我國城鎮化的基本態勢\\戰略重點和政策取向(上)

　　作者簡介：
　　侯云春，1952年10月生，籍貫山東，大學，原國家經貿委副秘書長。先后在國家經委、物資部、國內貿易部、國家經貿委等四家單位工作，歷任副處長、處長、司長助理、副司長、司長、副秘書長，2002年4月～11月任國務院研究室副主任。2008年11月起任國務院發展研究中心副主任。
　　韓俊，1963年12月生，籍貫山東，西北農業大學農業經濟系，博士學位。先后在原國務院農研中心、中國社會科學院農村發展研究所、中國社科院研究生院等單位工作，歷任副研究員、研究員、博士生導師，1996年被任命為中國社科院農村發展研究所副所長，1993年以后任《中國農村經濟》雜志社副總編輯，2001年調入國務院發展研究中心，任農村經濟研究部部長。
　　摘要：在基準情形下，2010～2020年我國城鎮人口總規模均年增長1，650萬人左右，到2020年，城鎮化率將達到56％左右，城鎮總A口將達到8億左右。這個時候我國城鎮化的戰略重點和政策取向是：繼續擴大城鎮人口規模，更加注重提高城鎮化的質量；根據各地資源環境承載力、發展基礎和潛力，結合實施國家主體功能區劃分，優化城市在國土空間上的布局，提升沿海和東北城市人口承載量，促進形成中部城市群體系，著力培養可持續發展；在城鄉一體化發展中推進城鎮化，使城鄉居民公平分享城鎮化帶來的物質和精神文明成果。
　　關鍵詞：城鎮化　城鄉統籌　城市發展方式
　　中圖分類號：F292
　　
　　一、我國未來城鎮化的基本態勢
　　
　　過去30年我國的城市化水平以年均近一個百分點的速率提高，未來10年我國的城鎮化仍會以較快的速度推進。這是因為：(1)未來10年我國經濟仍會以較高的速度增長，城鎮化有可靠的物質基礎。2008年，我國人均GDP達3260美元左右，已接近上中等收入國家的下限。我國將會在2010年左右進入上中等收入國家的行列。進入這個行列后，經濟增長速度與前3。年相比將有所放慢，但仍會維持較高的水平。經濟規模的擴張和城市非農產業的發展，必將為廣大農民提供更多的非農就業和在城鎮安家落戶的機會，城市化必然伴隨著經濟增長而繼續向前推進。(2)農村人口眾多和耕地資源有限，城鎮化有強大的內在壓力和動力。截至2008年，我國尚有72億農村居民。這些人占有的耕地總面積只有18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實現農村現代化，使農村居民過上現代文明生活，只有把農村居民轉移到城鎮。舍此，別無他途。而廣大農民自身也有比較強烈的愿望到城鎮尋找生活和發展的機會。
　　“十二五”時期至2020年我國城鎮化率仍將快速提升，但是慢于過去10年；城鎮人口規模的擴大速度相對過去10年則明顯放緩。這主要是由如下三個方面的因素決定的。首先，我國總體上還將保持相對較高的經濟增長速度，人口在城鄉和區域之間的流動還有較強的拉動力。其次，未來我國經濟增長速度將慢于前10年。第三，城鎮化的成本也會不斷提高，對城鎮化率的提高產生一定的抑制作用。
　　
　　我們以學術界通常使用的Logistic曲線方法預測我國未來城鎮化率趨勢。該預測方法的基本假定是：(1)每個經濟體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平；(2)每個經濟體城市化率隨著時間的推移，呈現出一個類似于S型的軌跡。大致經過三個階段，第一個階段緩慢個上升，第二個階段快速上升，第三個階段則又是緩慢上升，逼近于峰值。我們預測時，還假定目前的城鎮人口統計口徑不變。
　　為進行預測，首先需要確定我國城鎮化率的峰值。從國際經驗和理論分析都可以看出，對于絕大多數國家來說，其城市化水平既不可能達到百分之百，也并非越高越好，而是會在一定的水平上達到平衡，既達到其峰值。這是因為，第一，總有一些生產活動(比如農業、開采業等)不能實現集中；第二，當生產活動過于集中時反而效率降低，也不利于環境保護；第三，隨著發展階段和生活水平的變化，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質量的一個途徑。正因為如此，在一定的發展階段上，甚至可能會出現城市人口比例降低的逆城市化現象。顯然，由于各國資源環境特點及人口規模的不同，不同國家達到峰值時的城市化率也是不同的。
