山東省小城鎮基礎設施PPP現狀及模式創新研究

　　摘要：經過多年的建設和發展，山東省小城鎮基礎設施得到明顯改善，承載能力不斷提高，但總體來說，小城鎮基礎設施落后的狀況依然沒有根本上的改變。政府投入不足、資金短缺是造成小城鎮基礎設施建設滯后的一個重要原因，小城鎮基礎設施建設投融資模式仍比較單一，資金不足制約著小城鎮基礎設施水平的進一步提高。
　　關鍵詞：小城鎮；基礎設施；PPP
　　
　　基礎設施PPP模式是指政府、私人營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系。通過這種合作形式，合作各方可以達到與其單獨行動相比更為有利的結果。為解決小城鎮基礎設施建設的資金瓶頸問題，2007年12月，山東省出臺政策，要求“放開小城鎮基礎設施和公用事業投資領域，形成多元化的投融資渠道”。但從目前情況來看，小城鎮還沒有充分意識到PPP模式有可能是破除基礎設施建設資金瓶頸的有效途徑，基礎設施建設投融資模式仍比較單一，資金不足仍制約著小城鎮基礎設施水平的提高。
　　一、山東省小城鎮基礎設施PPP模式發展概況
　　近年來，山東省城市建設投資力度不斷加大，投資增速保持在10%以上，在全國位居前列。2008年全省城建完成投資579億元，2009年計劃完成608億元。全省已逐步建立起政府財政投入、市政公用設施有償使用、公用事業合理計價、廣泛吸引社會資本參與等多渠道、多元化的投融資體制，全省城鎮基礎設施市場化正加快推進，僅城市污水處理行業，規劃建設的180座污水處理廠，就有80多座污水處理廠進行了市場化運作。比如，諸城的舜河、銀河污水處理廠、高密第二污水處理廠就是采用BOT模式建設的，淄博污水處理廠采用TOT模式建設，定陶污水處理廠采用BT模式建設，這些都是運用PPP模式較為成功的范例。這些項目的成功實施，為山東省基礎設施PPP模式運作積累了豐富的經驗，同時也表明，小城鎮完全可以通過PPP模式解決當前基礎設施建設資金不足的問題。
　　二、山東省小城鎮基礎設施投融資中存在的問題
　　（一）建設資金籌措渠道過于單一
　　在傳統計劃經濟體制的影響下，政府作為社會資源的配置主體，主導基礎設施建設，小城鎮基礎設施建設主要依靠財政投入，主要包括城市維護建設稅、城鎮公用事業附加費、城市基礎設施配套費、排污費、土地出讓（出租）收入、其他可用于城鎮建設、發展和償債的財政性資金等。2008年山東省小城鎮市政建設投資中財政性資金比重高達86.48%，基礎設施建設對地方政府公共財力的依賴性較強，但現實情況是，除少數經濟發達區域外，大多數小城鎮地方財力不足，僅能維持正常運轉，甚至有的地方日常開支都捉襟見肘，依靠自身的積累顯然難以滿足小城鎮基礎設施建設的需求，制約了小城鎮規模的擴張。
　　（二）資本運作手段缺乏
　　城鎮基礎設施項目大多是屬于公益性項目，投資量大，建設周期長，投資回收率低，有的根本談不上投資回收。政府投資所形成的這部分國有資產一般沒有明確的責任人，國有資產的閑置、浪費和流失現象嚴重。而且，由于沒有明確的責任主體去經營和管理這些資產，導致這部分資產的運作缺乏創新性，資本的有效整合程度較低，難以形成資金的滾動利用，資產運作的效益不高。
　　（三）相應的法律政策不完善
　　基礎設施屬于社會公共服務體系，私營資本的介入必須有相應的法律與政策作為保障。從目前來看，扶持私營資本政策仍存在不完善、不配套、不落實的種種弊端，同時現有政策缺乏連續性、穩定性和嚴肅性，而且，扶持私營資本的政策多是些框架性的指導政策，缺乏可供操作的實施辦法；小城鎮市場經濟的發育程度相對較低，基礎設施的收費制度尚未全面建立，市場化運作的基本條件尚不夠充分，使得私營資本投資城鎮基礎設施的收益無法得到保障，私營資本進入基礎設施領域有后顧之憂。
　　（四）缺乏真正的融資主體
　　按照國家法律和政策的規定，政府不能成為獨立的融資主體，即使采取變通的形式政府也很難為銀行和信托機構提供擔保融資，因此，一些大城市建立了城建投融資公司作為PPP模式的融資主體，民間資本才得以進入基礎設施建設領域。而對于大部分小城鎮來說，受自身發展水平的限制，基本上沒有成立城建投融資公司這樣的融資機構，致使小城鎮在基礎設施建設過程中采用PPP模式融資時普遍缺乏融資主體，限制了民間資本介入的廣度和力度。
　　（五）小城鎮基礎設施項目“增值”空間不大
　　私營資本是以追求利潤最大化為目標，運用PPP模式的基礎設施項目必須要有增值的條件，否則私營資本是不愿意進入基礎設施領域的。但是，一般情況下，基礎設施建設周期長，資金回流慢，而且其多屬于公益性項目，只能是微利經營，對追求利潤最大化的私營資本很難形成足夠的吸引力；更為嚴重的是，由于小城鎮人口規模相對較小，基礎設施的增值空間不大，與大城市根本就不可比擬，這是小城鎮基礎設施建設采用PPP模式的最大制約因素。
　　三、小城鎮基礎設施PPP模式創新
　　誠如前文所言，受自身發展水平的限制，小城鎮依靠自身的積累很難滿足基礎設施建設的需求，破除資金瓶頸需要吸引更多的私營資本進入小城鎮基礎設施建設領域。然而，同城市相比，小城鎮在基礎設施PPP模式運用方面劣勢非常明顯，以其自身的發展水平，在現行的機制體制下，依靠常規的PPP模式很難吸引私營資本的介入。因此，必須立足于小城鎮的實際情況，對小城鎮基礎設施PPP模式進行創新。
