農地制度實踐的地域差異及其出路

　　摘要：金融危機的爆發為我們提供了反觀當前農地制度的有益視角。由于地域差異明顯，各地農地制度的安排與實踐也有明顯的區別，因而形成了不同的應對金融危機的實踐形態。對這些實踐形態進行比較分析發現，農地承包關系的靈活抑或剛性、農地產權的集體所有抑或私有并不是一個非此即彼的關系。從公平與效率兩者結合的角度出發，構造一種將農村耕地劃分為相對剛性的口糧田以保障農戶的基本生存和相對靈活的機動田以保障農戶的農業生產，并隨人口變動而實現農戶個體內部的口糧田與機動田自行補充的“新兩田制”，有利于農村社會和整個國家應對危機，并為其處理危機贏得了相對寬松的時間與空間條件。
　　關鍵詞：新兩田制；金融危機；農地制度；農地承包關系
　　中圖分類號：F321.1
　　
　　一、引言
　　
　　金融危機爆發之時，因大量農民工失業而返鄉的緊張形勢曾引起政、學、媒等各界廣泛關注。當人們面對如此突然之局而風聲鶴唳草木皆兵之時，我們曾通過廣泛的駐村調查后認為，中國特有的城鄉二元結構、農地制度以及農民務工的類型等能夠成功應對金融危機的沖擊，因此，即使有2000萬農民工失業，這在西方可能造成社會震蕩的現象在中國卻不會形成嚴重問題。后來的事實證明，在政、媒、學等各界均憂心忡忡的時候，農村卻出奇地平靜。
　　金融危機暫時告一段落后，當時引起人們巨大憂慮的農民工返鄉現象便告別了大多數人的視野。然而，細究起來，這一現象的平靜的獲得卻并非那么簡單。金融危機帶給我們的啟示不僅僅是當其發生之時可以作為一種研究對象而應引起研究者關注，而且其本身還可以作為一種研究視角來反觀當前農村的一些重大問題。本文正是基于此種考慮，將金融危機作為一種研究視角，透過金融危機發生之時農村的具體應對機制來討論我們應構造什么樣的農地制度。
　　在關于農地制度的構建中，有一種制度曾為政、學兩界所重視，那就是“兩田制”。兩田制最初發起于山東省平度市進行的土地試驗改革。1988年，國務院在平度市設立試驗區，其中，作為土地試驗經驗的“兩田制”便是其主要成果之一。這一兩田制的含義是，將當時農村的土地分為兩個部分，一部分為口糧田，一部分為責任田，前者保障農民的基本生存，后者保障農民的基本生產?？诩Z田靈活安排，屬于可以隨人口變動調整并在村社內部流轉的土地，而責任田則相對較為剛性，與湄潭經驗的內涵差不多。由于農地制度改革中的“揚湄抑平”傾向，使得平度經驗的兩田制并未獲得重視。此后，正是在土地制度改革的“揚湄抑平”的基礎上，后續關于兩田制的研究更多看到的是這一制度的缺點，而非其優勢。如有的學者強調，由于制度對村級組織有不當的激勵，從而存在很難規避的道德風險問題。姜海與曲福田則認為，兩田制的收益與成本具有非對稱性，集體與地方政府是最大受益者，而因土地使用競爭退出農業生產的農民則是制度交易成本的主要承擔人，因此，隨著農業外部經濟環境發生變化，兩田制的制度交易成本不斷上升，危及農村穩定發展，最終被國家強制取締。還有學者認為，解決三農問題主要還是要靠深化農村改革，推行適度規模經營，而由兩田制向家庭農場體制過渡就應成為解決這一問題的必然趨勢。可以說，對兩田制負面作用的強調的研究基本上都忽視了土地的社會保障功能，而僅僅只看到土地的經濟生產功能。事實上，金融危機的發生，正好突出了農村土地在社會保障上所應該起到的作用，從而可以反思當前強調經濟生產一極的帶有準私有化性質的長久不變的農地承包制在應對危機時的不利后果。本文正是在此意義上，試圖通過個案比較研究重新發現兩田制的意義，并根據實際情況對既有的兩田制的含義進行適度矯正，形成本文所提出的“新兩田制”的內涵。
