『票化』監督機制初探

□ 李文波

人大工作探討

『票化』監督機制初探

□ 李文波

人大常委會的立法權、重大事項決定權、人事任免權，都設置有投票表決程序，一人一票，集體行權。相對而言，監督權的履行“票化”不足，在一定程度上使得監督權威和效果打了折扣。為此，筆者就建立健全“票化”監督機制作如下探討。

一、“票化”監督機制的必要性

“票化”監督是指人大常委會設置民主投票程序，通過投票來評價或決定監督事項的一種履職方式。

“票化”監督是集體行權的直接體現。監督法第四條規定了“集體行使監督職權”原則，這意味著常委會組成人員在行使職權過程中的地位、權力和責任都是平等的。如何集體行權？包括集中視察、調研、審議、評議等，但最能體現集體行權的方式還是民主投票，即常委會組成人員一人一票，按少數服從多數的原則決定監督事項。

“票化”監督是發揚民主的重要體現。在黨和國家的監督體系中，人大監督最主要的特點是民主性、全局性、權威性。監督的民主性表現為，人大工作實行合議制，不論制定法律，還是就重大問題作出決定，都按照民主集中制的原則，充分發揚民主，集體行使權力，集體決定問題，集中和代表人民的意志和利益。“票化”監督是發揚民主的重要表現形式。

“票化”監督是提升效能的有益嘗試。“議了白議”、“說了白說”、“審了白審”，是不少地方開展監督工作遇到的困惑和難題。從各地的報道來看，一些地方人大常委會在監督法的框架內大膽嘗試“票化”監督，監督者的底氣更足，被監督者的人大觀念和自覺接受人大監督的意識明顯增強，監督權威得到彰顯，監督效能顯著提升。

二、“票化”監督機制的合法性

監督工作應不應該，需不需要，能不能夠“票化”？這是目前理論界和實踐中都存在爭議的一個問題。有的認為，監督活動不同于作出決議決定，不同于人事任免，監督的重點是提出審議意見，督促“一府兩院”研究處理，而不是表決，因此無需“票化”。

筆者認為，“票化”監督符合憲法、地方組織法、監督法等法律規定，是“集體行使”等法律精神與原則在實踐中的貫徹和深化。評議的“票化”是測評，審議的“票化”是表決。監督法第十四條、全國人大常委會議事規則第二十四條規定“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議”。而決議的形成，可以說是“票化”的結果。

立法方面，已有地方性法規對“票化”監督機制作出規定。2008年5月28日，西藏自治區人大常委會專項工作評議條例通過。2008年5月29日通過的湖北省實施監督法辦法第十一條規定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務委員會組成人員、人大代表對報告機關的專項工作進行工作評議。”2009年5月通過的重慶市實施監督法辦法第十六條規定：“人大常委會在聽取和審議專項工作報告時，可以組織人大常委會組成人員、本級人大代表對報告機關的專項工作進行評議；根據評議情況，人大常委會組成人員可以按‘滿意’、‘基本滿意’、‘不滿意’三個等次對報告機關的專項工作進行滿意度測評。”2010年3月通過的四川省實施監督法辦法第二十一條規定：“常務委員會會議審議時，主任會議可以決定是否提請常務委員會會議對研究處理情況的報告進行表決；也可以根據有關專門委員會或者常務委員會工作機構提出的對研究處理情況的報告進行表決的建議，決定是否提請常務委員會會議表決。省和市、州人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以提出常務委員會會議對研究處理情況的報告進行表決的建議，由主任會議決定是否提請常務委員會會議表決。”第二十四條規定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務委員會組成人員、人民代表大會代表對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的專項工作進行評議。常務委員會根據工作評議情況可以對專項工作進行滿意度測評，測評分為滿意、基本滿意、不滿意。經測評，滿意和基本滿意人數未超過常務委員會全體組成人員半數的，常務委員會應當責成報告機關再次報告。”

此外，還有福建等地的地方性法規涉及了專項工作評議。黑龍江和浙江的實施監督法辦法雖未明文規定專項工作評議，但2010年7月21日黑龍江省人大常委會宣布對“三棚一草”改造工作進行評議，2010年5月28日浙江省人大常委會首次對省政府關于農業法實施情況審議意見處理落實情況進行滿意度測評。

三、“票化”監督機制的多樣性

對監督議題的票決機制。即按照監督法第九條關于確定監督議題的六條途徑，主任會議收集、分析、篩選監督議題，提請常委會會議表決通過，形成常委會年度監督工作計劃。這種票決每年進行一次，一般實行差額票決。

對專項工作報告的表決或滿意度測評機制。票決專項工作報告分兩種做法。第一種做法是聽取和審議專項工作報告后，全體常委會組成人員按“通過”、“不通過”、“棄權”三個選項進行表決，“通過”票數過半數始得通過。這種做法是監督法第十四條的具體運用。第二種做法是根據滿意度測評情況決定是否通過該專項工作報告。即按照“滿意”、“不滿意”兩個選項，或是“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個選項測評，滿意票或滿意加基本滿意票過半始得通過；未過半，則責成重新報告或補充報告。如2007年河南省南召縣十三屆人大常委會第三次會議，否決了縣政府關于縣城環境衛生管理措施的報告。2008年廣西壯族自治區北海市十三屆人大常委會第十七次會議，以1票滿意、3票基本滿意、21票不滿意，否決了市政府關于整治城市環境污染專項工作的報告。

