河南省鄉村債務形成原因與化解對策

　　摘要：鄉村債務問題是新農村建設中不容回避的問題，文章通過對河南省調查數據的分析，從宏微觀兩個方面詳細探討了鄉村債務形成的原因，并針對原因提出了可行性的化解對策。
　　關鍵詞：債務；形成原因；制度
　　
　　一、河南省鄉村債務總量的調查與評估
　　目前，關于鄉村債務的規模和數量并沒有權威的數據，有關全國性和地區性鄉村債務規模的描述大都是估算性的。本文以對河南省的調查數據為為例，來評估和分析其鄉村債務情況。
　　2009年，我們課題組隨機抽取了河南省各地共70余個鄉鎮進行了實地調查，從中獲取了30個鄉鎮截至2008年12月31日債權債務的有效樣本數據（見表1）。
　　從表1中可以明顯看出，目前河南省的鄉鎮本級債務包袱是比較沉重的。截至2008年12月31日，按照樣本鄉鎮的調查數據，30個鄉鎮全部債務總額近2.9億元（其中個別鄉鎮含少量的擔保債務），平均每個鄉鎮負債963萬元。其中：由于各種借款產生的債務為1.6億元，占全部債務總額的54.85%；由于各種拖欠產生的債務超過1.2億元，占全部債務的42.30%；其他方面的債務合計為800多萬元，占全部債務總額的2.85%。從樣本鄉鎮所擁有的債權情況來看，共有17個鄉（鎮）有債權，合計為3800多萬元。平均每個鄉鎮為200多萬元。平均債權占平均債務的比重為23.29%。
　　2008年5月至9月，課題組還分別對在省委黨校培訓和學習的2008級選調生班、2006級、2007級、2008級在職研究生班中的部分鄉鎮長（包括副鎮長和副鄉長）共110余名進行了問卷調查。問卷調查結果表明：就河南省鄉鎮本級債務的情況來看，負債總額在100萬元-500萬元的鄉鎮達22.6%；500萬元－1000萬元的鄉鎮占35.5%，兩項合計后的比例達到58.1%。說明目前河南省有將近六成的鄉鎮本級負債在一百萬至數百萬元不等。結合有關部門此前統計的相關資料（據河南省財政部門2004年統xAPIXpxIkeCqU5KrQwGeiw==計，全省2100個鄉鎮目前負債總額為95億元，平均每個鄉鎮負債489萬元），也從另一個側面證明目前河南省鄉鎮本級的債務負擔是比較嚴重的。另外，問卷調查結果還顯示河南省負債千萬以上的鄉鎮為9.6%。由于河南省鄉鎮數量多達2000余個，粗略地算來負債千萬以上鄉鎮的數量應該將近有200個左右。
　　二、河南省鄉村債務形成的宏微觀原因分析
　　（一）宏觀原因
　　1、制度原因
　　（1）財政體制不合理。1994年分稅制財政體制實行以前，葉縣財政一直承擔較重的上解任務。不管自身是否能夠保障供給，足額上解必須予以保證。1994年之后實行分稅制財政體制，地方主稅種如增值稅大頭上解，留下的大多是潛力不大、征收困難的小稅種，縣鄉財政增收困難。特別是由于財稅體制改革后中央和地方的事權劃分不夠明確，在財力上劃的同時，縣鄉事權卻有增無減。上級要求鄉村辦的事情很多，但上級卻很少給予相應的財力保證。例如，九年義務教育、各種達標升級活動等都要求基層保質保量完成，并實行“一票否決”制，給基層政府運行造成了很大壓力。鄉鎮政府為了保證基層政權正常動轉，保證干部教師工效發放，保證社會穩定，保證完成上級交辦任務，就只好大量舉債，事事舉債。日積月累，造成基層債務越來越大，形成惡性循環。例如，河南省葉縣“普九”期間形成的債務還有1446萬元還沒有消化。另外，由于“上面出政策，下面拿票子”的做法在基層較為普遍，也進一步加大了地方債務額度。