　　本文所選取的四個村莊個案來自筆者此前多次的田野調查。四個村莊個案在各自所在的地域均具有很強的代表性。其中，鄂村位于湖北省京山縣，該村耕地共5000多畝，以水田為主，各村民小組人均耕地約2.5至3畝不等。賀村位于湖北省沙洋縣，該村耕地共2400多畝，同樣以水田為主，人均耕地約2畝。源村位于湖南省平江縣，該村以山林為主，人均山林約10畝，耕地很少，僅150多畝，人均耕地0.3畝左右。鳴村位于貴州省綏陽縣，該村耕地共2500多畝，人均耕地約1畝。四個村莊個案的人均耕地面積與其農地制度安排直接影響著金融危機來臨時各自所面臨的不同問題，能夠比較好地從正反兩個角度反映出農地制度選擇的復雜性。
　　
　　二、四個村莊個案的農地制度實踐
　　
　　我們先簡要敘述四個村莊個案的農地制度實踐，以及其在金融危機爆發時所遭遇的問題的簡況，然后再對之進行一些比較分析。
　?。ㄒ唬┒醮宓霓r地制度實踐
　　鄂村土地1983年分田到戶。此后每隔5年進行一次大調整，至1997年二輪延包后，未再進行常規性的調整，2004年完善二輪延包時，略微做了些小調整。鄂村的農地制度實踐與農業稅費及由此而造成的拋荒是分不開的。
　　因人均耕地較多，農業剩余較為充裕，鄂村大規模外出務工時間發生較晚。1990年代中后期，鄂村農業稅費負擔畝均達到280元左右，為躲避沉重的農業稅費，鄂村農民紛紛拋荒外出務工，且基本均為將所有農田全部拋荒然后舉家外出。1995年前后幾年整個村莊共拋荒約1000畝。為解決拋荒地的耕種問題以及附著于土地上的農業稅費收繳問題，包括鄂村在內的鄂村所在地域的大多數村莊均采取到四川、重慶、湖北利川等人均耕地較為緊張的農村招徠移民。至1997年二輪延包時，鄂村招徠的移民達到約60戶，基本消化了拋荒的1000畝良田。2004年完善二輪延包時，因還收取部分農業稅，且一系列惠農政策在農民看來其趨勢還不太明朗，因此，即使此輪延包為那些拋荒外出的農民留有戶均2畝的口糧田，但他們中的絕大部分仍然未要。
　　然而，2008年下半年開始，金融危機已經開始初步發力，我國沿海經濟形勢開始發生不利的變化，到2009年年初前后，大量中小型外向企業開始倒閉，部分農民不得已開始返鄉。對于鄂村而言，那些拋荒外出務工的農民返鄉后因為面臨無地可種的局面，其生存狀況受到較為嚴重的威脅。因此，不斷有人從外地打電話給村支部書記要地，并說他們一回來后就必須要回當年拋荒的土地。當時的形勢給村組干部以及基層政權均造成了極大的壓力，緊張形勢可謂一觸即發，因為在城市失去工作而回家又無地可種的農民因為生存無法得到保障后，便無法理性地對待當初他們“理性”拋荒外出以躲避農業稅費而此時看來卻“極不理性”的舉措。所幸的是，在糾纏了幾個月后，還沒等到矛盾集中爆發，金融危機便開始暫時退潮，沿海用工荒的出現迅速緩解了可能的山雨欲來風滿樓的局面。
　　（二）賀村的農地制度實踐
　　與鄂村一樣，賀村自分田到戶以后土地仍然根據人口變動每隔5年調整一次，1997年二輪延包以后也未再調整過。因此，賀村與鄂村的土地分化都并不十分嚴重。雖較鄂村人均耕地要少，但較之于全國大多數農村來說，賀村的人均耕地仍然是較多的，因此其農業剩余同樣相對較為充裕。這種局面使得賀村農民大規模外出務工同樣是直到農業稅費十分沉重的1990年代中期前后才開始發生。
　　不過，同樣是為了躲避農業稅費，賀村農民拋荒的形式與賀村村組集體及其所在地域的其他村莊應對拋荒的形式與鄂村均極為不同。賀村農民采取的是有選擇性的拋荒，他們采取將良田全部集中到中青年戶頭上，而將差田如低洼地或水源條件較差的土地全部集中流轉到老年人戶頭上，最后采取將老年人戶頭直接銷戶的形式將所有差地全部拋荒然后再將好地實質上留給老年人耕種，而中青年尤其是青年則外出務工。這種形式的拋荒在賀村全村約達到300畝。面對這種選擇性的拋荒，村組干部的處理方式則是對被拋荒的次優地在村組干部內部進行強制性流轉，每個村組干部都要負擔流轉一部分本組的拋荒地，流轉進的拋荒地的農業稅費以150元每畝計算（賀村農業稅費在1995年前后高達360元每畝），這種方式約處理掉100畝拋荒地，剩下的近200畝拋荒地則由村組集體流轉整合成村社集體土地，然后將其全部挖成魚池，再以較低價格承包給農戶養魚。
