論土地流轉的推進與模式選擇

　　摘要：土地流轉這一具有中國特色的社會現象自其出現之后，就引起了國內外學者們廣泛關注，并對其進行了卓有成效的研究。全國各地更是在實踐中創造出許多新的土地流轉模式。文章通過比較、分析現階段我國存在的各種土地流轉模式，認為一個地區選擇土地流轉模式應該綜合考慮當地的社會經濟發展水平與基礎制度建設水平。此外，不論采取何種流轉模式，都應該切實注意保障農戶權益。
　　關鍵詞：承包經營權；土地流轉；流轉模式
　　
　　一、農村土地承包經營權流轉的概述
　　農村土地承包經營權的流轉，也稱土地流轉，一般指擁有土地承包經營權的農戶，在不改變土地用途的前提下，將土地經營使用權或者承包經營權轉讓給其他農戶或者經濟組織。
　　土地流轉現象出現的制度根基在于，在我國現行的農村土地制度下，農地的權利被分為三部分，即所有權、承包權和使用經營權。有學者指出，土地調整與土地流轉是我國20世紀70年代農村土地制度改革的產物。而發軔于20世紀70年代的家庭承包責任制改革的積極效應，到現在已經基本釋放完畢，該種制度所帶來的散戶經營已經不適應我國現階段社會經濟發展水平對農業發展的要求。而與之伴生的頻繁農地調整降低了農戶的經營預期，不利于農戶對土地的長期投入經營和培肥。長遠看來這會影響到我國農業進一步發展的物質基礎。
　　此外，我國加入WTO以來，農產品市場一直面對外來產品的沖擊。我國目前的農業政策雖對“三農”有較大投入，但國產農產品價格始終處在一個尷尬的位置：價格過高，則面對進口農產品沒有競爭優勢；價格過低，在現階段農產品生產成本過高的情況下，不利于農民收入增高，影響農村購買力。故當前中國農業發展的一個重要命題就是優化產業結構，發展規模經營，提高農業生產率。
　　值得人們關注的一個現象是，目前相當一部分的農村地區實際進行農業生產的人員并不是常態下的生產人員，大部分是留守人口，也即農民工外流后留守下來的中老年人、婦女和學齡兒童。雖然有部分農民工會在農忙時節返鄉參與收割、播種等生產活動，但在更長的農業生產周期內，他們并沒有參與勞動。土地交由中老年人、婦女或者學齡兒童打理，其產出率并不能得到明顯改善。因為這些人員往往仍采用傳統的種植方式，耕作能力也并不是很理想，他們對土地培育、科學種植等現代方法不甚了解。更何況許多赴城鎮打工、謀生的農村家庭，往往會拋荒其承包經營的土地，或者改種一季谷物或其他經濟作物。這嚴重影響了農村土地資源的利用效率。
　　我國農村發展將面臨的另一個嚴重問題是，農業人口的流失。我們注意到，在現階段，人們關注的焦點還在于如何盡快實現農村剩余勞動力的轉移，而并沒有考慮在剩余勞動力轉移之后農村的情況又會發生怎樣的變化。現在農業經營生產的低效益以及“農民”這一職業或者階層較低的社會地位，使其對農村中的新生代吸引力喪失殆盡。他們大都選擇離開農村，以期融入城市文明。那些無法通過升學、經商等途徑跳入城市的新生代農村人口，會走上其父輩的道路，成為第二代或第三代“農民工”。因此，現在相當一部分的農村地區實際進行農業生產的，主要是40歲-50歲的中年人，青年一代基本上已經疏離了農業生產活動。這種人口流失現象，對農業生產的影響，在目前看來可能不是很明顯，但若不采取措施，在農業人口換代之后，農業生產可能會出現“后繼無人”景象。從而也許在不久的將來，我們可以看到這樣奇怪的一幕：一個曾經農業人口稠密的國家，在農村出現了地廣人稀的現象。然而從另一角度來說，這也為土地的規模經營創造了條件。
