我國農村宅基地使用權流轉障礙分析

　　摘要：隨著社會主義新農村建設的不斷深入，農村宅基地使用權流轉受限已成為當前亟待解決的難題。現行法律規定的缺陷徹底暴露出宅基地使用權流轉障礙的根源，彌補農村所有權法律主體缺位，構建宅基地使用權流轉制度刻不容緩。
　　關鍵詞：新農村建設；宅基地使用權流轉；流轉障礙
　　
　　一、現行法律規定及其缺陷
　　我國《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”《土地管理法》第62條第1款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第4款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第63條規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》第13條規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”《物權法》第184條和《擔保法》第37條都規定，宅基地使用權不得用于抵押。2009年3月國土資源部《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》中，對于經營性質的集體建設用地流轉已經解除了限制，但農村宅基地仍被排除在外。
　　從現行法律規定上分析，我國對宅基地使用權采取的是限制流轉的政策，并且嚴格禁止農村居民的住宅和宅基地在城鄉居民之間流轉，只允許宅基地使用權在本集體經濟組織成員內部流轉。
　　實際上，我國宅基地使用權制度創立之初是為了彌補計劃經濟時代遺留下來的城鄉分治的二元社會壁壘森嚴以及經濟發展水平不足的缺陷，以保障農民基本的生存權利為目的，在改革開放初期確實起到了積極的作用。而在當前形勢下，政府提出了統籌城鄉發展的方針，要盡快消除城鄉割據，縮小城鄉差別，農民對宅基地的經濟發展功能的需求逐步超過了其生存保障功能，農村宅基地制度的改革已經到了一個臨界點。
　　與農業用地、其他非農建設用地相比，現行法律與法規在農村住房及宅基地流轉方面更加薄弱，甚至自相矛盾，主要體現在以下三個方面：
　　第一，農村住房所有權可轉讓性與宅基地使用權不可轉讓性的矛盾。根據“房隨地走、地隨房走”、“房地一體”的原則，房屋買賣必然涉及宅基地買賣。現實中農村私房買賣的買房人名義上是買房，但實際上是買地，當出現買賣糾紛時，如何認定買賣合同效力，是司法實踐的一大難題。
　　第二，允許宅基地在本集體內部流轉與一戶一宅原則的矛盾。如果允許農戶將住房和宅基地轉讓給本集體內的農戶，勢必違背了一戶只能擁有一處宅基地且面積不得超標的規定。符合宅基地使用權分配條件的其他農戶完全可以申請分配到一塊宅基地建房，而沒有必要購買他人的住房及宅基地。
　　第三，宅基地審批制與宅基地物權性質的矛盾。《物權法》正式將宅基地使用權定性為用益物權。然而，從宅基地使用權的實際運行來看，其并不具備物權性質。首先，宅基地使用權以特定行為人為主體，其權利只能對抗集體組織內部其他成員，而不具備物權的對世權特征。其次，登記制是物權的基本原則，宅基地作為物權應以登記作為其公示要件，而實踐中宅基地使用權行使卻受到來自集體組織和政府部門的限制，農民不具有物權的直接利用、控制的特征。在行政機關審批之前，農戶對集體所有的宅基地并無任何權利。
　　二、宅基地流轉障礙的根源
　　上述分析揭露出我國宅基地使用權制度設計存在著本質的缺陷，就宅基地流轉而言，阻礙其流轉的根源在于集體所有制及其權利主體缺位。因為如果農村宅基地使用權向城鎮居民流轉，將導致非農村集體成員可以實際享有土地使用權，而真正的集體成員則離開集體，不再享受集體成員權利和履行相應義務，從而使原農村集體所有演變為非集體所有甚至是非集體成員個人私有。當這種交易現象在某個農村集體較為普遍地出現時，農村現行的集體所有制以及與之配套的系列制度將土崩瓦解、難以為繼。因此，現行宅基地集體所有制及其主體缺位成為了宅基地使用權流轉的最大制度障礙，二者的矛盾是不可調和的。
　　而農村所有權法律主體虛位問題已經成為了農村改革的突出問題。我國法律對于農村集體所有權的主體稱呼并不一致。農村集體所有權的主體有“農民集體”和“農民集體經濟組織”兩個名稱，這就造成了主體規定的模糊性，在具體操作時難以認定。從實際情況來看，多數情況下，村委會實際上代行了集體所有權主體的權利，有的地方甚至成了個別村干部的所有權。
　　針對這一矛盾，當前學術界有農村土地私有化、集體土地按份共有制及集體土地國有化三種觀點，究竟將來應該采取何種做法更有利于新農村建設及社會發展，有待于學者們進一步研究探討。
　　三、宅基地使用權流轉法律制度構建
　　就目前現有集體所有權制度來看，為了解決宅基地使用權流轉問題，可暫時先在已有制度框架內構建適合宅基地使用權流轉的法律制度，待時機成熟時再從根源上加以解決。
　　（一）確權登記
