完善我國土地征收制度的思考

　　 隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，由土地征收引發(fā)的訴訟及群體事件不斷，為了解決這一問題，本文從農(nóng)村土地征收制度入手，分析了當(dāng)前土地征收制度的主要問題，并提出了完善我國土地征收制度的相關(guān)建議。
　　
　　一、我國土地征收制度的現(xiàn)狀
　　
　　1.土地征收對農(nóng)村城市化發(fā)展的意義
　　按照我國《憲法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國在土地問題上采取的是土地國家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)，我國的土地征收，實質(zhì)上是集體土地征收。所謂土地征收，就是是指國家基于公共利益的需要，而將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性地收歸國有的行為。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村的土地越來越多地被征收，有的甚至整個村的土地被全部征用。這在一定程度上優(yōu)化了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間格局，更加有利于集中集聚發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地尤其是集體建設(shè)用地權(quán)益的實現(xiàn)，提高了農(nóng)村土地利用效率，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，土地征收是農(nóng)村城市化發(fā)展的一個重要保障。
　　2.目前我國土地征收的制度設(shè)計
　　我國現(xiàn)行的土地征收制度主要規(guī)定在《土地管理法》及其《實施條例》中，根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征收程序可分為申請審批、公告實施、補(bǔ)償安置方案、政府核準(zhǔn)公告、撥付發(fā)證幾個階段。具體來說，首先是土地征收的審批，現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收的審批權(quán)由國務(wù)院和省級人民政府承擔(dān)；第二步是公告實施，即土地征收經(jīng)批準(zhǔn)后由縣級以上人民政府公告實施，公告內(nèi)容包括批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋坏谌绞侵贫ㄑa(bǔ)償安置方案，由土地行政管理部門會同相關(guān)部門制定，報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，在這一過程中，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施；第四步是按照補(bǔ)償安置方案予以補(bǔ)償安置并實施土地征收。
　　
　　二、現(xiàn)行土地征收制度實施過程中存在的問題
　　
　　1.征收目的界定不清
　　我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言，但對“公共利益的需要”法律卻缺乏明確的界定，在實際操作過程中對“公共利益的需要”的界定很難把握，這就無法避免集體土地的征收權(quán)被濫用，土地所有者的利益得不到國家法律制度的充分保護(hù)，使得“為了公共利益的需要”這一規(guī)定成為一紙空文。
　　2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
　　國家對被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費，征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。這說明我國對征地補(bǔ)償實行的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較低，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力。而當(dāng)政府向社會拍賣其征收的土地時，則按土地的市場價格，征地價與市場價之間相差懸殊，往往達(dá)到數(shù)十倍之多。這既嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟(jì)原則，又嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。
　　3.與土地征收緊密相關(guān)的農(nóng)民參與度較低
　　農(nóng)民作為被征地人在被征地的過程中不能參與補(bǔ)償博弈，實踐中土地征收通常的做法是農(nóng)村基層的幾個鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)代表農(nóng)村集體組織和農(nóng)民進(jìn)行征地協(xié)商談判，黨領(lǐng)導(dǎo)下的干部這一身份，使得他們經(jīng)常不能站在農(nóng)民和集體組織的立場上說話，對于談判的分歧最后往往以服從上級領(lǐng)導(dǎo)告終，其代表效果自然打了個折扣。而農(nóng)民個人又無法以獨立權(quán)利主體身份參與到征收協(xié)商談判中來，使得在整個征地過程中農(nóng)民缺乏一個暢通的渠道發(fā)出自己的聲音。補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。即使農(nóng)民能表達(dá)自己的不同意見，根據(jù)我國土地管理法實施條例第25 條的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施，也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見并不能在實質(zhì)上影響到政府的征地權(quán)，他們對征地程序的影響是極為有限的。
　　4.土地征收實施中的程序不正當(dāng)
　　一是被征收人沒有充分的話語權(quán)。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地征收法規(guī)，在對征地審批過程中，被征收人無任何途徑發(fā)表意見，而在征地信息公告中，政府將土地征收的批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜葍?nèi)容進(jìn)行公告，但對該公告，被征收入無任何途徑發(fā)表意見。只有在審批通過后，才有對補(bǔ)償、安置方案提出聽證的權(quán)利。二是征地程序設(shè)置缺乏監(jiān)督性。政府是否濫用征地權(quán)，是否確是為了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，沒有程序保障農(nóng)民進(jìn)行有力監(jiān)督。三是由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不清，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地補(bǔ)償款，致使農(nóng)民不能享受到應(yīng)有利益。
　　5.對失地農(nóng)民的相關(guān)社會保障制度不配套
　　農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費土地資源的現(xiàn)象嚴(yán)重，因土地征收引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢，在農(nóng)村，失地農(nóng)民首先關(guān)注的是眼前利益，他們考慮的通常都是通過征地能得到多少征地補(bǔ)償費用，由于農(nóng)村本身條件的局限性，他們不會也不可能對失地后的生活作出較好的安排，一般的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不會將本來就不多的土地補(bǔ)償款給農(nóng)民購買社會保險，且絕大多數(shù)失地農(nóng)民屬于沒文化、沒資金、沒技術(shù)的弱勢群體，想創(chuàng)業(yè)非常難。國家雖然針對失地農(nóng)民采取了一定的安置措施，但這些安置措施只是風(fēng)起云涌的征地潮中的杯水車薪，大多數(shù)失地農(nóng)民都是領(lǐng)到一次性貨幣補(bǔ)償費后自謀出路，于是很多失地農(nóng)民拿著征地補(bǔ)償費坐吃山空后生活陷入困境。