　　（2）干部任用和考核制度不科學。第一，鄉鎮干部畸形的政績觀。在很長一段時間里，一些地方政府常常把GDP的高低作為干部升遷去留的主要標準。在這種簡單化的考核指標和片面的政績觀誘導下，很多地方都出現了追求經濟指標，盲目上項目的現象。一些鄉鎮和村集體組織為了擴大資產規模，增加財政（財務）收入，大量地采取借款、集資的方式開辦了許多鄉鎮和集體企業。一些鄉村甚至不惜以高額的利息相許向企業和個人借款。由于盲目上馬的企業，先天發育不良，市場競爭能力弱，最終都難以避免破產倒閉的結局，結果就遺留大量的債務無法償還。第二，政府部門不切實際的達標升級活動。在現行的政治體制下，決策是自上而下進行的。上級政府一旦確定某種目標，任務就層層分解到基層政府，直至村級組織。為了加快發展速度，上級政府對下級政府下達的指標往往比較高，而下級政府為了獲得上級政府的認可，也照常采取層層加碼的辦法行事，最終使得鄉村政府和組織不堪重負。在經濟條件不具備的情況下，基層政府和組織就不得不“寅吃卯糧”，通過負債完成上級分配的各種任務。第三，基層干部任用考核機制不完善。目前，我國基層官員的任期都比較短，鄉鎮領導一般都是三年一換屆，變動頻繁。而對官員的考核，主要是任期內的業績考核。只要其任內能完成上級政府下達的任務，就有可能獲得升遷。至于這種成績的取得是否犧牲了其他利益主體的利益或者給下任留下了什么隱患，則沒有相應的考核機制。基層干部上任以后，對前任留下的債務大多缺乏償還意愿，往往采取“認賬加賴賬”的策略，只把重點放在借新債、搞建設、出政績、應付考核等方面。這就必然會使得鄉村舊債未還，又添新債，鄉村債務會像雪球一樣越滾越大，最終陷入惡性循環。
　　2、經濟原因
　　經濟發展水平低、財政收人規模小、資金短缺是導致鄉村債務產生的根本性原因。長期以來，河南省鄉村經濟的增長一直比較緩慢，特別是黃淮地區經濟的發展更加落后。從宏觀經濟環境上看，20世紀90年代的經濟調整對部分鄉村經濟發展帶來了不小的影響，一些鄉鎮只能靠借貸維持基層政權的運轉和生存。
　　3、社會文化原因
　　長期以來，國家對城鄉采取了分而治之的政策，實行城鄉二元戶籍制度。在城鄉二元體制下，社會資源的配置方式是先城市后農村、先工業后農業、先市民后農民，處處以城市和市民為中心，把農村和農民僅僅作為外圍和補給線。嚴重阻礙了農村地區經濟的發展，使農業發展長期徘徊不前，農民陷入相對封閉狀態。城鄉二元結構對鄉鎮財政建設的直接影響是削弱了鄉鎮經濟發展的后勁，減少了鄉鎮財政收入的來源。這是產生鄉村債務問題的社會根源。并且鄉村債務嚴重的地區多位于中西部欠發達地區，這些地區長期受小農意識的影響，鄉村干部的思想保守，創新性不足，不敢闖，不敢干，固守鐵飯碗；使得鄉村經濟長期發展不起來，鄉村債務像雪球一樣越滾越大。
　　（二）微觀原因
　　1、鄉鎮政府職能的弱化性
　　（1）行政管理職能弱化。由于現行體制問題，派出所、土地所等管理職能上劃，鄉鎮政府既沒人權，也沒財權，缺乏對這些部門的有效制約力，導致鄉鎮職能削弱，增加了協調難度。鄉鎮在管理方面嚴重存在著“責、權、利”不相一致的問題，本屬于鄉鎮政府管理的事務，但人權、財權均在上級業務部門管理，致使鄉鎮政府管理權名存實亡，無法有效發揮鄉鎮職能作用。
　　（2）鄉鎮財政能力弱化。農業稅取消后，雖然上級通過轉移支付的辦法進行補償，但鄉鎮缺口仍然很大，僅能勉強維持鄉鎮最基本的運轉支出，許多欠款鄉鎮無力償還，再加之教育、修路、打井辦電等公益事業的投入，導致鄉鎮財政收支矛盾不斷加劇。
