從制度保障的視角淺析檢察權的獨立行使

　　摘要：檢察權獨立行使是現代法治的一項重要原則，是權力制衡和依法治國的必然要求，是強化法律監督職能和實現國家法律統一正確實施的重要手段。但在現實中，由于我國檢察權獨立法行使保障制度的不完善，導致檢察機關難以獨立行使檢察權和法律監督職能的嚴重弱化。文章結合我國國情，對獨立行使檢察權的制度保障進行了探究，以期對正在進行的檢察改革有所裨益。
　　關鍵詞：檢察權；獨立；制度；保障
　　
　　一、我國檢察權獨立行使的界定
　　（一）檢察權的法律定位
　　我國憲法第一百二十九條明確規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關”，作為國家法律監督機關享有的權力統稱為檢察權，它是國家確保其法律能夠統一正確實施而賦予檢察機關的一項獨立而專門的權力。可見，檢察權就是法律監督權，它們的內涵與外延是完全一致的，都是國家權力機關賦予檢察機關的一項獨立而專門的國家權力，不是司法權或行政權的組成部分。
　　（二）獨立行使檢察權的涵義
　　我國憲法第131條和人民檢察院組織法第9條都規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、團體和個人的干涉。”但由于國家制度、政治體制和檢察制度等各個方面的原因，我們所說的當前我國的獨立行使檢察權，只能是一種特殊樣式的檢察獨立。具體表現為以下方面：
　　1、業務獨立而非政治獨立。我國在結構形式上實行的是人大監督下的“一府兩院”制。檢察院相對于立法機關并非相互制衡的分權關系而系下位對上位的關系。檢察官法律職務由人大任免，檢察機關向人大報告工作并接受其監督。在實質的權力關系上，所有國家機關必須接受中國共產黨的領導，檢察機關也不例外。雖然黨的領導方式受到一定的限制，但檢察機關并不享有政治結構上即國家權力關系上的獨立，這應無疑義。憲法和法律只是肯定了檢察機關在行使其職權時某種獨立性，實際就是行使檢察權過程中的業務性獨立。這突出顯示了我國檢察院獨立行使檢察權的基本樣態。
　　2、檢察機關獨立而非檢察官獨立。獨立行使檢察權應當包含檢察機關的獨立和檢察官的相對獨立。盡管我們推行了主訴（主辦）檢察官制度，但是主訴（主辦）檢察官在行使職權過程中其權力也是有限的，也不能說是完全獨立辦案。因為在我國當今情況下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與檢察官總體素質不高、對社會責任的承擔能力較弱等狀況相適應。
　　3、有限獨立而非充分獨立。即使就業務性而言，這種獨立也是有限的。這種有限性主要是因為，業務獨立對政治獨立存在一種依存關系，如果沒有國家體制上的獨立性，在檢察權行使過程中也很難完全避免非程序化的干預。因為對檢察機關具有上位關系的權力實體可能利用直接指導、人事任免、經費控制等權力來通過檢察機關貫徹其意志。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國當前的獨立行使檢察權還受到其他如檢察體制障礙、經費保障不足且財政供應體制不順、檢察官資質與身份保障不夠等多方面的限制，從而造成其獨立行使檢察權的程度十分有限。
　　二、當前檢察權獨立行使面臨的困境
　　（一）法律依據原則化
　　法律監督指運用法律規定的手段、依照法律規定的程序，針對特定的對象進行的，能夠產生法定效力的監督。因此，如果沒有相應的法律保障、法律授權、法律程序，確保檢察機關依法獨立行使檢察權就只能是一句空話。當前我國沒有專門的法律監督法，有關檢察機關地位、職權和工作程序等規定主要散見于憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律規范中，一方面根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能對檢察法律監督做出具體翔實的規定；另一方面低位法對檢察法律監督的規定又比較散亂。這樣檢察機關在行使檢察權時，必然要面臨兩大尷尬：在實體上出現盲點和空白；在程序上缺乏剛性和可操作性。
　　（二）檢察權力地方化