　　
　　賀村的這種選擇性拋荒以及村組干部的處理方式使得金融危機發生之時，雖然同樣面臨部分農民工返鄉的情況，但卻非常平靜，而未出現鄂村那樣的緊張局面。
　?。ㄈ┰创宓霓r地制度實踐
　　與上述兩個村莊相同的是，源村土地自分田到戶后隨人口變動開始每隔3年進行一次大調整，后來逐漸每隔5年進行一次大調整，直至取消農業稅前仍進行了最后一次調整。因此，源村同樣并沒有發生因土地多年不調整而形成的嚴重分化。但與上述兩個村莊又不相同的是，源村因人均耕地極少，從而農業剩余也極少。因此，這種生存條件的惡劣使得源村外出務工的時間非常早，1990年前后便有大規模農民外出務工。
　　源村的這種農地生態格局使得其農民外出務工可以從事更加艱辛的工作，如男性特別是30歲至45歲之間的男性主要在煤礦挖煤，女性則主要從事特殊的服務行業。金融危機爆發之時，相比于其他外向型中小企業而言，這兩類產業所受到的影響均不是太大，因此，對于源村而言，金融危機對其外出務工者的沖擊力度比上述兩個村莊都要弱。因人均耕地太少的惡劣生存格局，也使得該村農民的忍受能力更強，因此，即使裁員首先也不會輪到他們。而且，盡管源村沒有太多的耕地，但卻有不少林地，戶均林地基本在30畝左右，這種林地在平時無法為農民的生計改善帶來明顯的影響，但在金融危機爆發之時，對于少數返鄉回村的農民工還是可以短期內緩解的。
　?。ㄋ模Q村的農地制度實踐
　　與源村相同的是，鳴村同樣因為人均耕地較少，因而農業剩余不足以支撐鳴村人相對較為豐裕的生存。因此，鳴村外出務工發生的時間同樣相當早，1987年左右便開始有人外出務工，1990年代初期，則開始有大規模的鳴村人外出務工。與源村人一樣，鳴村務工的工種與其基本相似，因此，金融危機的爆發對其沖擊的力度相較于鄂村和賀村而言還是相對較小的。
　　但與上述三個村莊均不相同的是，鳴村的土地自分田到戶以后近30年來一直未調整過。由此所形成的后果是，土地的占有在農戶之間極為不均，分化嚴重。經過30年的土地未調整后，鳴村約有三分之一的人口完全沒有土地，1980年以后出生的基本上都屬于制度性造成的無地人口，對于那些剛好在1980年前分到了1畝土地的農戶來說，伴隨其1980年以后的結婚生子，在一個四口之家中，平均每人也只有0.25畝土地，對于生存而言，基本可以忽略不計。與此同時，卻有約三分之一的人口屬于人少地多的農戶，2人一戶甚至1人一戶而戶有土地在10畝以上的卻不在少數。
　　鳴村的這種土地制度實踐使其在金融危機爆發之時，盡管沖擊力度小，但其應對能力明顯較差。2009年1月筆者到鳴村調查時，已有10多名80后和90后青年返鄉回村幾個月了，由于無地可種，他們整天在村中無所事事，除了睡覺就是打麻將，形勢極不樂觀。根據村組干部的判斷，如果金融危機得不到緩解而是繼續深化的話，那么，這類農村很有可能出現有些學者所擔憂的返鄉青年農民工“游民化”甚至“灰惡化”的危險。
　　
　　三、四個村莊個案的比較分析
　　
　　在敘述完四個村莊個案農地制度實踐及其在金融危機爆發時的應對機制的簡要情況后，我們對之做一些比較分析。
　　（一）小農理性的有限性
　　當前有些學者認為農地應該私有化，認為私有化不會帶來問題的前提是小農是理性的小農。然而，小農真的是理性的嗎？
