行政倫理學視角下論房屋拆遷中被拆遷人的權利

　　摘要：我國城市化浪潮中大規模的房屋拆遷，在一定程度上改善了居民整體生活環境和衛生條件，但也引發大量的拆遷糾紛和拆遷沖突，由于缺乏公平有力的權利保障和救濟，被拆遷人的合法權利難于保障。文章以房屋強制拆遷這一公共行政活動為切入點，結合行政倫理學角度，從民主程序、司法救濟和倫理道德教育幾個方面提出解決途徑，還公民私權以應有尊嚴。
　　關鍵詞：被拆遷人；功利主義；社會公平正義
　　
　　隨著城市化進程的加快，大規模的房屋拆遷快速跟進，在改變城市面貌的同時，拆遷糾紛數量也不斷上升，沖突中被拆遷人不惜采取跳樓、自焚、以刀相向等激烈手段以命相搏，致傷、致死等惡性拆遷事件此起彼伏。相關事件對民主法制建設與鞏固、社會和諧都構成嚴峻挑戰。從實際情況看，被拆遷人在拆遷過程中處于弱勢地位，合法權益缺乏充分保障和救濟是引發類似惡性事件的重要原因。在更新改造的利益分配上，由于缺乏應有的調控機制，開發商獲利豐厚，拆遷戶未能得到應有的補償，導致社會不公平問題的產生。
　　一、房屋拆遷中的社會公平問題
　　（一）房屋拆遷中被拆遷人合法權利受損的主要表現
　　1、官商合力。借“公共利益”之名行商業利益開發之實，濫用強制拆遷權，嚴重侵犯被拆遷人的財產權和人身權，根據我國憲法和物權法等法律規定，只有出于公共利益目的，才能對公民個人房屋及其依附于上的土地實行征收征用，并有權在法定條件下強制拆遷。實踐中，開發商為降低補償費用，加快拆遷速度，常常利用法律漏洞，打著“公共利益”旗號實施違法、野蠻拆遷甚至暴力拆遷，對被拆遷人的人身和財產安全造成嚴重損害。除城市化的要求之外，房地產開發能在短期內迅速拉動當地GDP增長，能凸顯以GDP為主要考核指標的官員政績，成為政府的形象工程和政績工程是其重要原因。加之目前土地出讓金全部劃歸地方政府自行支配，致使許多地方將土地出讓金作為預算外收入的“第二財政”，因而助長了違法拆遷的勢頭。當政府權力與商業交易糾纏在一起，本應是平等主體間的私權利與私權利的較量就變為有政府背景的一方私權依靠政府權力來限制甚至剝奪另一方私權，使得弱勢一方的財產權、人身權應受的尊重幾乎蕩然無存。
　　2、拆遷補償不公平合理。被拆遷人生活質量大大降低，侵犯了被拆遷人的公平交易權，《城市房屋拆遷管理條例》規定我國拆遷補償方式有兩種：貨幣補償和實物補償。其中貨幣補償金額應“根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。另外，《物權法》和《城市房地產管理法》規定，提前收回土地使用權應“退還相應的出讓金”或“給予相應的補償”，但這些規定在許多地方的拆遷實踐中并沒有得到執行。各地政府制定的拆遷補償標準不一，很多地方嚴重偏離市場價格，且往往不計算對土地使用權的補償。在實物補償方面，依據規定拆遷人要補被拆遷房屋和調換房屋的差價，由于前者評估價格低，后者高，很多被拆遷人無力承受，只能選擇在同樣地段獲得更小面積的房產，或者搬遷至房價和生活條件更低及邊遠的郊區，導致搬遷居民的生活質量大大下降。很多時候實物補償中拆遷人為被拆遷人提供的安置房屋質量低劣，房屋安置遲遲不予兌現等現象也十分嚴重，以致被拆遷人居無寧日、居無定所。
