淺談鄉鎮本級財政資金監管存在的問題及對策

　　摘要：鄉鎮財政是我國整個財政體系的最基礎層級，財政預算執行和國家政策落實的成效如何，很大程度上表現在基層對資金的使用和管理上。在新形勢下，鄉鎮財政如何更好地發揮職能作用，特別是進一步加強對鄉鎮財政資金的監管，這是一個亟待解決的重要課題。
　　關鍵詞：鄉鎮本級財政資金；預算編制；預算執行；財政決算；監管
　　
　　加強鄉鎮財政資金管理工作，關系到黨的民生政策的貫徹落實，關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到統籌城鄉發展，意義重大。財政部于2010年3月11日印發了《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》（財預[2010]33號），文件明確規定將所有財政資金納入監管范圍。鄉鎮財政要將各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金，以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入等，全部納入鄉鎮財政監管范圍，具體包括：對人員和家庭的補助性資金，支農惠農的項目建設資金；鄉鎮財政本級安排資金，上級財政部門、主管部門下達到鄉鎮的資金。本文主要討論鄉鎮本級財政資金的監管。
　　鄉鎮本級財政資金的監管包括預算編制、預算執行和財政決算全過程的監管。
　　一、鄉鎮預算編制的監管
　　（一）鄉鎮本級預算編制存在的主要問題
　　近年來，在對鄉鎮財政審計中發現，鄉鎮財政在預算編制方面還存在一些不容忽視的問題，這些問題在一定程度上影響了財政預算職能的發揮。
　　1、鄉鎮財政預算編制簡單，內容不完整。主要表現為：預算編制無具體內容，過于簡單、籠統，編制不夠細，針對性不強，該編的收入未編，該列的支出不列；對預算單位劃分不細，有的只是對事業單位按部門編制預算，而對黨政機關（包括黨委、政府、人大、人武等部門）視同一個單位編制部門預算。
　　2、預算編制缺乏科學性與合理性，主要表現為：預算不準，對財政預算內外收入按上年數預計，一些重點支出和法定支出無法按政策規定預算到位；部分支出項目的定額偏低，嚴重脫離實際；支出項目預算不全，只對基本支出進行較為詳細的測算，而對項目支出幾乎只是隨意估算。
　　（二）加強鄉鎮本級預算編制監管的對策
　　做好鄉鎮財政的預算編制，鄉鎮財政應從以下方面進行監管：
　　1、合法性。合法性主要指預算編制的內容、程序、審批、口徑等須符合有關法律、法規、制度規定。
　　2、完整性。完整性主要包括預算草案的內容是否完整，依據資料是否齊全充分。凡屬體制規定內的稅收收入、非稅收入、上級補助、上年結余資金等各種收入都應全部納入預算管理，實行綜合預算。按政策規定和預算口徑，對基本支出、法定支出、民生支出等必須全額預算，不留缺口，確保預算編制的完整性。
　　3、真實性。真實性主要包括政府及單位基本情況和數據的搜集、整理和填報工作，是否做到內容全面、數據準確、情況真實可靠。
　　4、正確性。正確性主要包括預算草案的金額計算是否正確。
　　5、合理性。合理性是指收支是否與當地經濟社會發展相適應，是否體現保證重點，兼顧一般。各單位和部門都應按照建設節約型社會的要求，認真貫徹勤儉節約、勤儉辦事的思想，認真處理單位需求與財政供給的矛盾，從嚴控制一般性支出，反對鋪張浪費，把有限的財力用到急需的事業上，確保重點支出需要。
　　二、鄉鎮預算執行的監管
　　（一）預算執行中存在的主要問題
　　近年來，各地區、各部門積極采取措施，切實加強預算管理，取得了一定成效，但預算執行仍然存在一些問題。
　　1、預算審批不到位。政府把預算接受人大審查和批準看作是履行法律程序，致使本來不盡科學、合理、合法的預算變為合法了。
　　2、預算執行不力。（1）未按規定批復預算。財政部門對人大批準后的預算沒有及時、如數細化批復到各部門，專項經費批復數占年初預算安排數更少。（2）預算調整隨意。任意變更預算收支，隨意調整預算科目，有關農業、工業、教育、社會保障預算科目的調減未經人大常委會審查和批準，沖擊了預算的嚴肅性，影響了預算的約束力和權威性。