　　（3）鄉鎮干部角色轉換較慢。農業稅取消，鄉鎮干部從繁重的“催糧要款”任務中解脫出來，但不管是領導班子成員還是一般干部，都有包村任務，而過去包村的首要任務就是完成農業稅，農業稅取消后，相當一部分人感到無所適從，不知道如何發揮自身的作用，關注重點還沒有轉移到鄉村經濟上來，進而影響到鄉村債務的化解。
　　
　　2、鄉村經濟的脆弱性
　　（1）經濟組織的脆弱性。鄉村經濟的發展主要依靠鄉村企業這一經濟組織，然而鄉村企業由于投資小，規模小，科技含量不高，市場競爭能力弱，并且不能直接分享信息、物流、人才培訓等方面的社會化服務，所以很容易被大企業擠垮、吞并。
　　（2）金融支持的脆弱性。由于鄉鎮政府和村級組織一直在拖欠金融機構的債務，所以它們已經在銀行失去信譽，不能再得到金融部門的資金支持。目前鄉村經濟的發起者一般是當地的農民，農民由于缺少擔保物（農民承包的土地和居住的宅基地不能作為擔保物），在金融部門得到的資金有限，有的鄉村企業剛開工就沒有了后續資金，有的鄉村企業發展中遇到困難時不但得不到金融部門的支持，反而會遭到銀行的催債，這不利于鄉村經濟的發展、鄉鎮債務的化解。
　　（3）管理的脆弱性。這主要是指鄉村企業的興辦者多是在外打工賺了錢，回鄉創業的農民，然而這些人文化水平不高，自身素質不高，市場意識不強，更不懂現代化的企業管理，企業管理中多半是家族式的管理方式。
　　3、鄉村發展規劃的非連續性
　　目前鄉村發展規劃還沒有上升到法律的層面，鄉鎮領導人為了自己的晉升，大辦政績工程、面子工程，一屆領導一個規劃，一屆領導一幅藍圖，根本不考慮當地的實際情況，造成大量的人力、物力、財力損失。這種發展規劃的非連續性加重了鄉村債務的化解難度。例如，豫東南某鄉鎮在鄉政府欠債800多萬的情況下，新一屆領導不切實際地上化肥生產項目，結果剛開工就破產，又新增100多萬元的債務。
　　三、化解鄉村債務的措施
　　（一）進一步健全和完善財政管理體制
　　健全和完善財政管理體制，從財力分配上增強縣鄉實力，無論對存量債務的化解還是新增債務的防范都具有重要意義。首先，要進一步合理劃分各級財政收入范圍，建立規范的政府間收入分配體系，提高縣鄉稅收分成比例，給予相對獨立的稅種等方式保證縣鄉政府有較為充實的財力化債。其次，要改變目前財力層層向上集中的格局，努力實現財權事權相匹配。再次，要完善財政轉移支付制度，進一步提高上級財政對鄉村財政轉移支付的比重，充實壯大鄉村可自主支配的財力。與此同時，還要通過加快鄉鎮財政管理體制改革，強化鄉村財務管理，嚴控非生產性開支，降低鄉村行政運行成本。
　　（二）加快改革和完善干部考評制度
　　畸形的政績觀，不健全的干部考核制度，同其他因素一道，導致鄉村累積了數以千億計的不良債務，使得我們在促進農村經濟發展、推進農業現代化的進程中遇到了前所未有的難題。目前，新農村建設運動又在各地轟轟烈烈地開展了起來，如果不盡快對這種不合理的干部考核制度進行改革，不切實扭轉基層干部不正確的政績觀，不但鄉村存量債務難以化解，而且還有可能導致鄉村新增大量的不良債務。
　　（三）廣辟財源，尋找因地制宜的經濟發展之路
