勞動教養審批檢察監督機制現代司法模式之構建

　　一句話導讀
　　
　　在強調法治的背景下，勞動教養審批活動存在諸多問題，要徹底解決勞動教養審批問題，就必須強化勞動教養審批檢察監督機制的構建，盡快將勞動教養制度納入司法程序，從立法上明確辦案、審批、執行分權制約與配合的運行機制，并確立檢察機關的司法權力范圍和法律監督程序，加強對勞動教養審批活動的司法控制。
　　
　　[基本案情]犯罪嫌疑人胡某，2009年8月19日因涉嫌賭博犯罪而被公安機關刑事拘留。同年8月25日被取保候審。2009年10月12日因參與賭博(另一次)被處行政拘留15天，繼而又于同月20日被某市勞動教養管理委員會決定勞動教養1年3個月。執行勞教期間公安機關提請檢察院批準逮捕，后胡某被執行逮捕，并于2010年1月28日被法院判處有期徒刑7個月。[”
　　隨著我國司法體制改革的深入推進，勞動教養制度累積的諸多問題愈加凸顯，特別是勞動教養審批活動法律監督十分薄弱，在實踐中導致了許多問題。與我國現代法治模式相悖離。我們認為，克服現有制度缺陷，構建現代司法模式下的勞教審批檢察監督機制，已成為司法體制改革的當務之急。
　　
　　一、勞動教養審批環節存在的主要問題
　　
　　勞動教養審批環節主要存在三大問題：
　　
　　(一)勞動教養審批決定權混亂，審批的程序性規定缺失，審批程序成為一種非公開的內部審查程序
　　第一，審批決定權混亂。1982年公安部《勞動教養試行辦法》第4條規定：“省、自治區、直轄市和大中城市人民政府組成的勞動教養管理委員會，領導和管理勞動教養工作，審查批準收容勞動教養人員。”實踐中。勞教管理委員會往往形同虛設或者由公安機關、司法行政機關分別以其名義行使勞教審批權，形成決定權、執法權不分；或者實際上由公安機關具體操作，公安機關既是勞動教養的審批機關、執行機關，同時也是對勞教決定申訴的復查機關和錯案的糾正機關。這種缺乏應有制約和監督的執法制度，導致了勞動教養審批及其決定期限的隨意性，甚至冤案錯案的產生。前述案例中，由于涉案人員胡某在取保候審期間實施的賭博行為與涉嫌犯罪的賭博行為非同一次行為，公安機關及檢察機關的案件承辦人均沒有將其同屬于賭博的三次行為疊加認定并予以指控，以致審判機關并無法律依據(不控不審)將其三次同類型的賭博行為在審判中予以確認而一并施以刑事處罰的判決，更無法律依據(一事二罰)經由“檢察建議書”撤銷其1年3個月的勞教處罰，從而導致涉案人員胡某在訴訟過程中實施的同類型賭博行為——罪與刑不相適應地既要接受1年3個月的勞教處罰，還要接受有期徒刑7個月刑事處罰的“套餐”式雙重處罰。
　　第二，勞動教養審批程序側重于實體方面的規定。即便在現有的辦案程序方面也存在著一定的缺陷。如在立案審查、傳喚詢問、告知聽證等基本操作規程方面，缺乏關于勞動教養案件的辦理程序。
　　第三，勞動教養制度缺乏對相對人合法權益的保障程序。雖然《公安機關辦理勞動教養案件規定》在“聆詢”中有對當事人的陳述權、申辯權等的規定，但并不是適用于所有的案件。根據該規定，除對組織、利用邪教組織破壞國家法律實施和吸食、注射毒品的犯罪嫌疑人決定勞教的案件外，可以組織聆詢的只有兩種情況：一是應當決定勞教二年以上的，二是應當對未成年犯罪嫌疑人決定勞教的。這里僅僅是“可以”而不是“應當”，所以在實踐中很少有案件組織聆詢。勞動教養中形成的以內部審查和事后救濟為主的救濟模式，難以達到預期的法律效果。通過其他部門的監督得以維護自身權益的司法救濟，也具有局限性和滯后性。由于勞動教養審批過程適用的是行政性的審批程序，沒有行政復議、行政訴訟、國家賠償、法律監督等基本的救濟程序。導致勞動教養權力在一定程度上濫用。
　　
　　(二)勞動教養審批活動不規范，尚未公開審查，致使審批隨意性過大
