學校類型化及其法律調整

　　阿圖爾·卡夫曼曾說過：“對事物的本質思考是一種類型學的思考。”對當前各類學校進行類型化的思考，可以歸納、提煉出各種類型的概念與特征，尋求適合各類型的法律制度，為相關權益人從事教育活動提供選擇，并進而形成正當化、體系化的學校法律規范。
　　
　　一、類型化意義：學校法律規范的正當化與一體化
　　
　　對學校如何實現分類、規范管理，需要對學校法律規范進行一番系統的思考。類型化是法律建構生活，從而實現體系化、正當化的一種重要手段。卡爾·拉倫茨說：“法律規范并非彼此無關地平等并存，其間有各種脈絡關聯。”找尋這些脈絡關聯，其功能就在于，“諸多規范之各種價值決定得借此法律思想得以正當化、一體化，并因此避免其彼此間的矛盾。其有助于解釋，對法律內的及超越法律的法的續造，助益更宏。”具體而言，類型化方法建構的學校法律規范體系其意義有如下表現。
　　1　可以較好地做到同等事情平等對待
　　法律規范的抽象性和普遍性，使其能夠反復、公平地適用到相同構成要件的法律事實中。“將大量彼此不同、而且本身極度復雜的生活事件，以明了的方式予以歸類，用明晰易辨的要素加以描述，并賦予其中法律意義上相同者同樣的法律效果，此正是法律任務所在”。類型化方法構建的法規范體系，由于考慮的主要是“批量”發生的“類型事實”，而非零星、偶然發生的單個事實，可以更好地處理各相關主體的平衡；還可以借助這種一體化的思考方式，在法律適用中消除規范之間的沖突，避免法律規范的空白或漏洞，從而最大可能地避免當事人的行為機會主義。
　　2　便于為相關利益方提供多樣的法律制度選擇
　　法律規范的實質，就是在各相關利益主體之間分配權利、義務與責任，為人們共同生活、共謀事業創造法制環境。類型化的法規范體系，將不同的有關具體事物區別出一般的特征、關系及比例，并個別賦予其名稱，國家通過立法固定，并為具有共同利益關系的各方主體提供合作的制度文本。從這一角度說，學校法律規范是參與學校活動的各方當事人商談的格式條款。
　　3　容易適應社會的變化
　　法律規范調整社會生活，可借助于抽象——概念式，也可借助于類型式，但二者有重要區別。類型式是指某事物具有a、b、c、d、e特征，另一事物具有a、b、c、f、g特征，由于它們都具有a、b、c特征，就屬于類型論中的同一“類型”。但如果是抽象——概念式的思考，則沒有“或多或少”，只有“非此即彼”，完全一致。因此，類型式是一種中心明確、外延不加固定的相對包容性思維，其“價值首先在于：使過渡及混合類型的掌握成為可能”，這既為人們今后創造新的學校組織類型提供法律參考，不至于因為法律的空白而造成秩序的混亂，又為政府活動劃定范圍，防止嚴格規制導致創新的缺乏。
　　4　有助于學校秩序的規范、辦學質量的提升
　　正因為類型化引致下的學校法律規范容易回應日益復雜的的社會生活，便于為不同需求的人提供不同的制度選擇，因此也更有靈活性，更有助于學校秩序的規范、辦學質量的提升。
　　
　　二、類型化探索：法律視野中的學校分類
　　
　　究竟應當如何對學校類型化，是理論和實踐都需要探索的重要問題。“類型系列可以用不同的觀點來建構”。這一“觀點”或標準如何獲得法律上的意義，是首先要解決的問題。我們可以試著從辦學層次、辦學目的、經費來源、管理方式、組織形式、是否營利或利潤分配等角度進行分類。
　　1　以辦學層次的不同，將學校分為從事初等教育、中等教育和高等教育的學校
　　其法律意義在于各類學校的辦學性質、辦學標準、辦學任務、入學條件、學習年限、培養目標等不一致，為基本的學校法律制度提供秩序性幫助，并理清它們之間的關系。