　　檢察系統目前的領導體制是“條塊結合，以塊為主”，所謂“條塊結合，以塊為主”就是實行雙重領導的體制，財政、人事受地方黨委領導，業務受上級檢察機關領導，其主要弊端是助長了地方保護主義，使檢察機關成為地方檢察機關，在涉及地方利益的案件中，受當地黨委影響大，國家法制難以統一。在現行體制下，檢察機關的物質資源來自于同級政府，政府的財政狀況以及對檢察機關的態度決定著物質供給的多少。也就是說政府權力決定司法機構物質資源供給。這是目前弊端較為集中的層面，形成這種格局的直接原因是“分灶吃飯”的財政體制。當地方檢察機關的檢察長對檢察人員提出種種責任要求的同時，卻無法回應檢察人員直接或間接提出的合理的利益要求。于此境況下，德化教育和“精神鼓勵”是檢察長唯一可用的激勵手段，檢察機關年年教育整頓也說明這一問題，但這不是出路，整頓解決不了目前體制上存在的問題。
　　（三）檢察工作行政化
　　我國長久的歷史沉淀，在人們的意識中樹立了牢固的行政本位和行政官本位思想。這對于現代法治思想的確立和發展是極為有害的。當行政的意識過強，成為一切發展和維護的中心時，如何對其實施有效的監督就成了一大問題。而一旦權力失去了足以與之相抗衡的權力的制約，守法與否、權力的濫用與否也就成了當權者們的自由，人們的權利就會失去保障，法律也成了一紙空文。同時，行政本位思想的過重，過多地主張權力的行使，這會對主張通過制約權力的行使，保障權利享受的法治思想的形成和發展造成制約。
　　三、保障檢察權獨立行使的制度構想
　　黨的十七大也提出，要“保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，就要“深化司法體制改革，優化司法職權配置”。體制改革需要從改善黨的領導、完善立法、改革司法體制等多方面著手，建立一整套完整的制度保障。
　　（一）改善黨的領導體制保障
　　堅持中國共產黨的領導，是憲法以法律形式確認的，也是我國的四項基本原則之一。同樣，檢察權的依法獨立行使也必須在中國共產黨的領導下進行，但這并不是說不能對黨的領導方式進行改善。鄧小平同志曾說過，“為了堅持黨的領導，必須改善黨的領導”、“不斷改善領導，才能加強領導”。
　　1、黨對檢察工作的領導主要是保證法律的依法實施。獨立行使檢察權是憲法和法律賦予檢察機關的職權，也是黨的意志的真實體現。任何單位、組織或個人無論假借何種名義對其進行阻擾和破壞，都是違背了黨的領導。同時，獨立行使檢察權也是檢察機關的義務，通過該職權的行使，維護法律的統一正確實施，也正是保證了黨的領導在國家生活中的落實。
　　2、黨對檢察工作的領導主要是方針、政策的領導。這是加強和改善黨對司法工作領導的重要內容。黨對檢察工作的領導，不是具體業務的領導，過去一些黨委政法委參與具體檢察事務、個別領導人員以黨委名義過問案件、甚至以言代法的行為，都是與堅持黨的領導相違背的，具體案件的辦理，只能由檢察機關依法獨立進行。
　　3、黨對檢察工作的領導方式從地方黨委領導轉向中央和上級檢察機關黨委領導。當前，我國檢察機關接受黨的領導方式主要是以地方黨委領導的形式體現的，這就有可能出于地方利益的考慮而對檢察工作進行干涉。如果通過改革，把橫向的地方黨委領導改為縱向的上級檢察機關黨委領導，這不僅與上級檢察機關的業務領導相一致，而且能對抗地方保護主義對檢察權獨立行使的干涉。同時，在對黨的路線、方針、政策的貫徹落實上，也會比地方黨委領導更具針對性，工作也更加到位。
　　（二）獨立的法律地位保障
　　
　　我國實行的是人民代表大會制的根本政治制度，這與資本主義國家的“三權分立”的權力框架不同，是由人民代表大會作為國家權力機關，產生和監督政府、檢察院和法院。如果以權力格級來分，人民代表大會所擁有的立法權和監督權應屬第一權力格級，而檢察權和行政權屬于第二權力格級，是相互獨立的、具有平等地位的兩種性質不同的平行的國家權力，同時檢察權對行政權的行使起到平等的監督作用。要依法獨立行使檢察權，就必須使檢察權回歸到憲法和法律所賦予的獨立而又超然的法律地位上來，與政府的地位平等而居。