　　實踐中。以教代刑、以教代罰、升格或變通勞教、執法違法、徇私枉法等現象時有發生。前述案例中，涉案人員胡某即有被“以教代刑、以教代罰”之嫌疑。根據刑事訴訟法規定，“可能判處有期徒刑以上刑罰但實行取保候審不致發生社會危險性的，法院可以決定取保候審”、“公安機關決定對犯罪嫌疑人取保候審的案件，犯罪嫌疑人違反應當遵守的規定。情節嚴重的。公安機關應當依法提請批準逮捕”。由此可見，公安機關對在取保候審期間違反規定的涉案人員胡某。應當依法提請批準逮捕，而不是在其有同類型刑事案件的偵查階段，將其呈送報批勞動教養1年3個月。繼而又在其勞教處罰期限內再次提請檢察院批準逮捕。在取保候審至提請檢察院批準逮捕的訴訟過程中，發生的同類型違法案由完全沒有必要呈報勞動教養并呈送報批，更不符合刑事法律的規定。另外，雖然現行勞動教養審批中設置了體現公正程序原則的聆詢、辯護等程序，由于僅規定適用于兩年以上的勞動教養。導致實踐中出現公安機關為避免聆詢大多將勞動教養期決定在一年至一年九個月范圍內的現象。由于勞動教養的法律性質不明晰、制度依據不完善，加劇了勞教審批過程中適用對象的恣意擴大。勞教處罰在適用程序上的重要制度和措施，如備案制度、追訴時效、辦案期限、錯案責任追究制等均未作規定，且審批手續簡單。由于勞動教養審批機關人手少案件多，其審批手續只是對基層辦案單位報送的“勞動教養呈批報告”及有關案情的書面材料進行審核，勢必影響到辦案的質量。目前，強制隔離戒毒雖由《禁毒法》予以規范，但實踐中勞教所進行強制隔離戒毒與勞教活動依然沒有區別或區別不大。
　　
　　(三)勞動教養審批檢察監督機制不銜接、不完善
　　目前，行政機關辦理勞動教養案件的主要操作規則是國務院《關于勞動教養問題的決定》第12條的規定：“承辦單位需查清事實，征求本人所在單位或街道組織的意見，報請勞動教養管理委員會審查批準，做出勞動教養的決定，向本人和家屬宣布決定勞動教養的根據和期限。被勞動教養的人在勞動教養通知書上簽名”，而且勞動教養決定一經作出立即交付執行。…目前，檢察機關對勞教審批違法行為的調查手段不足，調查機制不健全，導致檢察監督的觸角難以延伸到勞教審批環節。前述案例中，即顯示出檢察機關在勞教審批程序的缺失。因此，相對刑事訴訟監督而言，檢察機關尚缺乏針對行政執法活動的監督工作機制。由于現行法律關于勞教檢察監督的程序性規定缺失，實踐中更多的是依靠檢察機關與具體執法部門協商解決。[5]檢察監督的內容側重在勞教執行層面，監督的效力也僅體現在“司法建議權”或“提出糾正權”上。
　　
　　二、構建勞動教養審批檢察監督機制的司法價值
　　
　　(一)從行政法治的角度看
　　勞動教養作為一種較長時間限制公民人身自由的非司法性法律制度，遠遠超出了法治國行政權對公民權利的處置權限。檢察機關對行政執法活動的監督是依法行使檢察權的應有之義，有必要加強對勞教審批權行使過程的法律監督，以保護相對人的合法權益。
　　
　　(二)從秩序價值的角度看
　　對于勞動教養制度在運行中暴露出的立法滯后和司法異化問題，主要是審批中的隨意性和漠視被勞教人員合法權益的保護等問題，必須盡快加以改革和完善。
　　
　　(三)從法治要求的角度看
　　法律信用的缺失比無法律規定對法制統一的破壞性更為嚴重。由于對勞動教養制度的檢察監督應全面行使，因而應當制定詳細的勞動教養檢察規則，使勞教審批檢察監督有法可依、有章可循。
　　
　　三、對策建議
　　
　　(一)加快《違法行為教育矯治法》立法進程。
　　盡快將勞動教養制度納入司法程序，使走上司法化道路，即從立法上明確辦案、審批、執行分權制約與配合的運行機制：將勞動教養決定權交由法院行使，在基層法院內部單獨設立治安審判庭，專門負責審理勞動教養案件的裁定；賦予公安機關對勞動教養案件立案調查權和起訴權；司法行政部門行使執行權，在市級司法行政部門設立“違法行為教育矯治所”；檢察機關在勞動教養訴訟中的職能定位應是法律監督者的角色，負責對勞動教養訴訟的立案、調查、審判及判決裁定執行活動是否合法進行法律監督。建議在審批程序上具體明確：(1)公安機關認為違法人員的行為符合違法行為教育矯治的條件時。應依法及時向法院提請教育矯治，并將提請文書副本送達當事人，提請和裁定的法律文書還須送檢察機關備案。法院經審查后認為符合條件的應開庭審理。充分聽取公安機關和當事人及其委托的律師的意見。