檢察機關同步介入重大安全生產責任事故調查之思考

　　一句話導讀
　　
　　本文根據實例探討檢察機關同步介入重大安全生產責任事故調查的意義、困境、法律定位以及工作機制的完善問題。
　　
　　安全生產中的重大責任事故涉及重大公共利益，涉及勞動者的生命權，涉及生產領域的公共秩序問題，世界各國都把檢察官作為公共利益的代言人和人權的捍衛者。檢察機關同步介入調查重大安全生產責任事故是檢察機關的法律地位所決定的。檢察機關介入重大責任事故調查，既可以對事故是否存在國家機關工作人員涉嫌職務犯罪進行初步調查和判斷，對存在貪污、賄賂、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、貪贓枉法等職務犯罪案件線索能及時掌握，有利于對案件查處和搜集、保護、固定證據提供便利，還可以避免案件線索和證據因事過境遷導致無法追究職務犯罪責任人以及避免事故責任人逃避責任和逃逸等情況的發生，將有利于更好地發現事故發生的直接原因和間接原因，從而為預防同類事故和犯罪的重復發生制定出更有效的對策。
　　2006年2月，監察部、最高人民檢察院、國家安全生產監督管理總局《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》f下稱《暫行規定》)頒布實施，國務院第493號令《生產安全事故報告和調查處理條例》(下稱《條例》)2007年6月起施行。這些規定為檢察機關同步介人重大安全生產責任事故調查，有效拓展法律監督空間，通過法治手段遏制重特大事故頻發勢頭提供了法律依據。我們就檢察機關同步介入重大安全生產責任事故的一些問題進行簡要探析，以期對司法實踐有所裨益。
　　[案例一]2006年5月2日，某區新聯建林橡塑制品廠在維修廢輪胎煉油設備時，發生油罐爆燃事故，致2人死亡、2人重傷。接報后，按照國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》(493號令)，根據該區政府授權，由安監局牽頭組織區監察局、公安局、總工會等單位成立了事故聯合調查組，并邀請區人民檢察院參加，開展事故調查。經調查發現：該區工商行政管理局工作人員馬某，于2006年2月在受理、初審韓某以“高鋒”為申請人前來辦理“某市新聯建林橡塑制品廠”申請個體工商戶設立登記時。明知實際經營者是韓某而非申請人高鋒的情況下，違反國家工商行政管理總局《個體工商戶登記程序規定》，未要求韓某提供高鋒委托書、經營場所證明、前置審批手續而予以受理，并通過初審，使韓某得以領取經營范圍為“廢舊塑料粒、廢舊輪胎加工”的個體工商戶營業執照。同時，馬某未能按照國家工商行政管理總局《個體工商戶分層分類登記管理辦法》的規定，對轄區內個體工商戶的實際生產經營情況依法進行日常監管，致使該廠從2005年下半年就開始投產生產的、國家明令禁止的“土煉油”——廢輪胎煉油的行為未得到及時制止。馬某工作中嚴重不負責任，玩忽職守，致2人死亡、2人重傷，花去醫藥費計人民幣106萬余元。其行為已構成玩忽職守罪。檢察機關于2006年5月15日立案偵查。并被法院作出有罪判決。
　　[案例二]2006年2月23日，某區遠洋肥料有限公司在進行吊裝作業時。因該起重機臂架金屬結構整體失穩折彎墜落，致一人死亡，直接經濟損失19萬余元。接報后，由區安監局牽頭組織區監察局、公安局、總工會等單位成立了事故聯合調查組，并邀請區人民檢察院參加，開展事故調查。經調查發現：2004年12月，遠洋肥料有限公司購買該區起重設備修造廠(未取得起重機械制造、安裝許可)制造的3噸固定回轉式起重機一臺。并由該廠實施安裝。為使該起重機能合法投入使用。該公司董事長馮某請某質量技術監督局原副局長張某某幫忙。2005年8月，張某某明知該起重機非法制造、未經本局安全監察科檢測開工告知審查的情況下。沒有報告、查處，而是違反國務院《特種設備安全監察條例》的規定，先后于同年8月、9月、10月三次帶本局鍋檢所(不屬其分管)副所長張某等人前去對該起重機進行檢驗。在對方未能提供相關資料的情現下，張某某仍指使張某違反規定進行檢驗。爾后張某某又數次催促張某出具該起重機的檢驗報告。張某在明知該起重機非法制造、安裝的情況下，非但未按規定匯報職能部門，反而違反規定，未經開工告知，對該起重機進行了檢驗，于同年12月出具了該起重機的檢驗合格報告。并私自在檢驗合格報告上簽另一未參與檢驗的檢驗人員姓名。經上級特種設備安全監督檢驗所審核并獲得通過，致使該起重機投入使用。2007年4月5日，檢察機關以涉嫌濫用職權罪對張某某、張某立案偵查。
