。在前一種情況下，委員會(huì)是常設(shè)的，如兩院聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，由參眾兩院各選派10名議員組成，負(fù)責(zé)研究總統(tǒng)向國會(huì)提出的年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告，并同時(shí)向參眾兩院提交研究結(jié)果報(bào)告。

這里需要指出的是，小組委員會(huì)在英美兩國議會(huì)中發(fā)揮著越來越重要的作用。小組委員會(huì)是為了分散委員會(huì)的權(quán)力，設(shè)立在常設(shè)委員會(huì)和聯(lián)合委員會(huì)之下，負(fù)責(zé)具體工作的組織，但它的權(quán)力并不必然小于它的上級(jí)委員會(huì)。提交委員會(huì)的議案必須立即交由小組委員會(huì)審議。小組委員會(huì)主席由全體委員會(huì)中的多數(shù)黨成員選出，而不是由委員會(huì)主席任命。在美國，1946年國會(huì)通過《立法改革法》后，參眾兩院委員會(huì)的數(shù)目有所減少，但正是因?yàn)槲瘑T會(huì)的減少才導(dǎo)致了小組委員會(huì)的大幅度增加，從而使現(xiàn)在地位和作用越來越重要。

三、結(jié)語

通過對(duì)英美兩國議會(huì)委員會(huì)制度的比較，我們可以更為深刻清晰地認(rèn)識(shí)委員會(huì)在英美兩國代議機(jī)關(guān)中所處的重要地位和發(fā)揮的重要功能。英美兩國議會(huì)委員會(huì)的設(shè)立及制度的形成是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治狀況的變化而做出的積極調(diào)整和適應(yīng)。同時(shí)，作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能也在不斷作出調(diào)整以適應(yīng)新的變化，從而更好地發(fā)揮代議機(jī)關(guān)的職能，以此來保證議會(huì)政治良性運(yùn)行。此外，我們可以發(fā)現(xiàn)，議會(huì)委員會(huì)制度形成之后，其組成部分有較強(qiáng)的相似性，如都設(shè)有常設(shè)委員會(huì)，以此來處理和輔助議會(huì)進(jìn)行經(jīng)常性的事務(wù)，同時(shí)由于兩國都是兩院制的議會(huì)機(jī)構(gòu)，所以就需要設(shè)立一個(gè)處理兩院共同關(guān)注事務(wù)的聯(lián)合委員會(huì)。但是經(jīng)過比較后，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，兩國在委員會(huì)類型和數(shù)量的設(shè)定上完全不同，英國有五種類型的委員會(huì)，而美國則只有三種類型，同時(shí)，英國議會(huì)委員會(huì)的數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比美國國會(huì)委員會(huì)的數(shù)量多得多。從上面的比較分析可以得出，兩國議會(huì)委員會(huì)所作出的變化并不是簡單模仿或者照搬他人經(jīng)驗(yàn)，而是遵循本國具體經(jīng)濟(jì)、政治以及文化特質(zhì)而作出的符合本國實(shí)情的理性制度變遷。對(duì)于政治制度化落后的國家來說，建立符合現(xiàn)代政治文明和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度是必須的，但卻不必照搬照抄他人的經(jīng)驗(yàn)，而是要結(jié)合本國的實(shí)際情況進(jìn)行理性的制度創(chuàng)新和實(shí)踐。

［1］［2］威爾遜：《國會(huì)政體》，商務(wù)印書館1986年版，第58、64～65頁。

［3］曹沛霖：《比較政府體制》，復(fù)旦大學(xué)出版社1993年版，第91頁。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）