　　（一）捆綁式PPP模式運作
　　受基礎設施增值空間的影響，小城鎮很難吸引私營部門資本進入基礎設施建設領域，這就需要在更大空間范圍內運作PPP，給予參與小城鎮基礎設施建設的私營部門資本適當的利益補償。捆綁式PPP模式就是大中城市在基礎設施建設PPP模式中統籌考慮小城鎮，即城市基礎設施PPP模式與小城鎮結合起來，通過讓渡部分利益或參與城市基礎設施建設的附加條件，吸引私營部門資本進入小城鎮基礎設施建設，破除小城鎮基礎設施項目增值空間有限的制約。
　　（二）協作式PPP模式運作
　　協作式PPP模式運作就是同一區域內的小城鎮聯合起來，形成一個整體共同參與PPP模式運作，通過外部規模的擴張，擴大基礎設施建設的增值空間，提高私營資本對參與小城鎮基礎設施建設的投資回報預期，增強小城鎮對私營資本的吸引力。同時，這種協作式PPP模式的運作，還能實現基礎設施建設的區域統籌，避免小城鎮基礎設施重復建設和資源浪費。
　　（三）組合式PPP模式
　　由于建設資金嚴重缺乏，小城鎮基礎設施建設不適合采用外包類的PPP模式運作模式，而私營化雖然可以將風險轉嫁給私營部門，但是作為具有公共性的基礎設施不可盲目的進行私有化，政府必須在公共服務中承擔責任、提供公共產品。因此，總體來看，在基礎設施建設階段適合采用特許經營的方式進行融資，實現公－私兩個部門的雙贏。由于小城鎮管理者缺乏基礎設施管理、維護等的經驗和知識，管理水平有限，因此，在基礎設施移交以后宜采用服務外包類的PPP模式，提高基礎設施的運營、管理水平。
　　四、小城鎮基礎設施PPP模式機制創新
　　城鎮基礎設施PPP發展的方向應當是逐步建立“政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作”的新型模式，把引入社會資本作為重點；把財政資金作為穩定來源；把經營城市作為重要手段；把拓寬融資渠道作為長期任務；把規范管理作為推廣PPP的根本保證。
　　
　　（一）搭建適應資本市場融資要求的、規范的城鎮基礎設施建設PPP投融資平臺
　　地方政府要結合當地實際，整合城鎮資源和資產，拓展投融資渠道，制定切實可行的政策，搭建城鎮基礎設施建設投融資平臺。各地應重視整合和優化建立城建投資公司（或集團）作為政府主導的城建基礎設施投融資主體，并明確其城市基礎設施建設投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設、運營統一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產和其他政府性資產及權益統一由投融資主體運營管理。
　　（二）建立城建投資主體償債保障機制
　　不斷優化城鎮基礎設施建設投融資主體的債務結構，嚴格控制債務風險。根據具體情況，可以采取第三方擔保、資產抵押、應收賬款或股權質押擔保、財政專項收費受益權和財政專項補貼資金承諾等多種方式為城建投融資主體融資擔保l3opYiwhep28goWK8BRqow==。從財政資金、土地出讓收益和其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債基金，委托城鎮建設投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城鎮基礎設施建設相適應的城建投資主體償債保障機制。
　　（三）擴大直接融資的比例
　　要認真貫徹落實《國務院關于推進資本市場改革和穩定發展的若干意見》提出的各項措施，逐步提高直接融資在各地城市建設中的比例。靈活運用國債、地方政府債券、企業債券、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接融資規模。鼓勵城鎮基礎設施建設投融資主體通過收購、兼并和其他方式，培育企業市場。鼓勵股權投資基金、保險資金擴大在城鎮基礎設施建設領域投資。
　　（四）大力開展項目融資創新
　　要進一步加大力度，盤活存量資產。對經營性的城鎮基礎設施建設項目，鼓勵采取轉讓產權或特許經營權的方式，回收資金。對準經營性或非經營性城市建設項目，鼓勵采取政府回購、財政資金補貼、規費收入支持、特許經營授予等方式，公平選擇投資者和經營者。對涉及大量機器、設備采購的城市建設項目，鼓勵采取設備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設-轉讓）、BOT（建設-運營-轉讓）、TOT（轉讓-運營-轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城鎮基礎設施項目建設融資的創新。
　　（五）完善相關政策制度，維護市場秩序
　　進一步完善和規范相關法律，通過法制手段切實保護私營投資主體的權益和利益，對參與小城鎮基礎設施建設的國有資本、民間資本和外資一視同仁，使社會投資主體享受國民待遇，消除社會資金進入小城鎮基礎設施建設領域的政策體制障礙；逐步建立“公開、公正、公平”的市場秩序，項目采取公開招標等方式選擇投資者，實現公平競爭。
　　（作者單位：山東省建設發展研究院）