　　表1即為全國歷年按三次產業劃分的就業人員數占就業總人數的比例情況。表2分析了農村勞動力情況。雖然農村地區的實際農業人口流失情況，目前并沒有確切的數據來加以證明，但我們從上述數據中可以看出來，近年來我國農村勞動力占農村人口比例急劇下降是不爭的事實。而且，我國第一產業的相對從業人數與所占總人口比例也在不斷下降。
　　正是基于以上考慮，農村土地流轉，成為在不改變現行土地制度的前提下，發展農村經濟、解決相關社會問題的可行選擇。
　　而事實上，我國土地流轉的規模在不斷擴大。姚洋（2000）對浙江等8省所做的調查顯示，參與流轉的土地面積只占全部承包地總面積的3%-4%，在發生面最廣的浙江省流轉率也僅有7%-8%。而2003年農業部農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶農戶的抽樣調查顯示，全國流轉的土地面積占總耕地面積的9.10%（馬元，2006）。中國農業部副部長陳曉華于2008年12月在全國農村土地承包經營權流轉管理和服務工作座談會上公布，截至2008年8月底，全國農村土地承包經營權流轉面積已達到1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%。
　　二、主要土地流轉模式與制度及簡要評析
　　目前在法律規定的流轉方式之外，各地還根據實踐情況，新發展了許多不同的土地流轉形式。
　　（一）現階段為我國法律所確認的土地流轉方式
　　1、轉包。轉包是指原承包方將其土地使用權在承包期內，以一定的條件再發包給第三方，而原承包合同中所規定的權利與義務不變。這種模式操作起來相對比較簡單，對配套制度的要求也比較低，因此，出現得比較早，在全國范圍內運用得很普遍。從全國情況看，轉包面積3300多萬畝，占土地流轉總面積的43%。除集體經濟組織實力較強的地方外，東部和中部地區這種形式的流轉一般占30%-50%左右，西北地區多數在50%以上，高的達80%-90%。
　　2、轉讓。轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經發包方同意，將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。通過轉讓，可以將承包方從土地上解放出來，提高了土地的利用率。該模式的特點是當事人之間權利義務關系非常明確，可能引起的糾紛可能性較小。但是施行該模式要求承包方有穩定的收入來源，可以放棄土地的收入功能和社會保障功能。而土地一旦轉讓，意味著承包方放棄了土地。這對于承包方來說，也是一種風險性較高的決策。
　　3、股份合作制。農地股份合作制，是指在明確農村土地集體所有權、穩定農戶家庭承包權、放活土地使用權的基礎上，以土地承包合同為依據，以土地收益為基數，以土地使用權作股，變以人劃地的集體所有為社區農戶的股份共有，再經過公開競爭投標經營的一種土地制度。這種模式的優點是明顯的：有利于整合零散的土地資源，進行規模經營；長期穩定農戶的承包經營權，增加農戶的經營預期；股份制可以優化管理模式，提高生產效率；股權收益具有長期性和穩定性，對農戶而言可以起到社會保障的作用。但是在我國農村目前的現實情況并不利于該模式大規模推廣，因為該模式對于農戶自身素質要求較高。要使得這種制度順利運轉，農戶須有較高的法律知識水平和經濟核算能力。此外，該模式對外部環境的要求也很高。當地須有較發達的二三產業或者較為完善的集體制度。而該制度自身的缺點，諸如管理機構不完善、監督機制不健全，再加上有關股份合作組織的法律、法規制度還不健全，對于股權的確認、紅利的分配、財務管理等沒有制度化的規定等，對于處在弱勢地位的農民來說，他們很難維護其自身合法權益。故該模式目前主要分布在東南沿海經濟比較發達的省市。