　　才為政之本，無財便無以為政。因此，合理尋找和擴大鄉村財源是發展鄉村經濟，實現財政自求平衡的根本途徑。各鄉村應根據本身的條件，合理規劃，有組織、有步驟地開展鄉村財源建設工作，努力提高鄉村經濟的增長質量和效益。可從以下三方面著手：第一，壯大鄉村企業。鄉村企業是鄉村財政收入來源的重要組成部分，通過納稅和繳納各種費用為鄉村提供主要的財政支持。鄉村企業要發展和提高，進行二次創業，必然要使其單一所有制結構向多種所有制結構轉變，走所有權與經營權相互分離之路，讓企業的組織制度和經營方式逐步走向科學化和制度化。同時為了改善融資渠道的狹窄的處境，可考慮在農村金融體系中建立政策性銀行，加大對鄉村企業的扶持力度。第二，大力發展基礎農業。我國是農業大國，只有農民富裕起來，鄉村財政才能有保障。為此需要通過增加投入，抓住農業綜合開發機遇，把重點放到維修鞏固農業基礎設施上，鼓勵農民組建農村專業合作經濟組織。同時，加快農業經濟結構調整，使農業生產走向產業化的道路。要以特產大鎮為突破口，抓住資源優勢，大力發展農村多種經營、大力發展農林特產基地，系統開發農業特產稅源，加快產業化發展進程。針對農戶生產自發性和盲目性的缺點，應重視專業合作組織建設和發揮合作職能實體的作用。要根據市場信息按照市場需求組織農戶有計劃地安排生產，有計劃地組織收購和上市，并為農戶提供生產、加工、銷售等一系列服務。第三，開發新興財源。主要是利用各地自然優勢，大力發展第三產業。圍繞建立社會化服務體系，創辦多種經濟實體，力求項目有所發展，管理得到加強，效益有所突破，確保第三產業提供的稅收有較大幅度的增長。大膽放手發展私營經濟，建立私營工業園區，營造工業經濟的增長點和稅源增長點。
　　（四）進一步強化鄉鎮政府職能
　　鄉鎮政府承擔著促進經濟發展，增加農民收入，強化公共服務，著力改善民生，加強社會管理，維護農村穩定，推進基層民主，促進農村和諧等責任，鄉鎮政府在基層管理中的作用不言而喻，因此，要進一步強化鄉鎮政府職能，建立一級完全的政府。首先，要賦予與職責相符的事權，具備起碼的行政能力。改變現行科局指揮鄉鎮，各類責任在鄉鎮，事權在部門科局的“倒掛”局面。其次，要賦予適應一級政府職能的財權。無財不成政府，建立上級財政轉移支付與本級稅收分成制度，切實改變現在書記、鎮長削尖腦袋跑項目要資金，并違法挪用財政的現狀。再次，要切實化解鄉鎮債務。歷史的欠賬，改革的成本，不能全由鄉鎮政府承擔。
　　（五）構建完整的農村經濟社會化服務體系
　　鄉村債務非一日之寒，因而償還過程也必然是一個耗時較長的系統工程。鄉村債務的化解需要本地經濟持續、健康發展，帶來政府收入的穩步增長，這要求基層政府創造一定的條件。農村是我國市場經濟的原發點，最先步入市場的是農民。然而，分散經營的廣大農民受到多種因素的制約難以獲得完備的市場信息和科技服務，這是農民經營失敗和收益不穩定的重要原因。為此，今后鄉村政府應強化農村經濟的信息服務和科技服務職能。進而推動農村經濟步入規模化、穩定發展格局。因此，今后各級財政理應調整農工業支出結構，加大對農村經濟社會化服務體系建設的投入，特別是省、縣兩級財政，應把農業技術推廣支出列為農業支出的重點。
　　（六）賦予鄉鎮人大一定的立法權
　　目前，我國鄉鎮人大只具有監督權，而沒有立法權。眾所周知，在基層，人大的監督權根本就發揮不出來，鄉鎮政府的規劃、藍圖根本不用通過人大表決，這就造成了鄉村發展規劃的非連續性。因此，必須賦予鄉鎮人大擁有一定的立法權，把鄉鎮的發展規劃上升到地方法規的層面，使規劃、藍圖不因領導人的改變而改變，不因政府的換屆而擱置，這對于發展鄉村經濟，減少鄉村債務至關重要。
　　總之，無論是存量債務的化解，還是新增債務的監控，都必須采取標本兼治的措施，只有這樣，才能使鄉村債務問題得以圓滿解決。
　　參考文獻：
　　1、杜爽.鄉村債務規模及風險評估問題初探[J].農