　　1、這是防止濫用權力的需要。隨著現代社會的發展，行政權越來越細化，對社會生活的影響和作用也越來越大，相應的權力也越來越大，制約行政權的過度膨脹，已成為各國關注的問題。資產階級著名思想家孟德斯鳩曾說過，“從事物的性質來看，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。
　　2、這是法治建設的需要。司法獨立是現代法治的必然要求。在我國，作為法律監督權的檢察權，在國家體制上仍是一種司法權，所進行的法律監督也主要是一種法律監督。因此，我國司法獨立的內容，除審判權獨立外，當然還包括檢察權獨立。所謂司法獨立，是指司法機關依法獨立行使司法權，只服從法律，不受其他勢力非法干涉。而只有當司法機關具有獨立的地位時，司法權的行使才不會受到各種不應有的干擾和破壞。
　　（三）獨立的管理制度保障
　　在關系到檢察工作開展的“命脈”問題上實現管理上的獨立，是檢察權得以獨立行使的必然條件。只有在用人權和財政權上獲得獨立，才能真正具備超然的地位，才能確保檢察權的獨立行使。
　　1、獨立的經費制度保障。無論是基層檢察機關還是上級檢察機關，行使檢察權都是為了維護國家法律的統一正確實施，而非某個地方局部的利益。從目前的經濟保障制度看，由于各地經濟狀況不同，各地檢察機關的經費保障情況也不同。同時，由于經濟命脈受制于地方財政部門，受利益驅動，很難真正做到獨立。這就有必要建立自上而下的垂直經費保障制度，全國檢察官的工資待遇和業務開支，由中央財政統一列支，再根據各地檢察機關辦案情況和各地經濟發展情況確定預算層層下撥，使檢察機關擺脫地方利益的束縛和地方行政機關的制約，實現檢察權的獨立行使。這也是各國確保司法獨立較為普遍的做法。
　　2、獨立的人事制度保障。為擺脫地方黨政機關及其領導通過用人權干擾檢察權的行使的現象和防止部分不具備檢察官條件的人員被安排進檢察隊伍的情況，在檢察官的管理、晉升方面，可以實行垂直分類管理制度。垂直管理，就是將用人權由地方黨委掌握改為由上級檢察機關掌握行使。分類管理，就是將檢察官按工作性質進行分類，改變現行行政化管理體制下混同管理的現象，把符合檢察官條件的人員和司法行政工作人員分開管理，使檢察官從日常行政事務中脫離出來，把全部精力投入到檢察業務工作中去。同時，在對檢察官的日常管理中，實行高級檢察官領導辦案小組的方式，通過規范低等級檢察官的晉升考試考核辦法，嚴格等級晉升，實現高素質、專業化的高等級檢察官對低等級檢察官的領導，從而不斷提高檢察隊伍的整體素質和依法獨立行使檢察權的水平。
　　3、獨立的檢察人員職務保障。要真正實現獨立行使檢察權，必須改革檢察官的職務保障機制，使得檢察人員不至于因為依法辦案、抵制法外干預而受到打擊報復，也不至于因為生活拮據而易為非法利益所驅動。同時要在統一司法考試、推進檢察職業專業化、精英化的進程中，有步驟地提高檢察官的薪金和福利待遇，逐步實現高薪養廉，提高獨立行使檢察權的水平。
　　（四）崇尚法治的思想保障
　　公眾具備法律至上觀念是現代法治的必要組成部分，如果社會公眾普遍對法律的效力和效果存在懷疑，更多地盛行“找關系”、“開后門”的效果和作用，甚至辦案結果也可能因關系的不同、后臺的不同而有所不同時，法律將成為一種擺設，司法獨立將無從談起，法治也就成為一句空話。而要在社會普遍確立一種法律至上的觀念和意識，就要做到以下方面：
　　1、進一步加大普法力度。多年來的普法雖然取得了一定的效果，人們的法律意識有所覺醒，但仍需進一步加大宣傳力度，增強對法律思想和法律精神的宣傳，尤其是重點要加大對領導干部的法律宣傳教育工作。領導干部違法所造成的危害將比普遍公眾造成的危害要大得多。同時，領導干部法律意識的增強，樹立法律至上的觀念，就不會過多地對檢察權的獨立行使進行干預，在行使自身職權時，也會從法律角度進行思考，從而能依法正確行使職權。
　　2、樹立法律的威信。通過立法的嚴謹性和執法的嚴肅性，保證法律依法正確實施。以司法的獨立性，來確保司法的公正性，真正做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，使法律成為解決社會矛盾的最終裁判者，使司法成為保護人民利益和權利的有力武器。
　　（作者單位：內蒙古鄂倫春自治旗人民檢察院）