　　4、租賃。租賃是指交易雙方簽訂協議，規定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權利義務等。租賃模式所具有的優點是能夠促進農村勞動力的轉移，增加農民收益，并能夠促進外部先進技術和理念的引進，優化農村勞動力和土地資源的配置，實現集約經營，提高土地的產出效益。但是該模式存在的突出問題是，租賃期間往往比較短，不利于承包方形成較長的生產預期，從而影響其土地經營的投入。土地租賃中，雙方租賃行為不甚規范，容易引發糾紛。由于土地承包經營權租賃的對象是非實物體，受到農村土地所有權和承包期限等方面的限制，被租賃的承包經營權在再租賃等方面受到《土地承包法》和《物權法》等法律的限制，其市場化程度也因此而變得很低。
　　
　　5、土地互換。土地互換指農戶經發包方同意，把承包地部分或全部互相調換經營。該模式的作用主要在于解決部分農村插花田（指農民的土地比較分散，不同農民的土地之間有相互交錯現象的農田）的結構性調整問題。但由于現階段農村土地并沒有推行標準化改制，要完全公正、合理、等價互換土地，其實際操作性較低，也容易引起農戶間土地糾紛。
　　（二）近年來各地出現的土地流轉創新形式
　　1、土地信托制度。所謂土地承包經營權信托制度是指農村土地承包方（以下簡稱承包方）基于對受托人的信任，將其土地承包經營權委托給受托人，由受托人按承包方的意愿以自己的名義，為承包方的利益進行管理或處分的行為。該制度發軔于浙江紹興。基于信托制度的信托財產的權利主體與利益主體相分離、信托財產獨立性、有限責任和信托管理的連續性等基本理念，土地信托制度對于維護雙方當事人利益、提高土地資源利用效率有著積極的促進作用。但是該制度的施行對地方相關配套設施的建設、社會經濟發展水平以及農戶自身素質等要求較高。
　　2、以土地換保障制度。該制度于1993年最早出現于浙江省嘉興市。其具體含義是指農民在流出情況下，應當得到經濟補償，并用經濟補償為其建立社會保險。以土地換保障制度，是在綜合考慮社會保障、土地資源的整合利用與社會穩定等因素后所做出的一種制度創新。該制度的主要意義在于，能夠促進土地資源整合，實現規模經營，并能夠在一定程度上加快農村社會保障體系的建設。此外，該制度的實行，能夠解決土地流轉中短期貨幣支付帶來的流出農戶生活缺乏長期保障的問題，從而通過長期的社會保障，緩解失地農戶的生存壓力，維護社會穩定。但是該制度的實行，對地方政府的財政實力要求很高。
　　3、田保姆制度。田保姆制度是指因故在短期內無法耕種自己承包的土地，將土地承包給專業戶或者農業服務公司耕種，雙方協商好收費標準，并不改變承包關系，承包方獲得勞務報酬，戶主獲得農產品。該制度簡易便捷，易于操作，而且對雙方當事人而言，是雙贏的交易模式。但該模式要獲得推廣，一方面要求“保姆”一方擁有較強的經濟實力、經營能力和技術實力，另一方面要求當地農戶有將農田托管服務的實際需求。
　　4、季節性流轉模式。土地承包經營權的季節性流轉指土地流入方根據自身生產需要向流出農戶租借土地的一個生產季節，生產季節結束后將土地承包經營權歸回承包農戶。其優點主要是權責利關系簡單清晰，形式便捷，易于操作；集中經營，節約人力資源，提高土地利用效率，有效遏制土地拋荒現象。該模式要求當地農業生產有不同的生產季節，且其市場經濟較活躍、非農產業較發達。