　　
　　三、完善我國土地征收制度的幾點思考
　　
　　1.界定“公共利益的需要”，限制征收范圍
　　《憲法》第10條和《土地管理法》第2條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是國家法律至今尚未對“公共利益的需要”的法律內(nèi)涵與外延做出相應(yīng)的規(guī)定，無法避免集體土地的征收權(quán)被濫用，土地所有者的利益得不到國家法律制度的充分保護(hù)。因此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)對“公共利益的需要”進(jìn)行法律上的界定。我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊，這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性。可以采用列舉加兜底條款的方法對“公共利益的需要”予以界定，即在法律條文中以列舉方式對公共利益的需要進(jìn)行規(guī)定，包括國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共設(shè)施用地等等，屬于列舉條款的，聽證不是必須程序。在列舉以后，加上“其他屬于公共利益的需要，經(jīng)過聽證程序后實施”的兜底條款，就能從一定程度上界定“公共利益的需要”，防止征收權(quán)濫用。
　　
　　2.轉(zhuǎn)變征地補(bǔ)償理念，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　補(bǔ)償問題是土地征收的重中之重，甚至可以說是核心問題，參照當(dāng)前世界各國的土地征收補(bǔ)償原則，主要的征收土地補(bǔ)償原則有日本、韓國的“正當(dāng)補(bǔ)償”，美國、加拿大、馬來西亞、中國香港的“合理補(bǔ)償”，荷蘭的“充分補(bǔ)償”，法國、瑞典、中國臺灣、菲律賓、巴西的“公平補(bǔ)償”。這幾種補(bǔ)償原則雖然在內(nèi)容上并不一致，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均遠(yuǎn)高于中國的“適當(dāng)補(bǔ)償”，其中不少發(fā)展中國家也能在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上采用比我國高得多的補(bǔ)償原則，顯然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是主要問題，理念才是最根本的。反觀我國這幾年因土地征收補(bǔ)償費問題帶來的諸多社會矛盾，我們應(yīng)該認(rèn)識到我國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須提高。具體來說，一是可以參照市場價大幅度提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使“失地農(nóng)民”能夠獲得轉(zhuǎn)換其他產(chǎn)業(yè)和到城鎮(zhèn)居住的必要資本；二是政府通過土地使用權(quán)出讓獲得的土地凈收益，按一定比例返還集體農(nóng)民，用于解決“失地農(nóng)民”的福利；此外，補(bǔ)償項目的缺失，也是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低的主要原因。與其他國家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法和實踐中擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，由原來僅限于與被征收土地直接相關(guān)的損失擴(kuò)大到其他損失，將殘余地分割損害、經(jīng)營損失以及其他各種由征地所致的必要費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，以確保農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　3.規(guī)定聽證制度，提高被征收人在土地征收實施中的參與度
　　提高被征收人在土地征收實施中的參與度對于完善我國的土地征收制度，減少因土地征收而引發(fā)的糾紛至關(guān)重要。而對于如何提高被征收人在土地征收實施過程中的參與度，聽證制度無疑是最為合適的。我國目前的《征用土地公告辦法》規(guī)定，在征地補(bǔ)償、安置方案擬定之后，如被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民要求聽證的才舉行聽證。筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理。應(yīng)將聽證程序前移至征地補(bǔ)償、安置方案擬定之前進(jìn)行，只有這樣才能讓被征收人在征地補(bǔ)償、安置方案中發(fā)表自己的意見，避免征地補(bǔ)償安置方案成為征地方的單方陳述，而對于就征地補(bǔ)償安置的聽證應(yīng)是法律明文規(guī)定必須舉行聽證而不是應(yīng)被征地者請求才舉行。同時對政府征收土地的理由如果不是明確屬于“公共利益”的，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)舉行公開的聽證會，失地農(nóng)民可以在聽證會上質(zhì)疑政府的征地理由，實現(xiàn)對土地征收的監(jiān)督。
　　4.加強(qiáng)對土地征收的監(jiān)督，透明征地程序
　　目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明，社會大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會監(jiān)督機(jī)制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務(wù)信息的公開，更重要的是通過公眾的參與可以有效加強(qiáng)對征地過程的監(jiān)督，一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。同時在土地征收的過程中拓寬司法救濟(jì)途徑。土地征收的最后一道保護(hù)的防線便是司法救濟(jì)。在一個法治的社會中，司法機(jī)構(gòu)要保持獨立，既要充分尊重行政權(quán)力，同時也要勇于表達(dá)其對立法的理解以及對行政行為的合法性判斷。
　　5.以多種形式完善失地農(nóng)民的社會保障
　　一是要促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式及思想觀念的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)民到市民的社會角色的轉(zhuǎn)變，這對于已經(jīng)習(xí)慣于農(nóng)村生活、習(xí)慣于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，是艱難、漫長的，要加強(qiáng)政策的宣傳，形成一種良好地能夠讓農(nóng)民融入城市的風(fēng)氣；二是可以采取靈活多樣的補(bǔ)償安置方式，給失地農(nóng)民提供一條能夠確保長期生計的出路，在土地征收過程中，政府可以給予村集體組織一定比例的非農(nóng)建設(shè)用地，允許自用或入市交易，或以土地入股形式，投資合作聯(lián)辦企業(yè)，以增加集體經(jīng)濟(jì)收入，安置失地農(nóng)民；三是應(yīng)將“失地農(nóng)民”納入社會保障體系，在征地的同時，解決失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的必要條件，如戶籍、社會保障權(quán)等。
　　(重慶社會科學(xué)院)