　　
　　一、實踐中檢察機關同步介入重大安全生產責任事故調查存在的主要問題
　　
　　(一)公、檢、安監之間的權力分工界限不清
　　我國憲法和相關法律法規對公、檢、安監三部門在重大安全事故處理上的權力進行了分配。權力分工是基本原則。同步介入只能作為一項補充措施。然而在實踐中，如果缺乏上述正確的認識，同步介入重大安全事故的調查就有可能演變成全面介入，這樣不僅公、檢、安監三家的職責會混淆不清，而且還會造成公安機關、安監局的過分依賴心理，過于依賴檢察院的工作，甚至過分依賴檢察機關“表態”的傾向，不利于公安偵查人員、安監人員發揮調查案件的積極性。本文案例一中，檢察機關全程參與并對事故的調查進行監督。參與對事故發生的案件定性等多方面的分析研究，并引導公安機關偵查和調查取證。在這種情況下，檢察機關實際上承擔了決策職能，一定程度上影響了偵查機關的職權行使，如何改進，需要進一步探討。
　　
　　(二)檢察機關的法律監督職責不明
　　在我國法律對各部門的權力分工中，檢察機關所擔負的監督職能是保證司法活動、行政活動能夠得以公正進行的重要制度之一。檢察機關既要監督公安機關、人民法院的司法活動，還要監督國家機關工作人員的行政行為。同步介入固然是一種能夠即時糾錯、防錯于未然的有效監督措施，具有加快辦案速度、提高辦案質量的價值，但它卻不可能適用于所有的重大安全事故案件，只能限于少數重大的或有典型意義的個案。事實上，試圖對所有的重大安全事故都采取檢察機關同步介入的措施，客觀上受到檢察機關本身人力、財力、物力的限制。在本文案例二中。該區人民檢察院由于辦案檢察官人數較少，在案件查處的過程中，只委派了1名檢察官，其余4人都不具有檢察官資格，很多問題需要請示匯報，一定程度上影響了工作效率，甚至貽誤戰機。
　　
　　(三)檢察機關調查取證難
　　長期以來，由于人們受到“為公不犯罪”觀念的影響，在出現安全生產事故的時候，認為不是故意的。主觀惡性不大，因此存在“同情”的心理，一些犯罪行為被忽視、容忍和“諒解”，因此在司法機關辦理案件時容易出現不好取證、不做證的情況。
　　
　　二、檢察機關同步介入重大安全生產責任事故的法律定位
　　
　　《暫行規定》和《條例》在有關檢察機關參與調查的規定中，均使用“應當邀請”一詞。《暫行規定》第2條規定：“國務院或國務院授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請同級檢察機關參加”。《條例》第22條規定：“應當邀請人民檢察院派人參加”。因此，檢察人員不應當被認定為調查組成員，而應定位為參與人員。這個定位也是符合實際需要的，如果將檢察機關所派人員作為調查組成員，可能造成檢察機關因盲目聽從調查組的統一調遣。最終喪失自身的獨立性和主動性，不利于檢察職能的發揮。雖然檢察人員不是調查組成員，但與調查組的關系應當是積極配合、緊密協作。
　　檢察機關介入事故調查必須準確定位，明確查辦重點。檢察機關(主要是反瀆職侵權部門)介人事故調查要立足法律監督的職責范圍，既不能消極應付，也不能越俎代庖，要樹立檢察機關既是事故調查組的成員單位又是獨立執法辦案部門的觀念，認真履行職責，在重大責任事故調查處理中認真執行《暫行規定》，充分發揮檢察機關辦案優勢，為安全生產做出積極貢獻。
　　
　　(一)嚴格遵守公、檢、安監之間的分工原則