　　農村宅基地使用權流轉的前提是其權屬必須合法，只有依法辦理了土地登記，有合法的土地權屬證書，才能保證交易的安全。因此，改革的第一步就是要加強宅基地的登記工作，明晰宅基地使用權主體。具體應由國土資源管理部門負責對本地宅基地進行逐戶逐宗核查登記，并發給相應的宅基地使用權證書，明確農民合法的宅基地可上市流轉和擁有收益權。宅基地超出規定面積的，分別在登記薄和證書上注明。宅基地使用權以買賣、贈與和繼承方式流轉的，雙方當事人應當及時辦理宅基地使用權變更登記，并收取登記費用，宅基地流轉未經變更登記不生效，以提高農村土地交易的安全系數，防范一房二賣或者其他糾紛的發生，確保在糾紛發生時有據可證，以促使糾紛順利解決。
　　同時建立宅基地退出補償機制。凡已在城鎮購置商品房定居或愿意進城鎮規劃區定居的農民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按退出的宅基地面積給予一定的經濟獎勵；在符合規劃的前提下，允許將原宅基地和房屋有償調劑給符合申請宅基地條件的本村村民。宅基地退出補償資金來源為耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地有償使用費，獎勵方式為一次性貨幣或養老生活補助。
　　（二）有償使用與無償使用相結合
　　《物權法》將宅基地定性為用益物權，依用益物權取得的基本法理，應以有償為原則，無償為例外。那么宅基地使用權的取得是有償還是無償，就應由其當事人（農民集體與使用人）去協商，而不應由國家統一規定。
　　宅基地使用的制度設計應包含以下幾點：一是出于保障其基本居住的需要，本集體成員已經取得的法定面積標準內的宅基地，無須支付使用費；二是本集體成員超占、多占的宅基地，須支付懲罰性的使用費，費用標準應足以使其無法超占、多占宅基地；三是非本集體成員通過流轉方式取得宅基地（包括繼承）須支付使用費，費用標準應參照國有土地出讓金確定。
　　（三）流轉范圍
　　就宅基地使用權與建設用地使用權的區別而言，兩者均以建造并保有房屋及其附屬設施為目的，主要的區別在于建設用地使用權是在“國家所有的土地”之上設定，而宅基地使用權是在“集體所有的土地”之上設定。依物權法的基本原理，只要符合法定的條件，任何人均可在他人之物上設立他物權，不應對他物權人的身份作限制性規定，否則有違主體平等的民法基本原則。
　　
　　宅基地使用權的成員性限制了宅基地使用權相關制度的發展。成員性并不是宅基地使用權的當然屬性。《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”這里，宅基地使用權的主體是“宅基地使用權人”，并不是“集體經濟組織的農民”。宅基地使用權并不當然具有成員權性。非本集體成員可否取得宅基地使用權應屬“農民集體”的內部事務，可以經民主設定程序決定。因此，《土地管理法》在修改之時，可將流轉的對象和范圍擴展到非集體成員，但需對用途加以限制，必須用于居住。這樣，“小產權房”可以受到法律的保護，減少了糾紛，維護了社會的穩定。
　　（四）流轉程序
　　在現行《土地管理法》之下，農村村民申請住宅用地，須經鄉（鎮）人民政府審核，縣級人民政府批準后，再由農村集體經濟組織向宅基地申請者無償提供宅基地使用權。其中涉及占用農用地的，依法辦理農用地轉用審批手續。這一規則不符合所有權的法理。宅基地使用權是在宅基地所有權上所設定的權利負擔，因此，其設定人應為宅基地所有權人。而現行規則表明，宅基地使用權的取得只需縣級人民政府審批即可，作為宅基地所有權人的“農民集體”，在這里毫無意義。這一規定不僅不合所有權的基本原理，而且無視所有權人的權利，有違憲之嫌。
　　我國物權法對于不動產物權的設立采取了“合同+登記”的模式。就宅基地使用權的設立而言，當事人之間設立宅基地使用權合同自是至關重要的一環。只要當事人符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用規劃或專門制訂的農村宅基地規劃等宅基地使用權取得的條件并雙方協商一致，自愿訂立合同即可，而根本沒有必要逐一地審批、控制。為了實現對土地資0MZJoBNAW8cqOsPn+BTe1w==源進行管理的目的，可以建立土地備案制來監管宅基地的使用情況。
　　宅基地使用權一經設立，就成為農民的私權，理應可由其權利人自由處分。現階段宅基地使用權的流轉宜先由當事人簽訂協議，再由所有權人“農民集體”同意，同時，流轉應有一定的期間限制，不宜定為長期和永久不變。宅基地使用權流轉后，原使用人不得再次申請取得宅基地使用權。至于農村住宅流轉可能產生的投機問題，待農村住宅流轉市場發展起來后，完全可以通過政府的宏觀調控措施加以解決。
　　本集體成員轉讓宅基地使用權的，應由有資質的評估機構，根據所轉讓宅基地的自然狀況、區位條件等因素來確定流轉宅基地的價格轉讓價格，一般不應低于同地區建設用地使用權的土地出讓金標準。在流轉收益分配的比例問題上，應傾向于保護農民的利益，剩余部分以不動產稅和土地流轉稅等稅收形式交村民集體所有并依法使用，專門設立社保基金，并制定嚴格的財務管理制度，做到專款專用，無須上交國庫。
　　參考文獻：
　　1、申建平.宅基地使用權流轉障礙之克服[J].黑龍江省政法管理干部學