　　3、預算管理不規范。（1）實行分散支付制度。財政資金被分散滯留在各預算單位，致使財政部門為應急短期資金調度需要，不得已向銀行借貸，而加大利息成本負擔。（2）政府和財政部門預算管理權責劃分不明確。政府的預算管理權限基本上都落在財政部門，但責任是政府的，其結果是政府預算軟約束現象嚴重。
　　4、支出預算執行中問題多。（1）財政預算支出結轉結余不真實。部分財政性資金年末結余結轉數額較大，有的結轉結余無單位無項目，存在預留機動財力的現象。（2）法定支出預算不落實。財政部門在年初安排預算時未安排或少安排法定支出，留有缺口，或在執行中未按預算指標足額到位。
　　（二）加強預算執行監管的對策
　　為發揮財政政策在擴內需、保增長、調結構、惠民生等方面的積極作用，增強預算執行的時效性和均衡性，提高財政資金使用效益，財政部2010年1月12日日下發了《關于進一步做好預算執行工作的指導意見》（財預[2010]11號）。根據該指導意見，在預算執行過程中，鄉鎮財政應做好以下工作：
　　1、及時批復和下達預算。鄉鎮財政部門應當自本級人民代表大會批準本級政府預算之日起30日內，批復本級各部門預算。鄉鎮財政部門要將上級財政部門告知的轉移支付預計數列入本級預算，對年度預算執行中上級財政增加的轉移支付，要依據相關制度規定及時分配和下達。
　　2、規范追加預算管理。對預備費、當年預計的超收收入，鄉鎮財政部門要結合經濟和社會事業發展情況，提前做好支出安排預案，并嚴格依照程序報經批準后，及時落實到具體單位和項目。各地區、各部門申請追加預算，除特殊事項外，應在8月31日前將追加預算的申請報財政部門；財政部門要在9月30日前辦理完畢，超過上述時限，財政部門不再辦理。
　　3、切實做好預算執行基礎工作。各部門、各單位要建立健全預算支出責任制度，明確考核指標，將責任落實到崗，任務落實到人，并與工作業績考核掛鉤，完善內部約束和激勵機制。要加強預算執行分析，及時掌握預算執行動態，做好督促檢查工作，并加大對重點單位、重點項目特別是各類建設項目的監控力度，促進重點單位、重點項目切實加快執行進度。對有關單位存在的預算執行不力等問題，要采取通報、約談等方式，督促有關單位及時解決。
　　三、鄉鎮財政決算的監管
　　（一）鄉鎮財政決算存在的主要問題
　　在對鄉鎮財政決算的審計中發現鄉鎮財政決算還存在較多的問題，主要表現在以下方面：一是個別地方收支不實，收入混賬混庫、虛墊收入，虛列支出、赤字掛賬；二是法定支出、重點支出保障不力；三是專項資金被擠占挪用；四是往來款清算不及時長期掛賬；五是賬表不符。
　　（二）加強鄉鎮財政決算監管的對策
　　為強化鄉鎮預算的分配和監督職能，健全對預算的管理，加強地方宏觀調控，保障地方經濟的健康發展，鄉鎮財政對鄉鎮財政決算進行監管應做好以下工作：
　　1、嚴格審核鄉鎮財政決算。（1）嚴格對數據進行初審。鄉鎮財政對鄉鎮本級單位和部門的預算指標、財政撥款、結余等數據進行初審，確保各項數據的一致性。（2）嚴格對數據進行復核。鄉鎮財政對鄉鎮本級單位和部門決算數據和財政總決算數據進行復核，嚴把數據口徑，要求與部門決算數據和財政總決算數據的一致性。（3）嚴格審核基礎信息。鄉鎮財政對鄉鎮財政撥款開支人員情況、基礎財務報表等基礎資料嚴格審核，確保基礎信息真實可靠。
　　2、強化基礎管理，建立健全內部控制制度。《會計法》規定，各單位應建立健全內部控制制度。首先應加強基礎管理和增強建立健全內部控制制度的認識。其次要結合本鄉鎮經濟發展的水平和現狀，有針對性地制定切實可行的規章制度和管理辦法，使各部門、各村有章可循，科學管理。例如，建立往來款項定期核對和清理制度，建立組織，明確專人負責，及時催收應收款項，撥付應付款項，對呆死壞賬進行清理調整，嚴防利用往來款項調節財政收支；建立健全有效的專項資金跟蹤制度，加強內部控制管理，規范會計核算合理安排單位支出，確保專項資金專款專用，使其發揮出應有的效益；建立內部審計制度、崗位責任制度；建立固定資產、債權、債務清理制度；審核、制單、復核、記賬等崗位交叉安排等有效的防范措施和治理對策。同時鄉鎮財政所應和鄉鎮內部審計部門進行配合，進一步完善各鄉鎮內部控制制度，相互配合搞好鄉鎮本級財政財務事前、事中的監督管理工作。
　　（作者單位：四川財經職業學院經濟法律系）