(2)在教育矯治執行過程中，法院應當依照職權定期對是否存在繼續教育矯治必要進行聽證，由當事人、檢察機關和執行機關參與。對于無需再教育矯治的，應當及時解除教育矯治決定。同時，明確當事人享有申訴、辯護、救濟的權益。(3)檢察機關對教育矯治程序予以監督，有利于確保法律公正實施。(4)明確執行對象主要適用于有多次嚴重違反治安管理行為但又不適用刑罰處罰的行為人。包括：①有流氓、賣淫、嫖娼、盜竊、詐騙等違法行為，屢教不改，不夠刑事處分的；②聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；③需要進行強制戒毒的；④參加邪教組織，不夠刑事處分的。其中，強制戒毒人員應成為違法行為教育矯治的主要對象。違法行為教育矯治的范圍和對象應盡量明確具體，不應采取“其他人員等”立法體例，并應與《刑法》、《治安管理處罰法》相協調。(5)教育矯治期限應與《刑法》、《治安管理處罰法》銜接，以六個月至二年為宜，特殊情況下可以延長六個月：對教育矯治期間行為矯正效果良好可以回歸社會的人員，可以提前解除教育矯治。
　　
　　(二)明確賦予檢察機關監督手段應有的法律效力
　　主要包括：(1)賦予檢察機關一定的檢察監督權；(2)賦予檢察機關對教育矯治變更執行的否決權；(3)賦予檢察機關對教育矯治執法活動知悉權；(4)賦予檢察機關對教育矯治違法行為的調查權。
　　
　　(三)改進勞教審批檢察監督的理念、方式和手段
　　第一。更新執法理念。完善的勞動教養審批監督機制的建立應當與勞教制度的變革同步進行。當前，刑釋解教人員重新違法犯罪率已成為衡量監管工作的首要標準。檢察機關應當順應形勢，改進執法理念，探索將“首要標準”的貫徹落實作為法律監督的重要內容，促進執法理念從偏重懲罰走向注重矯正，以救助、教育、矯正為中心，使違法行為教育矯治人員順利回歸社會。對于“強制隔離戒毒”，宜比照勞動教養立法模式和改革模式，將公安機關的戒毒所轉變為“違法行為教育矯治所”，由公安機關調查，法院裁判，并納入檢察機關法律監督的范圍。
　　第二，運用經常檢察與重點檢察相結合、日常監督與專項監督相結合的成功經驗。建議在司法實踐中深化運行上級檢察機關巡回檢察、網絡輿情研判與應對、檢務公開制度、檢察官接待日等制度，不斷增強法律監督的實效。
　　第三，檢察機關依法實施立案監督，切實糾正“以教代刑”等不公正、不合法現象。注釋：
　　[1]本案例系我們摘取的一則發生在司法實踐中的勞動教養審批及檢察監督案例。我們贊同原文作者分析觀點。參見唐秀德：《勞動教養制度的實踐評價與反思——以勞教處罰與刑事處罰的差異沖突為切入點》。來源于http／www.sh.pro／csyd／jscAryjzthd／t20100524_66939.htm，2010年11月3日訪問。
　　[2]參見程書兵：《論我國勞動教養制度的教育矯治化》，載《公安研究》2009年第5期。
　　[3]肖志勇、唐江平：《司法改革視野下勞動教養檢察監督之困境與出路》，載《檢察研究參考》2010年第4期。
　　[4]參見陳翔羽：《構建和諧社會背景下的勞動教度研究》，載《法制與社會》2010年第22期。
　　[5]同注釋[1]。
　　[5]參見廣東省人民檢察院《關于改革勞動教養制度的若干思考》專題調研。
　　[6]參見倪瑞蘭：《勞動教養法律監督權的缺失與完善》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2009年第3期。
　　[7]理論與實踐中，對于這種方式方法有的稱為“協商性法律監督”，這種方式方法突破了傳統法律監督的一些理念和觀念，但實際運作中還有許多不盡如人意之處。參見趙繼明：《當前擴大和強化法律監督改革的路徑選擇——協商性法律監督》，哉《第十一屆全國檢察理論研究年會優秀論文集》2010年4月。
　　[8]考慮到違法行為教育矯治的時間不超過三年，因此由基層法院受理最為合適，而且基層法院容易了解當事人的基本情況以及社會對當事人的評價等。有利于法院做出比較適當的決