　　從鄂村的個案與賀村的個案比較來看，并非所有小農均是理性的。而且，這兩個個案所揭示的是，即使小農是理性的，也只可能是有限理性，理性不能脫離時間與空間，然而，這兩個個案所顯示的恰恰是在具體的時空界限下的有限理性。從有限理性的角度來說，鄂村與賀村小農在農業稅費高企之時選擇進城務工而將土地拋荒就屬于當時條件下的一種個體理性行為。很顯然的是，對于當時的這兩個個案村莊的農民來說，拋荒比不拋荒要更有利于增加家庭的收入。然而，事過幾年后，當取消農業稅時，這兩個村莊當初拋荒的理性小農開始發現原來自己若干年前拋荒是干了一件蠢事。等到金融危機爆發時，這些當年拋荒外出務工的農民更加發現拋荒是一種非理性行為。由此，我們會發現，拋荒本身理性與否并不重要，關鍵在于隨著時空轉換，此時的理性在彼時就可能是非理性。這種理性的有限性決定了小農行為的高風險。作為個體小農而言，這種高風險的有限理性行為是可以理解的，但是，對于國家而言，卻不能隨這種有限理性任意而為。當過多的有限理性小農做出當時對其個體是理性的行為的時候，一旦世易時移，時空轉換，那么，這種個體小農有限理性所帶來的高風險的后果就不僅僅是小農個體本身受到損害，而會是整個社會、整個國家所蒙受的巨大損失。
　　如何避免小農的這種有限理性既對其個體造成嚴重損失又對社會和國家造成巨大威脅就成為政策安排應該考慮的問題。顯然，在這一點上，沙洋的賀村比京山的鄂村處理拋荒時的保守態度就為其應對金融危機時贏得了更大的空間，而鄂村及其所在地區則因為當時處理措施的激進在金融危機爆發時為其造成了更大的被動。如果當時的金融危機持續時間更長，那么鄂村所面臨的局面無疑會異常復雜。因此，農地制度的安排實際上應該更多的考慮小農理性的有限性，保守的土地制度安排比激進的土地制度安排在諸如金融危機等一類危機性事件爆發時可以為有關各方妥善處理、應對和化解危機贏得更多的時間與空間。
　?。ǘ┺r地承包關系穩定性的辯證關系
　　從上述四個個案來看，鄂村、賀村、源村三個村莊的農地承包關系并不十分穩定。自分田到戶至1997年二輪延包止，這三個村莊的農地承包關系幾乎每隔三到五年便大調整一次（也即打亂重分）。與之相反的是，貴州的鳴村則自分田到戶至今，一直未進行過調整，農地承包關系相當穩定。
　　然而，當金融危機爆發之時，我們發現，這四個個案村莊所顯示出的農地承包關系的兩種類型在應對危機的能力方面是不一樣的。僅從農地承包關系穩定與否這一因素上來看，鄂村、賀村與源村三個村莊因為農地可以按照人口的增長與減少而適時地調整，從而避免了農地隨人口的變動而出現巨大分化，因此，在當前農地主要作為一種生存保障資料的情況下，這三個個案村莊應對金融危機的能力就相對都較之于鳴村要強。反觀貴州鳴村，因為農地承包關系十分剛性，農地已經與人口的變動脫離了關系，由此引起農地占有的巨大不均，且不僅僅是農地分化，而是造成了因制度的剛性而形成的大批1980年以后出生的無地農民。因此，貴州鳴村的剛性的農地承包關系在金融危機面前，其應對能力同樣因為農地制度的剛性而剛性，從而缺乏柔軟與靈活的應對手段與空間。由此，也可以進一步說明，農地制度從保守的角度考慮比激進地往私有產權的道路上走可以為我們應對重大危機時贏得更多時間與空間，從而可以避免陷入被動的局面。
　　此外，農地承包關系的靈活安排或剛性限定不僅僅源于制度本身，還與制度實踐的空間區域有著重要關系。上述四個個案村莊中，從地形要素上來說，鄂村和賀村屬于江漢平原往鄂中丘陵的過度地帶，地形上趨近于平原。源村則屬于典型的山區農村，山地較多，真正可以用于種植糧食作物的農田極少，而鳴村則屬于黔北所特有的喀斯特地貌，盡管人均占有耕地與全國的平均水平基本差不多，但其土地極其分散，且因特有的喀斯特地形使得農地調整十分困難。由此，可以看出的是，鄂村和賀村因其特殊的地形結構，便于農地承包關系的靈活安排，調整難度并不會受到如鳴村那樣的生態結構所制約，且因為這兩個村莊的農業剩余較多，農民對農地調整的需求更為迫切，相應的，如果不調整農地承包關系，其農地分化情況也會比源村和鳴村更為嚴重，因而也會造成更嚴重的問題。然而，我們的農地制度事實上從1990年代以來基本都是以鳴村這種類型的經驗為藍本的（即所謂的“湄潭經驗”），通過“增人不增地，減人不減地”的法則逐漸將農地承包關系固化和物權化。這樣所造成的后果是，不僅如鳴村這類村莊本來就在金融危機沖擊中應對能力較差，而且還將鄂村和賀村這類應對能力本來較好的村莊也變得較差了。因而，農地承包關系穩定與否，不能抽象地從權利角度去討論問題，而要從事實層面看其在具體的制度實踐中如何有利于整個社會應對和處理危機的能力。