　　3、拆遷程序不公開透明。被拆遷人的知情權、參與權與表達權被漠視在法律程序中，縱觀我國目前的拆遷過程，相關環節大多缺失。通常的情形是，在尚未征求被拆遷人意見的情況下，行政機關即向拆遷人發放拆遷許可證。拆遷人只要獲得拆遷許可，拆遷雙方就負有簽約義務。假如被拆遷人對補償安置有異議，只能申請行政裁決。一旦裁決做出，若被拆遷人在裁決期內拒絕執行，拆遷人即可申請行政機關或法院強制執行。可見，作為房屋主人與土地使用權人，被拆遷人對拆遷整個流程應有的知情權、參與權與表達權被逐一弱化，甚至被剝奪，這是有違我國的法制精神的。很多拆遷事件中被拆遷戶都不能充分行使參與權，例如，項目規劃這一牽一發而動全局的事情沒有聽取廣大被拆遷戶的意見；房屋拆遷基準價的制定沒有召開由廣大被拆遷戶參加的聽證會。被拆遷人從起點既輸，終局焉能不輸？
　　（二）房屋拆遷過程中的倫理審視
　　1、行政目標的價值定位。功利主義是一種以人們行為的功利效果為道德準則的基本評價標準，同時又強調行為效果的價值普遍性和最大幸福的倫理學說。行政是一種執行公共事務的活動，公共利益應成為其最根本、最首要的價值取向，其他價值取向都應服從并促進這一目標的實現。即當行政主體目標與公共利益目標發生沖突時，行政組織和公務員在行政工作中應當遏制其他價值目標，全心全意為實現公共利益服務。然而事實上公共利益概念的模糊性和行政主體的個體需求導致公共利益的目標往往被功利主義的價值取向所取代。
　　第一，“公共利益”界定模糊致使政府直接參與商業性目的房屋拆遷，政府只有為公共利益目的才能作為拆遷人直接參與房屋拆遷活動，但由于相關法規對公共利益目的的界定含糊、或者有意地將商業性拆遷行為籠罩上一層“社會公共利益”的外殼，致使政府跨越“公共利益目的”邊界，從事商業性房屋拆遷活動。
　　第二，沒有區分公益目的和商業目的的房屋拆遷。如果按照公共利益的房屋拆遷標準對商業拆遷的房屋所有人給予補償，則是開發商借國家的權力對他人房屋所有權進行剝奪和損害。當然，這與我國長期以來“重建設、輕補償”思想有關。
　　第三，公共利益概念的含糊還容易導致行政主體以公共利益之名侵犯少數人的利益。功利主義堅持幸福總量的增加和大多數人的幸福，但是卻忽略了少數人的利益，而這些“少數人”與“多數人”一樣，有權利享受政府和社會所提供的利益（幸福）分配，而不能因為是少數，就可以被合理合情地剝奪自己的合法權益。
　　2、行政執行過程中的倫理問題。行政執行是通過一定的手段去實現行政目的過程，行政手段是否正當合理，直接影響到行政目的的正當性和有效性。只有當不僅行政目的正確，而且執行手段也是正當時，才能保障行政過程的正當有效性。在行政過程中，行政主體為實現行政目的所采取的手段往往比目的本身更為重要，因為它現實、具體，更易為公眾感知，影響他們對政策的認識以及所采取的態度。若行政人員采用威脅、粗暴的手段強制執行政策，即使目的合法，也會引起公眾對政策目標正當性的懷疑，而不愿意配合行政活動，不支持政策目標的實現。然而，以功利主義為價值基點的公共政策重視的是“效能”一詞，側重的是政策目的而不是實現的手段。政府的公共政策選擇往往以經濟發展為至高原則，經濟發展成了最大的政治，甚至為了追求經濟發展而不考慮實現的手段的正當性。因此，為了保障工程進度，拆遷人、受委托的拆遷單位在實施拆遷中不惜采用恐嚇、脅迫以及停水、停電、停氣等一切手段，強迫被拆遷人搬遷或者擅自組織強制拆遷的做法，可能會盡快實現政策目的，但是卻對被拆遷戶的人權和政治民主造成了極大侵犯，從而引起行政相對人對強制拆遷政策的極大不滿，甚至采取了極端的對抗行為，不但影響了行政目標的最終實現，也使政府形象受到了極大損害。