　　我國《刑事訴訟法》第7條明確規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合。”我國法律規定安監局綜合監督管理全市安全生產工作。按照行業、屬地原則，指導、協調和監督有關部門安全生產監督管理工作。公安機關和安監部門應依法分別行使各自的職權，不能過分依賴檢察機關。公安機關應就重大安全事故的發生時間、地點、人物、事故的直接原因、事故的傷亡人數及傷亡情況、事故的定性作出調查報告，控制事故直接責任人，并對事故的處理提出切實可行的建議和方案。安監部門應就事故發生的直接原因、根本原因、哪個環節監管不到位、事故性質的認定、事故直接責任人的認定作出調查報告，并對該移送公安機關的及時作出移案決定。檢察機關反瀆職侵權局應該對查清事故的原因、后果和相關人員的責任等問題展開調查，搜集相關證據，并以事立案。在配合公安機關查清重大事故前案的同時，重點調查事故背后有無相關國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權等職務犯罪。
　　
　　(二)明確同步介入與切實履行法律監督職能之間的關系
　　檢察機關同步介入調查是切實履行法律監督職能的一種方式。但是，檢察機關同步介入調查不僅是調查重大安全事故背后的相關國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權等職務犯罪行為，更多的是最大限度地掌握事故發生的各類原始資料，防止有關部門在重大安全事故發生后銷毀證據、涂改證據、串供等不利于刑事偵查的不法行為，加強對重大安全事故背后的國家機關工作人員的瀆職侵權行為的事前、事后監督。同時也是對同步介入調查的公安機關、安監部門的事故調查行為的事前監督，防止出現由于行政執法部門的非法行為或疏忽而致使證據丟失或串供現象的發生。
　　
　　(三)規范對瀆職侵權案件犯罪嫌疑人的調查程序
　　調查人員應對第一時間介入事故現場調查獲取的第一手資料予以保密，在查清重大安全事故背后的瀆職侵權犯罪行為后，應堅持司法獨立原則，固定證據，確定瀆職侵權犯罪的犯罪嫌疑人，進行立案偵查。
　　
　　三、完善檢察機關同步介入重大安全生產責任事故工作機制思考
　　
　　(一)建立行政機關職能部門與檢察機關查辦重大責任事故涉及國家機關工作人員職務犯罪工作定期聯系制度
　　進一步理順檢察機關與行政機關在重大責任事故定性、責任認定、案件移送、偵查取證等工作環節的協作配合關系，規范線索移送和案件協查措施。凡是造成經濟損失20萬元以上或死亡1人或重傷3人以上，或造成其他重大損失。或者引發群體性事件。造成惡劣影響的重大責任事故，檢察機關都能及時派員介入事故調查。
　　
　　(二)制定檢察機關介入事故調查的實施細則
　　鑒于《生產安全事故報告和調查處理條例》對檢察機關介入事故調查的規定過于簡單，可以考慮制定詳細的配套實施細則，以地方法規或規章的方式實施，進一步完善檢查機關介入時的程序和權力，規范事故調查組的義務和責任，增強條例的可操作性和權威性。
　　
　　(三)加強調查活動的制度建設
　　主要包括：(1)聯絡制度。建立以行政區域劃分的專門性事故調查處理領導小組和工作小組。調查組成員應當盡量相對固定，確定兼職(或專職)的聯絡員，在全地區發生重大安全責任事故后迅速行動、協調一致。(2)情況通報制度。對調查過程中遇到的重大情況、問題和階段性調查成果等，以會議、簡報等形式進行通報，便于把握重點方向，更好地開展調查工作。(3)備案審查制度。凡調查組的重大活動。特別是研究討論情況，均由專人記錄在案，與事件調查處理結果共同作為資料存檔備查。(4)保密制度。事故調查往往涉及對相關單位、人員的處理，甚至要追究刑事責任。參與調查的人員應當遵守紀律，防止泄密，確保調查的順利進行。
　　
　　(四)建立重大執法行動邀請檢察機關參與監督制度
　　將檢察機關的法律監督由事故后的責任調查提到事故前的執法行為監督環節，更有利于優化執法行為，保障執法質量，提高執法效果。具體而言，生產行政執法部門在重大生產安全執法活動中邀請檢查機關參與監督，檢察機關可以對執法的方式，案件的處罰和移送等方面提供建議，對發現的違法不當行為提出糾正意見，從而從源頭上防止瀆職行