　　
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　　從上述四個個案村莊的比較可以看出，農地承包關系最為剛性的農地制度最不利于農村社會應對金融危機之類的危機事件，農地承包關系相對靈活的農地制度安排則最有利于為農村社會應對危機提供空間和時間。
　　根據我們的調查經驗發現，只要農地承包關系30年不進行調整，制度性失地農民（即因農地制度本身而造成擁有村莊成員權的村民沒有土地的現象）就不可避免，其比例會達到近30%。又因為這些制度性失地農民主要都是1980年以后出生的人口，他們在將來二十年內會成為中國農民外出務工的主力軍。從年齡結構上來說，未來20年內，這部分均在20歲至40歲之間，這個年齡段的人口可以說是社會的中流砥柱，他們在社會穩定之時，對社會的貢獻也是十分巨大的。然而，當社會遭遇危機，而他們的生存又沒有保障時，回到農村則有可能黑惡化，而留在城市則有可能游民化。一個社會如果由在危機發生之時因為制度剛性而造成大量的黑惡勢力或游民群體，對于社會的生存、穩定與發展的危害之巨大怎樣想象都不為過。因此，筆者認為當前的農地制度往越來越剛性的方向發展是值得憂慮和商榷的。那么，我們到底應該構造一種什么樣的農地制度從而有利于社會的穩定發展和國家的長治久安？
　　同樣回到上述四個個案村莊的比較上來，我們會發現，盡管四個個案在應對金融危機的過程中出現各種各樣的問題，然而，其中也閃現出了一些經驗。如何將這四個個案所體現出的各自優越的一面組合起來重新構造一種新的農地制度，就成為這四個個案比較的最終價值所在。
　　從土地制度安排的辯證法來看，以“湄潭經驗”為最大特征的鳴村，其土地制度安排的缺陷雖然是其過于剛性的農地承包關系，然而，事實上這種短處也有其長處。至少，我們從四個個案的村莊比較中可以看出，鳴村是一個沒有土地拋荒的村莊，其原因就在于，農地承包關系穩定到近似一種私有產權后，拋荒就意味著丟掉自己的“私有財產”。農地承包關系的剛性在限制了村社集體的同時，實際上，村社集體也同樣限制了農民，農民與村社集體之間的關系，因農地承包關系的剛性，使得農民的退出權受到了限制。因此，即使農業稅費較高的時候，鳴村農民同樣不會將土地拋荒，這種行為選擇建立于他們對農地承包關系穩定的預期上。經過長時間的習以為然，鳴村農民事實上已經很少意識到農地的所有權仍然是集體的，在他們的意識里，1980年代初期分給他們的農地就成了他們“私有的”。從這個角度來說，我們會發現，擁有較好的處理和應對金融危機條件的鄂村和賀村恰好是因為對農地承包關系穩定的預期并不很長，其對村社集體而言的退出機制較為靈活，因此，在農業稅費較高的時候就會選擇拋荒。而正是因為大量拋荒，使得這類村莊特別是鄂村通過招徠移民的手段解決拋荒問題，進一步因此而形成其在金融危機爆發之時的尷尬窘境。但鄂村其實在二輪延包時采取的給予部分拋荒農戶口糧田的機制便有一定程度的制度創新，只是因為其此前的農地制度安排已經決定了此時的口糧田制度安排無法發揮其效用。同樣，賀村在拋荒時將農田分為兩類進行有選擇性的拋荒以及賀村村社集體將部分拋荒的農地轉成村社集體資源的做法也顯示出了某種制度創新。進一步，我們會發現，源村的農地制度安排其實也是兩大塊，一塊以山林為主的則類似于鳴村的農地制度安排，同樣是十分剛性的，而另一塊農田的安排則是如鄂村和賀村一樣，是十分靈活的。
