工程建設領域的行政許可制度討論

　　摘要：我國工程建設領域已形成涵蓋工程設計、施工、驗收、監理、招投標等各個環節，調整工程建設領域內所有主體從業資質、財產關系、勞資人事關系諸多方面的龐大體系。《行政許可法》施行后，工程建設領域行政許可制度進行了大規模改革。
　　關鍵詞：工程建設；行政許可制度；行政審批
　　
　　行政許可制度作為一項重要法律制度，旨在通過對行政管理事項的事先控制，實現對行政限制或禁止的解除，最終維護國家經濟秩序、社會秩序和公共利益，保護資源和生態環境，保障公民權利，這一制度因其無可替代的基本社會功能為世界各國所普遍重視和廣泛適用。
　　一、工程建設領域的行政許可制度現狀
　　據不完全統計，多年來，我國工程建設領域先后頒布的法律、法規、地方法規、部門規章多達1300余部，基本形成了全國工程建設領域的法律框架，初步實現了依法治理的基本格局。工程建設領域的行政許可制度業已形成涵蓋工程設計、施工、驗收、監理、招投標等各個環節，調整工程建設領域內所有主體從業資質、財產關系、勞資人事關系諸多方面的龐大體系。這些行政許可制度在工程建設領域發揮著重要作用：一是有利于國家對建設領域重大事務的有效控制。二是在一定程度上保護社會公眾利益免遭侵害。三是保證建設領域社會資源的合理配置，避免資源的盲目性、重復性開發和利用，促進行業持續穩定發展。四是通過提升建設行為人素質促進其事業發展。五是制度性地協調建設領域行為人相互之間的關系。通過審批科學核定具體區域內的建設項目，適當調控市場份額。
　　《行政許可法》施行后，工程建設領域行政許可制度進行了大規模改革。取消的審批項目有153項，改變管理方式的審批項目有5項。經過改革，目前工程建設領域主要行政許可事項有以下類型：
　　第一，報請審批事項。例如，挖掘、占用城市道路、排水設施及臨時封閉道路交通；臨時占用或拆除、改動、遷移城市照明設施；依附城市道路建設的各種管線、桿線建設；延長拆遷期限；延長或暫停辦理新建、改建、擴建等相關手續期限；未完成拆遷補償安置的建設項目轉讓；臨時占用城市綠化用地；城市綠化工程及工程建設項目附屬綠化工程設計方案；戶外廣告、霓虹燈設置；砍伐、修剪城市樹5MhhZuDhSWQCeOeG+JTSQa+3E4x6nsUm1ZYg/ktUaOI=木；占用城市公共綠地開設商業、服務攤點；在城市建筑物、設施上張掛、張貼宣傳品；拆除環衛設施等。
　　第二，報請核準事項。例如，建設工程施工許可；商品房預售許可；房地產開發項目竣工驗收；住宅小區等群體房地產開發項目竣工綜合驗收；建設項目需要取用城市規劃區內地下水；建設工程施工合同審查；房屋拆遷資格；拆遷產權不明的房屋補償安置方案；建筑垃圾處理；城市排水許可等。
　　第三，申報審核事項。例如，建筑、房地產開發企業資質；遷移古木名樹；建筑安裝工程取費類別確認；國有和集體投資工程施工合同價；房屋拆遷驗收；及建筑施工企業安全認證等等。
　　二、工程建設領域的行政許可制度存在的問題和原因
　　當前工程建設領域行政許可仍然存在不少問題：一是行政許可事項過多，審批范圍太廣。工程建設每個環節、不同側面設置的行政許可制度在無形中非理性地擴張行政權限，造成政府“事事都好管、事事都管不好”的狀況。二是審批機構不協調，審批程序不透明。各部門審批程序重疊交叉，一事多批現象突出；同一部門的內設機構推諉扯皮、內部窩工情況嚴重。三是重審批，輕監管，漠視責任。對工程施工企業資格審驗及其他資質審批，往往只“批”不管，一“批”了之。四是立法主體多元化。在我國，不僅最高權力機關制定行政許可法律，國務院也可以以行政法規形式設置審批權，各級地方人大也可以出臺地方性法規設置行政許可。這種局面，很容易造成建設領域此一事多頭管理、彼一事無頭管理的尷尬情形。五是立法技術缺陷、宏觀調控水平低下：基本法律調整范圍界定模糊；在日常工作中則繼續沿襲慣常做法，采取審查、審核、核準、批準、同意、登記、備案等更多形式，緊緊抓住工程建設每個事項，以雜糅式的審批實現調控、管理、服務職責，無限擴張行政權限；把共性問題、個性問題混同處理。
　　三、工程建設領域行政審批下一步改革方向
　　行政審批應最大限度淡出經濟管理事項。行政許可應主要用于對工程建設等領域社會性事務的管理，盡可能不作為經濟管理手段。工程建設領域行政審批應進一步加大改革力度，減少審批項目。一是屬于工程建設相關企業組織、經營范疇的行政管理事項，屬于工程建設普遍性、傾向性、經常性的事項及重大事務，可以設置行政許可。二是明確規定禁止設置行政審批的區域，屬于維系建設領域企業基本生存權利和自由的事項不得設立審批；對建設領域企業沒有法定特殊義務和義務能力要求的權利和自由，不必設置審批。三是明確行政審批資源總量平衡原則，對工程建設直接涉及自然資源和環境保護考慮設置審批，確保把有限的資源配置給生產能力最強、技術水平最高的企業，實現社會的最終公平，法律的配套實施措施作用勿容低估。
　　完善行政許可制度立法技術，優先考慮三項制度：一是許可事項遴選和逐級上報制度，各級建設主管部門應對工程施工領域日漸突出、須經行政許可的共性問題歸納分析，由住建部或省級地方政府形成立法建議報送國務院，由國務院審查后出臺、修改行政法規或提請全國人大出臺、修改相關法律。二是司法解釋立法吸收制度，最高人民法院基于全國各級法院審判實踐研究發布的司法解釋，已經成為工程施工領域的民事、行政糾紛的裁決依據，將司法解釋界定的法律現象、法律理念、法律取向融入行政許可制度立法、執法程序。三是公示制度，把所有行政許可動態、及時公布。
　　（作者單位：河北省保定市建設工程招標投標管理辦公室）