　　二、行政倫理問題反思下的對策研究
　　通過以上分析，我們可以看出，在我國公共行政實踐過程中，追求效率和利益的最大化已成為行政的最高價值目標，但是這種功利主義的價值取向對過程的忽略和對公平的無視不可避免地導致了一系列后果。公平正義論至少可在一定程度上彌補功利主義理論上的缺陷。它強調公平，但并不是強調利益的均享，而是利益的分享，追求的是分配的相對公平，追求各方利益的相似點和相通點，以緩解、減弱利益沖突，在滿足大多數人利益訴求的同時兼顧少數弱勢群體的需要，避免了功利主義對少數人利益的忽視與掠奪，它注重過程中人是否得到公平對待以及人性是否得到尊重。因此，為了彌補功利主義的缺陷，正如弗雷德里克森指出的：把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱。為此，需要從以下方面進行完善：
　　
　　（一）建立完善的聽證程序
　　公共利益應當是公共行政的邏輯起點和最高宗旨，但由于概念的抽象性以及法律規定上的模糊性，妨礙了行政主體有效地實現行政目標。為了避免行政參與人其他價值取向的影響，最大限度地保障公共利益這一主體價值目標的實現，使不特定的多數人的利益得到體現。因此，需要在決策機制上通過民主的共同參與的程序來確保公共利益的目的實現。
　　（二）擴大行政訴訟的受案范圍
　　行政訴訟是行政相對人的權益受到行政行為的損害時的一種權力救濟手段，是司法機關對行政機關的行為進行審查監督的一種方式，因而被有些學者稱為我國的“司法審查制度”。根據我國行政訴訟法的規定，法院受理行政訴訟的范圍僅限于對具體行政行為的合法性審查，而基本不涉及對具體行政行為的合理性審查。行政過程中的公共行政倫理所主要涉及的問題更多指向的是行政行為的合理性問題。因而，行政行為的合理性如果不能及早成為司法審查的內容之一，則使違背行政合理性原則的具體行政行為難以得到有效的監督，公民的權益也沒有基本保障。
　　（三）倫理教育
　　公共管理的實踐不僅要求公務員具有基本的道德品質，更重要的是具備公共管理這一特殊活動所要求的品格，即公共精神和“滲透著仁慈的正義”。公共精神通過倫理道德規范公務員的思維方式和行為特點，促使每位公共管理人員時時都需要選擇與公共利益相一致的行為模式，而不是被動按部就班的完成上級交待的任務。而滲透著仁慈的正義則要求公共行政人員“將仁慈的品格滲透并揉合于剛直不阿的性格之中”，ab80492dc99575b2191f7900c953cafc8777aadd1629793d49d67066bf2e1577既要具備正義的美德，公正不偏私，又要以一種感同身受的同情態度進行公務活動。一方面，公務人員需要通過自我學習和職業教育來培養這種道德情操，例如，通過理論學習、課堂教育等形式幫助行政人員分析、解決工作中遇到的倫理問題，培養實用型技巧，并在反復的學習過程中形成一種道德知覺，以便在類似的環境中運用這些直覺性的判斷和分析能力。另一方面，公民對公共管理人員的績效進行公開評判可以使行政人員的道德直接接受拷問，成為公務員自我完善的外部作用力量。公民對廉政、勤政、善政的行政人員的褒揚可以起到良好的道德示范作用，加強行政管理人員對社會核心價值的認知，激勵他們以正確的道德觀為行為準則，追求社會核心價值，不斷自我完善，成為合格的公共管理人員。
　　參考文獻：
　　1、(英)約翰·斯圖亞特·穆勒.功利主義[M].九州