　　由此，根據這幾個村莊的比較，我們可以得出的觀點是，在同一村社內部，農地制度安排不能過于單一，太靈活也不行，太剛性也不行，單一靈活的農地制度安排與單一剛性的農地制度安排都被經驗事實證明其無法充分發揮應對危機的作用。結合這四個村莊個案的比較，可以揭示出，我們應該建立一種蘊含靈活與剛性同時并存的農地制度。也就是說，在同一村社內部，應將農地分成兩個部分，一部分應是較為剛性的，既能限制村社集體從而保護農戶個體的權利，同時又可以限制農戶個體，使其不能輕易退出，這部分剛性的農地對村社集體與農戶個體雙方而言都具有嚴格的退出機制。另一部分則是較為靈活的，農地承包關系應隨人口的變動而適當調整，既為村社集體調整利益提供一定的靈活空間，同時也為農戶之間因人口變動而造成的農地分化進行調整與平衡提供了一定的靈活空間。剛性的部分為口糧田，靈活的部分為機動田?？诩Z田完全成為村社集體為村社成員提供的一種生存福利，主要起保障功能，因其剛性而不能調整，因此，即使遭遇像金融危機這類的危機，外出務工的農民還可以退回農村靠口糧田暫時維持生存。機動田則體現為村社集體為村社成員提供的一種生產福利，主要起生產功能，因其靈活性可以在村社成員內部進行流轉和調整。對于人口減少的，村社成員則將口糧田減少的部分流入進機動田，而對于人口增加的，則可以由村社成員從自己的機動田中流轉與增加人數相應的土地進入口糧田。筆者將這種農地制度安排叫做“新兩田制”，以與舊的“兩田制”進行區別。這種新兩田制安排的特點就是，一方面實現了公平的穩定，另一方面照顧了效率的動態。在機動田與口糧田之間隨人口變動而互相補充則又有利于實現在照顧效率的基礎上更加注重公平從而實現兩者的動中有靜、動靜結合的動態平衡穩定。這樣，從制度安排上，口糧田的穩定就可以緩解小農的有限理性而帶來的在時空轉換下的非理性惡果，機動田的靈活既可以補充穩定的口糧田，同時還可以實現流轉與適度集中，從而形成適度的規模經營，照顧到農業生產效率。
　　
　　四、結論
　　
　　當前農地制度研究中的爭論的實質主要是圍繞產權是否私有而展開的，由此也就形成兩種針鋒相對的觀點。主張農村土地私有化的研究者認為，只有農民擁有了關于土地的私有產權才會為農村解套。而主張農地集體所有的學者則認為，農民并不是要抽象的土地權利，而是農地的使用權以及農地使用的方便。根據上述四個個案的比較分析表明，我們認為這兩種觀點均具有一定的正確性，前者更多強調效率，后者更多強調公平。然而，從以上四個個案的比較分析來看，這兩者之間并非一種非此即彼的關系，而是可以達成亦此亦彼、彼此結合的關系。因而，根據本文對四個個案的比較分析，我們認為可以得出如下兩點結論。
　　第一，即使在現有宏觀的農地制度安排下，目前的農地制度實踐根據地區的不同，甚至村莊的不同，也呈現出較大差異。既有符合私有化走向的經驗，也有符合集體化安排的經驗，然而，金融危機發生后，其對農村所造成的沖擊以及農村自身對其的反應機制表明，單一的剛性的農地承包關系或單一的靈活的農地承包關系都無益于農村社會最有效地應對危機。
　　第二，構造一種既靈活又剛性、既能照顧效率又能注重公平、既能照顧農業生產又能照顧社會保障的動態穩定平衡的農地制度，有利于農村社會以及整個國家在應對如金融危機一類的危機事件時贏得足夠的空間與時間。將農村耕地劃分成口糧田和機動田兩個部分，讓口糧田較為剛性地承擔照顧公平與保障的功能，而讓機動田承擔照顧效率與生產的功能，根據農戶家庭內部的人口變動實現兩田之間的互相補充就可以使得這種新兩田制的兩翼可以達到動態穩定平衡的狀態。這種制度安排可以為國家和社會應對危機提供更大的空間，可以避免因人口增減而造成嚴重的農地分化從而在應對危機時陷入的被動。
　　
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