　　2　以學生獲得學歷或證書的不同，將學校分為承擔學歷教育的學校和承擔非學歷教育的學校
　　學歷教育指學生經過學校一定時期培養后，可以獲得國家承認的學歷證書；非學歷教育主要是指職業培訓類學校，不獲得學歷證書，但是經過一定的考核程序，可以獲得勞動技能鑒定證書。區分二者的法律意義在于，為教育消費者提供明確的市場信息以作出最有利于自我的合理判斷，并因此承擔責任；另外，學生的身份不同，享受的權利和承擔的義務也不一樣。混淆學歷教育與非學歷教育，是當前學校招生欺詐中常用的手段，導致學生及其家長的利益損害，所以作此類型的規范意義較為重要。RkX9cpbwgGQl8WzW+rZrrw==
　　3　以辦學經費來源為標準，將學校分為公立學校、民辦學校和混合類型學校
　　公立學校指經費主要來源于公共財政投入、國有企業和集體單位與部門的投入，民辦學校的經費主要來源于公民個人或其他私營性質的社會組織，混合類型學校是指學校經費來源既有政府資助，又有私營性質組織、公民的投入、捐贈或信托，還有學生的學費等。其法律意義表現在：一是明確各自學校承擔的范圍，公立學校更多的是為公眾提供基本的均等化教育服務，民辦學校和混合類型學校則更多地滿足群眾的個別化教育需求。二是管制規范不同，公共財政投入的學校規范性質歸類于公法性質，而民辦的學校規范歸類于私法性質，實行自治原則。三是對學校組織形式和內部管理機制產生影響。四是學校財產剩余分配權不同，所有者將擁有學校剩余財產的最終支配權。
　　4　以治理結構的不同，可以將學校分為命令式、指定式和委托式類型
　　命令式如現在的大部分公立學校，其管理成員均由政府部門委派，執行上級命令為主要原則，指定式是指由政府指定某組織或個人管理，委托式更多存在于民辦學校，民辦學校的董(理)事會與委任的校長之間的關系，部分公辦學校中也存在，如上海浦東的部分薄弱學校管理就是由政府與社會組織簽訂委托管理協議進行的。其法律意義在于：一是校長的權力來源、權力范圍各不一樣，二是性質有時不一樣，民辦學校的委托式是法律強制性規定，目的是防止內部人控制，確保學校的公共性質，三是承擔的義務不一樣，命令式、指定式的管理承擔的更多的是法定義務，委托式承擔的更多的是意定義務；四是管理人員的保障不一樣，在委托式中，管理人員職權的保障更多的依靠法律，五是管理人員的產生程序不一樣，委托式中管理人員要報政府部門核準或備案。
　　5　以學校是否營利和是否將營利分配給成員，可將學校分為非營利、營利但不分配、營利并分配三類
　　無論是否將營利分配給成員，既然營利，就應當按照公司法的相關規定進行定義和管理。《民間非營利組織會計制度》對非營利組織的特征進行了描述：(一)該組織不以營利為宗旨和目的，(二)資源提供者向該組織投入資源不得取得經濟回報。(三)資源提供者不享有該組織的所有權。。區分這些類型的法律意義在于：其一，組織的資金來源上，非營利組織主要是捐贈，也有會員會務費、學費和政府的財政資助，營利組織則主要來源于舉辦者的投入、利潤積累或股份式募集等。其二，成立基礎方面，非營利更多的是基于特定財產的結合，也有部分互益性組織是基于人的信賴；營利的則更多是基于人合的團體。其三，組織形式上，非營利更多的為法人，也可以是權力能力和行為能力受限的社團組織；營利的則依照有關公司(企業)法律制度，可以是法人、合伙或者個人獨資。其四，公開義務及其程度方面，非營利學校由于享受到了更多的政策優惠，因此公開的義務很重，要求也很苛刻；不僅要在校內向師生公開，更要向主管部門和社會公眾公開。營利性學校如果不涉及公開募集資金，可能更多的是向內部成員公開，在法定范圍內向主管部門提交報告，但營利性學校如果公開募集資金，則必須遵守上市公司有關信息披露等一系列義務。