　　比如，總結24個高收入的OECD國家的歷史經驗發現，盧森堡、芬蘭、比利時、德國、奧地利、希臘、瑞典和英國的城市化率在過去三十年中變化幅度相對較小。這些國家目前(2005年)的城市化率依次為82.8％、611％、97.2％、752％、65％、59％、84.2％和89.7％，最低的是希臘的59％，最高的是比利時的97.2％。這些國家當中，人口最多的是德國，為8千多萬，人口最少的為芬蘭，為500多萬。對我國而言，參考意義較大的可能是德國和英國。兩者2005年的城市化率分別是75.2％和89.7％。
　　還需指出的是，從發達國家經驗來看，一般來說，在城鎮化率達到其峰值之前，城鎮化率的提高一般可以看作是一國現代化水平的提高和享受現代文明生活人口的增加。但當城鎮化率達到峰值以后，城鎮化率的變化便不再適宜作為反映現代化水平和城鄉居民生活水準的指標。這時，在特定情況下，城鎮人口的減少也許是人們追求更高質量生活的結果。當然，目前我國的城鎮化率還不夠，我們還要在相當長的時期內，把提高城鎮化率作為推進城鎮化的主要任務。
　　我國的城鎮化率峰值水平，也受到多種因素影響，有些因素可能會使我國城鎮化率峰值水平高于一般國際經驗的情形，有些因素則可能會使其低于國際經驗的情形。一方面，我國土地資源稀缺，人地矛盾突出，決定了我國的城鎮化率峰值水平可能高于國際經驗的一般水平。而另一方面，我國人口全球最多，所需糧食數量巨大。為保證糧食安全，必須主要依靠國內生產滿足糧食需求。這樣，即使土地和資本投入不斷增加，我國農業生產的勞動密集程度也要高于國際經驗的情形。這就決定了我國從事農業生產的人口比例可能比發達國家一般水平要高。當然，從長遠來看，這些農業人口最終也能享受到城市的現代生活方式。還要考慮，由于人口總規模異常龐大，在城鎮化率相同的情況下。中國城鎮人口總規模要比一般國家多很多，人口向城鎮的聚集所帶來的成本也會高于一般國家。這一因素也可能會使中國城鄉人口的動態平衡點的來臨早于人口規模不如中國大的國家。綜合這些因素，我們認為我國城鎮化率的峰值，保守估計約在75％～80％之間；較高的估計則約在80％～85％之間。為此，我們以100％、85％、80％、75％和70％等五個城鎮化率峰值情形，估計了我國的城鎮化Logistic軌跡方程。我國的城鎮化率不可能達到100％，所以該情形只是一個參考。在其余四個情形中，以80％的城鎮化率峰值水平的情形為基準情形。
　　在不同的城鎮化率峰值水平下，利用我國1978～2008年的城鎮化率歷史數據，估計出Logistic軌跡的相應參數，之后外推，得到了城鎮化率的預測結果。在此基礎上，結合聯合國最新完成的各國人口預測數據，推算出相應的城鎮人口規模。見表1、表2、表3和表4。這一結果高于聯合國2007年對我國城鎮化率所作的預測，而低于麥肯錫公司2008年所作的預測，具有較大的合理『生和較高的可信度。
　　預測的主要結果是：在假定2010年的城鎮化水平達到“十一五”規劃的47％的預期目標的基礎上，在基準情形下，2010～2020年包括城市自然增長的人口在內，我國城鎮人口總規模年均增長1650萬人左右，到2020年，城鎮化率將達到56％左右，城鎮總人口將達到8億左右。
　　
　　二、我國未來城鎮化的戰略重點和政策取向
　　
　　每年有數以千萬計的農村人口向城鎮轉移，是規模空前的社會轉型過程，將對經濟社會發展各方面產生巨大影響，也向我們提出了嚴峻挑戰。要成功實現這一轉型過程，必須制定和實施符合我國國情和現階段發展實際的城鎮化戰略，明確城鎮化的戰略思路、戰略重點和政策取向，妥善處理城鎮化進程中的若干重要關系。
　　“十二五”時期至2020年我國城鎮化的戰略思路是：以讓全體人民共享改革開放和經濟發展成果，促進經濟社會全面協調可持續發展為核心目標，堅持區域統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌和人與自然統籌，遵循城鎮化發展的一般規律，密切結合我國工業化所處的階段和基本國情特點，充分發揮市場的基礎性作用，合理地界定和發揮各級政府尤其是中央政府的職能和作用，建立健全體制機制，采取系統綜合措施，積極穩妥地推進傳統農業社會向現代城市社會的轉變。