　　5、反租倒包模式。反租倒包是指在農戶自愿的前提下，由村里向農戶支付一定租金，將農戶承包地的使用權收歸村集體，村集體再將其租賃給外來的公司、大戶，或在進行一定投資后將其“倒包”給本村的部分農戶。該模式有利于實現規模化經營，優化了社會資源配置，還能夠促進農村產業結構的調整和優化，提高農業產出比率。但村集體在操作該模式的過程中，容易出現尋租現象，即違背集體組織成員的意愿，強行將土地收回，然后承包。此外，該模式一般只適用于非農產業發達、農業勞動力大量轉移和農用地可較大規模流轉的地區。
　　6、四荒地拍賣。四荒地拍賣指的是集體組織通過拍賣的方式將“四荒地”的使用權承包給農戶或經濟組織，并保證給予承包者較長的、穩定的使用權限，由承包者經營四荒地并享有其收益的一種制度。該制度在山西呂梁地區發展得比較成熟。該模式的主要優點是能夠給予承包者較長的承包經營權期限，因而能夠給予長期預期，有利于承包者形成長期的投入與經營，增強了四荒地的開發力度。四荒地的拍賣機制，引進了競爭機制，可以提高集體經濟組織對“四荒”土地的經營效益，也可以使得“四荒”地集中連片流向有一定勞動力、資金和技術實力，又會經營的承租者手中，實現了生產要素的優化組合，促進了農業生產和農村經濟的發展。該模式的推廣需要當地擁有足夠的荒地資源，擁有荒地資源的地區一般是經濟欠發達的地區。這些地區的農戶如果缺乏必要的資金、技術支持，一般無力來承包荒地資源。此外，拍賣制度若執行得不到位，很容易出現暗箱操作等現象，從而影響其實際效果。
　　通過分析上述各種土地流轉模式，我們可以發現，一個地區的土地流轉模式，能夠反映出其社會經濟發展水平，政府官員的執政素養與社區居民的思想文化素質，因為不同的土地流轉模式，對一地的經濟水平、基本制度建設、政府政策制定、居民意識等都有特定的要求。具體地說，經濟越發達地區，基礎制度建設相對完善，政府官員的執政水平也較高，社區居民的思維也比較活躍，因而能夠根據其實際情況，創新出不同的土地流轉模式。土地信托制度、以土地換保障制度等都是肇始于經濟較為發達的浙江地區，并不是偶然現象。
　　反過來講，一個地區要選擇一種土地流轉模式，需要綜合考慮當地的社會經濟發展情況。例如，國外有研究證明，當人均GDP<500美元時，農業生產適合于以自給自足的小農經濟為主；當GDP＞1000美元時，才適合于進行大規模的土地流轉。世界發達國家農業發展的一般規律也表明，在實現人均GDP1000美元以后，就會出現土地經營規模化、集約化的拐點。
　　有學者認為，在我國目前的條件下，討論適當集中土地進行規模化經營的問題，其主要限制性條件在于，農民非農業化就業前景。這一前景如果沒有很大擴展，不論是通過“土地私有化”以市場方式搞規模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規模經營，都不會有多少發展空間。我們認同這種觀點。在非農產業并未獲得突破性發展，不能為農民提供大量的就業機會與穩定收入來源時，土地政策的主導方向應該是切實保障農戶（農民）的地權（不一定是“所有權”，至少是現行政策已經允許給予的那些層次的權利）。因此，在選擇土地流轉模式的時候，必須根據當地非農產業發展水平，考慮應如何保障農戶的地權。
　　三、結束語
　　不可否認的是，土地流轉只是在保持我國現存土地制度不變的前提下，所作的體制內改良。但是，我們要考慮到，制度系統的改革，是牽一發而動全身的，更何況在“路徑依賴”的語境下，正確判斷一種制度是否值得變革、是否到了非進行根本性革命的程度，是非常重要的工作。未來我國農村經濟的發展，進行規模經營是不可避免的歷史趨勢。而如何保障在規模化運動中，能夠切合農村社會經濟發展實際，能夠妥善協調失地者權益，真正使得農民在變革中獲得應有利益，是我們所關注的問題。
　　參考文獻：
　　1、張宏宇.中國農地調整與使用權流轉:幾點評論[J].管