其五，服務費率的規制。非營利組織顯然受到更為嚴格的限制，大多為政府制定價格或免費，營利性學校則有更大的靈活度，采取的方式也是政府指導價居多，甚至是基于雙方自愿達成的服務價格。其六，法律規制的性質。營利學校更多地受私法、經濟法的約束，非營利組織更多地是受公法及其政府部門的規制。其七，管理人員的資格、權利、義務、責任，非營利學校管理人員義務既有章程中的規定，也有法律的直接規定和政府的自由裁量，其只領取報酬且受規制；營利性組織管理人員的義務更多的是內部約定，法律規定更多的是一些基本的禁止性義務，除了報酬，可能還有利潤。其八，監督主體，非營利學校的監督主體更多來自外部，教育行政部門、檢察官和稅務局都將介入；而對于營利性學校，監督更多來自內部，即組織內設立的監事，政府在當事人無爭議時不介入，當然也會有外部監督，主要是教育和稅務部門。這種類型中各方的權利義務看上去各不相同，但都必須滿足每個類型的學校遵循權利義務對等、充分保護學生權益、促進學校發展等要求。
　　6　以組織獨立性的不同，可將學校分成法人、非法人類型
　　法人為獨立的主體，有獨立的意志、獨立的經費、獨立的機構，獨立承擔法律責任。非法人如互益性的財團組織，籌備期間的學校等，其法律地位不獨立。區分的法律意義在于：其一，組織類型不同，其承擔的法律義務和責任不同。其二，法人相對于成員而言是獨立的主體，但其成立條件比較嚴格，非法人則與成員關系密切，處于不獨立狀態。其三，法人雖然獨立于成員，但成員濫用其地位謀取私益、損害公益時，須揭開法人面紗，追究相關人員責任，非法人雖然不獨立，但其靈活性和成員的個人名譽、聲望有時也能贏得社會信任，承擔起應有的社會責任。
　　
　　三、類型化后：學校類型創新的可能
　　
　　學校類型化有利也有弊，需要妥善處理。一是無法涵蓋類型的處理：(1)針對特定事項的學校，如城市的民工子弟學校、為解決成人識字而成立的夜校等，這些學校將隨著時間和政策的變化，逐步歸入當地公共教育體系或消亡，(2)針對特殊學生開設的學校，如實驗學校、智力超常或藝術體育特長的學校，可以類型化，但設立應當有嚴格的審批，以免對教育公益性產生影響；(3)為自考助學服務的學校，這些學校的設立與管理規范需要進一步細化；(4)成人教育學校；(5)網絡教育學校。這些類型處理，可以在法律規定中采取單列條文，授權行政部門制定相關細則。
　　二是類型化中問題的處理：(1)民辦學校中的“合理回報”的性質問題。當初的政策意圖是在“營利與非營利”中間尋找到第三條道路，但從當前民辦學校的現狀來看，“營利與非營利”的類型化制度設計可能對民辦學校的發展是促進而不是阻礙。這對學校法律規范理論和實踐建設來說都需要認真探討。(2)非營利學校與非營利組織的法律規范類型，是合一設計還是分別設計，分別設計時又如何做到同等對待。(3)營利性學校的一整套相關制度還需要進一步探索。對教學輔助類的學校性質機構，其自治的邊界何在，管理機關可否以“素質教育”這類政策性文獻而減少其數量或少發甚至不發辦學許可證。(4)學校名稱的規范問題。校名的構成、批準程序及其權益保障等還較少有法律進行規范。(5)學校法律規范類型化后人們創造性的激發與保障問題。如何為有志于從事教育的人提供更為寬松的法律政策環境，如設立學校可不可以有非法人這種類型的存在，義務教育階段的公立中小學校是否為獨立法人等。對不同類型學校中各方主體的權利、義務、責任和學校的投入、標準、運作等進行精致的法律設計，構建起學校法律規范體系，從而促進依法治校、依法治教的進