　　把全體人民共享改革開放和經濟發展成果，促進經濟社會全面協調可持續發展作為城鎮化的核心目標，是中國特色城鎮化道路的本質規定。推進城鎮化，首先要有利于不斷改善全體人民的生存環境，不斷提高全體人民的生活質量，使全體人民共享我國改革開放和經濟發展的成果。當前和今后一個時期，要突出解決農民工“半城鎮化”的問題，重點推動一億多農民工及其贍養人口向城鎮居民全面而真正的轉變，逐步消除農民工的“兩棲”狀態。同時，城鎮化不僅是工業化的成果，也是工業化的動力。有效和健康地推進城鎮化，也有利于提高效率、促進創新、擴大需求、節約資源、保護環境等，從而為經濟社會的平穩較快發展奠定基礎。
　　堅持區域統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌和人與自然統籌是推進城鎮化的重要原則。所謂區域統籌，就是要突破區域分割式的城鎮化模式，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動力要素流動的壁壘，促使經濟活動和人口向更適宜于城鎮化的地區集中。所謂城鄉統籌，就是要突破城鄉二元結構，實現城鄉規劃的一體化、產業布局的一體化、基礎設施建設和運行的一體化、公共服務的一體化、管理體制的一體化和市場的一體化。所謂經濟社會統籌和人與自然統籌，就是要突破就城鎮化論城鎮化的思維，使人口向城鎮的聚集與城鎮就業崗位的創造和農業生產方式的變革結合起來，城鎮空間的擴展與土地的節約使用、產業的優化布局、人居環境的改善結合起來，城鎮的空間布局與國土空間開發結構的優化特別是與主體功能區規劃的實施結合起來。
　　遵循城鎮化發展的一般規律，密切結合我國工業化所處的階段和基本國情特點，是推進城鎮化健康發展必須堅持的另一重要原則。人口在空間上的聚集以及城鎮在空間上的分布，都有其自身的規律，但這些規律在不同的國家有不同的表現形式。比如：隨著收入的增長，一般地說，城鎮化率會相應地提高。但是，它會以什么樣的速度提高以及最終能達到什么樣的水平卻因國家人口規模的大小、人口密度等因素的不同而不同。再如：城鎮人均生活空間的大小往往與一個國家人均國土面積的大小高度相關。人均國土面積比較大的國家，城鎮人均生活空間也會比較大，反之亦然。因此，推進城鎮化，既不能違背規律，也需要考慮國情特點。同時，在工業化的不同階段，城鎮化面臨的主要矛盾和突出任務不同。所需要的政策也不同，需要根據實際情況及時作出調整。
　　
　　編輯后記
　　
　　我國內陸目前有1882個縣，東部沿海的縣城城關鎮平均人口在11.5萬人左右，中部地區縣城城關鎮平均人口在8萬人左右，西部地區縣城城關鎮平均人口在3萬人左右，全國的縣城城關鎮平均入口不到10萬人，這是經過千百年發展，才形成如此規模的。要在十幾年乃至幾十年內把縣城城關鎮人口翻一番以上是不太可能的。
　　正確的城鎮化道路應該是穩步發展特大城市和大城市，積極發展中小城市，有重點的發展小城鎮，這樣才能使大中小城市和小城鎮協調發展。
　　我國內陸有特大城市80爪，大城市209個，中等城市254個，小城市119個。從全國662個城市的城市人口機械增加值的發展趨勢看，這些城市應該是接納農村富余勞動力的主要渠道，這已經被實踐所證明，并將繼續被實踐證明。中國特色的城鎮化道路，是在農村人口轉移中包含了小城鎮，但絕不意味著小城鎮唱主角。在全國19萬個建制鎮中，應突出重點，做好規劃，對少數有條件的鎮重點發展，使之產業集中、功能配套、服務完善，成為新興的商品，集散地和農產品加工基地，鄉鎮企業集中之地，在此情況下農村勞動力進鎮才有事做。城鎮化是農村勞動力的現實選擇。城鎮是轉移農業富裕勞動力的“蓄水池”，我國是一個典型的二元經濟國家，城鄉分割限制了人口的自由流動，而且我國人均土地資源少，農村存在數以億計剩余勞動力，這么龐大農村人口，在農業內部是無法消化的，隨著人口自由流動的加快，必然會有大批農業剩余勞動力轉移出來，涌向城鎮。加強農村城鎮化建設有利于第二、三產業的發展，可緩解城市壓力，進—步吸納農村剩余勞動力，促進農民增收致富。城鎮化是統籌城鄉發展的需要。城鎮化進程的大部分時期中，來自農村的移民是城鎮人口的主要來源，因而城市的健康發展離不開農村的健康發展。許多發展中國家的城鎮往往重視城市而忽略農村的發展，一些西方發達國家在工業革命時代也曾經迫使大量農民涌入城市，不可避免地導致許多城市問題和城鄉發展失衡。統籌城鄉發展是促進經濟社會又好又快發展的重大戰略，黨的十七大提出“城鄉經濟社會發展一體化”，這是對統籌城鄉發展提出的更高要求。農村城鎮建設有利于發揮聚集和擴散效應，通過農村城鎮建設進一步改善農民生產、生活、市場條件，繁榮農村、服務農業，進而帶動農村經濟社會全面發