對審議意見的表決及對審議意見辦理情況的滿意度測評機制。審議意見的表決機制是指常委會組成人員的審議發言，經法定程序，即經常委會集體表決通過，上升為審議意見。如湖南省華容縣、湖北省黃岡市人大常委會通過集體表決形成審議意見。審議意見辦理情況的滿意度測評機制是指人大常委會組成人員投票，對“一府兩院”關于人大常委會審議意見辦理情況的報告進行滿意度測評的運行方式。據報載，開展了這項測評的地方人大常委會已有很多，呈“遍地開花”之勢。如江蘇省宿遷市，江西省武寧縣，貴州省獨山縣，河南省漯河市，浙江省洞頭縣、岱山縣、慶元縣等。2009年浙江省玉環縣人大常委會否決了縣政府關于城鄉垃圾處理工作、關于電鍍行業整治及產業發展工作兩個審議意見落實情況的報告。

“票化”監督的啟動機制。有的地方規定，開展“票化”監督因議案提起而啟動，無議案則不啟動。如福建省實施監督法辦法規定，人大常委會組成人員聯名可以提出對專項工作報告不滿意并要求補充報告或者重新報告、對審議意見研究處理情況報告不滿意并要求重新辦理等議案，由主任會議決定是否提請常委會會議審議；常委會會議審議表決通過的，應當責成報告機關重新報告或重新辦理。

四、“票化”監督機制的局限性

“票化”中的情感因素影響。有的時候，得票情況并不一定能夠完全真實地反映“一府兩院”的工作情況。有的專項工作開展有力度，有成效，但由于多方面因素交織，得票并不一定高。“越做事多，越得罪人多，導致得滿意票少；不做事，不得罪人，反而得滿意票多”的現象在一定范圍內存在。另外，由于多是無記名投票，選民和選舉單位對投票人難以監督，不排除投票人投個人喜好票，投不負責任的隨意票，以及關系票、人情票甚至金錢票的現象，“情”的因素對“票”的影響難以消除。

“票化”的泛濫。監督工作的各個環節，不一而論，一律票決，“票化”泛濫，造成監督者重票決而輕調查，重感覺而輕實際，重主觀而輕客觀；被監督者唯“票”是圖，重攻關而輕工作，甚至出現拉票行為。

“票化”立法的滯后。目前，對于如何“票化”缺乏法律引導與制約。監督法把“票化”監督的立法空間留給了地方，但大多數地方立法對此持謹慎態度。

五、“票化”監督機制的辯證性

辯證地把握“票化”程度。“票化”不是越多越好，不是唯“票”是舉，它有一個度的問題。監督法第十四條規定“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議”，這里的“決議”與代表大會上作出的決議同屬一個范疇，可以是“決定通過這個報告”一句話式的決議，也可以是論述式的決議。而“認為必要時”，講的就是一個度的問題。“認為必要時”如何判斷？這個判斷權應當交給全體人大常委會組成人員。聽取和審議專項工作報告后，常委會組成人員可以就“是否必要表決該報告”進行表決，過半數認為“必要”，則交付表決。監督法對于如何開展專項工作監督，設置了嚴密的八道程序，環環相扣，步步推進。如果被監督者嚴守各個程序，主動接受監督，整改情況很好，過半數人大常委會組成人員表決認為“無必要表決通過”，則不啟動“票化”監督程序。在監督法規定其他監督形式的實施過程中，也可以就“是否有必要‘票化’監督”進行表決，把“票化”監督的啟動權交給人大常委會組成人員。

辯證地履行“票化”權能。“票化”監督中表決性質的投票，不宜設置“基本滿意”項。因為“基本滿意”票到底表示“贊成通過”還是“不贊成通過”，模棱兩可。聽取和審議專項工作報告后，常委會組成人員應表決是否通過。聽取和審議“一府兩院”研究處理人大常委會審議意見的報告后，再開展滿意度測評。投票，不僅是一項權力，更是一份責任。投票的過程，不是常委會組成人員的個人行為，而是代表選民和選舉單位依法行使監督“一府兩院”的職責和權能。因此，履行“票化”權能，應當緊跟核心、緊扣中心、緊貼民心，公平公正，無私無畏，投好神圣一票。

辯證地運用“票化”結果。人大常委會要與地方黨委及其組織部門建立聯系、溝通制度，把人大常委會對“一府兩院”工作的表決、測評結果，成為評價、使用干部的一項重要依據。這樣，既能堅持黨管干部原則，又能更好地發揮“票化”監督的作用。要建立健全相應的溝通橋梁機制，將“票化”監督與輿論監督、內部監督，“票化”監督與人大其他監督特別是質詢、特定問題調查等監督手段有機結合，更好地運用“票化”監督的結果。要加快“票化”監督法規、制度的制定與完善步伐，進一步增強人大監督的規范性和實效性。

（作者系湖南省株洲市人大常委會研究室副主任）