沖突與出路:透析十年來安徽省農村義務教育投資體制改革

　　安徽省義務教育投資體制改革十年來完成了三項任務：第一、2001年實行“以縣為主”的義務教育管理體制，省政府下發了《關于保障農村義務教育投入和教師工資發放的通知》，文件明確規定縣級人民政府對本地區農村義務教育在財政投入上負有主要責任，省、市人民政府主要負責義務教育的宏觀統籌規劃，而鄉鎮人民政府協助承擔其區域內農村義務教育的管理實施工作。第二、2007年春季開始，作為推出的系列惠民政策措施之一，省委、省政府全部免除了農村義務教育階段約880萬孩子的學雜費。第三、經國務院批準，從2007年秋季學期起，國家又向安徽省義務教育階段學生(含縣鎮)免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔。安徽省農村地區中小學生上學所需繳納的兩個“大興”——書本費和學雜費已經全部免除，學生只需交納最高20元的義務教育作業本費就能上學讀書了(寄宿制學生需按物價部門核定標準交納住宿費)，這標志著安徽省真正回歸到了“全免費”的義務教育時代。在為中小學生“減負”后，安徽省又開始為中小學校“減壓”——2008年起，安徽省義務教育階段學校逐步甩掉背負多年的債務“包袱”。令人欣慰的是，安徽省擬用三年時間化解農村教育負債：2007年化解20％，2008年、2009年各化解40％。但是安徽省地處中部，歷史和環境的因素使得農村義務教育投資總量及投資效益與周邊省份相比依然處于低水平狀態，義務教育投資體制不少方面有待于進一步改進。
　　
　　一、改革前后安徽省農村義務教育投資狀況的變化情況
　　
　　1　農村義務教育經費收入及結構變化
　　安徽省農村義務教育經費(農村普通小學和普通初中)總收入，2001年、2005年和2008年分別為39.74億元、48.10億元和60.08億元，其中預算內教育經費撥款占總收入的比例分別為61.2％、70.2％和78％。可以看出，預算內教育經費撥款增長速度很快，是安徽省農村義務教育經費總投入增長的主要因素。2005年安徽省農村義務教育經費總投入比2001年增加18.5億元，增長26.53％(若考慮完全中學和職業中學的初中部分經費，增長約22％)，其中預算內教育經費撥款增加了28.17億元，2008年達到50.15億元。由于農村教育費附加的取消以及學校亂收費現象的清理整頓，農村預算外義務教育經費收入還有所降低。
　　2　農村義務教育經費支出變化
　　2001年、2005年和2008年安徽省農村義務教育經費總支出分別為49.90億元、59.71億元和73.28億元。從支出結構看，各支出部分間的增長幅度不一。2006年、2007年、2008年個人部分占總支出的比例分別為68.67％、73.92％和75.18％，呈逐年上升之勢。以2008年為例，安徽省農村義務教育經費總支出比2001年增加23.38億元，增加額中約80％為補發和增加教師工資，其余20％主要為中央和地方財政安排的危房改造專項支出，農村中小學生均公用經費也逐年上升，其中初中生均公用經費在2001年為160.71元，而2008年則為260.56元。
　　3　農村義務教育經費運轉變化
　　2007年實施義務教育經費保障機制改革后，農村義務教育基本運轉經費得到了保障。以合肥地區為例，2007年實施投資新機制改革，春季就覆蓋學校共1133所(其中城市261所，農村872所)，惠及學生共533043人(其中城市192300人，農村340743人)；秋季覆蓋學校共1099所(其中城市255所，農村844所)，惠及學生數計518345人(其中城市197396人，農村320949人)。2007年全地區已經撥付義務教育保障資金共16358.6萬元。其中免除學雜費資金13779.74萬元、補助公用經費資金1821.29萬元、免費教科書資金659.10萬元、補助貧困寄宿生生活費98.47萬元。數據顯示了該地區義務教育經費的運轉情況，其數額是巨大的，覆蓋面是廣泛的，受惠的學校和學生數量是眾多的。
　　
　　二、安微省農村義務教育投資體制改革的主要成果
　　
　　1　公辦教師工資基本得到保障
　　這是農村義務教育管理體制改革最豐要的成果，在無為縣表現更為明顯。在改革前，無為縣幾乎所有的鄉鎮都有拖欠教師工資的現象，改革后不但沒有拖欠，發放標準也有所提高。教師工資的全縣統發改變了各鄉鎮教師工資不均的現象，這對緩解教師的地區間結構性缺編有一定作用。2009年9月1日起，安徽省正式實行義務教育階段績效工資制度，并且把教師工資與公務員工資制度掛鉤，有力地維護了教師隊伍的穩定，教師自身的生產力得到極大的發揮。
　　2　減輕了農民的教育負擔
　　稅費改革前，舒城縣每年向農民征收的教育費附加2080萬元，稅費改革后，教育費附加被取消。農村中小學學雜費標準也大幅度降低。根據我們的調查，稅費改革前，兩縣農村小學的各項收費加在一塊每學期在220元左右，初中350元左右。2002年開始，舒城縣中小學收費實行“一費制”，小學80元／學期，初中130～140元／學期。靈壁縣雖然沒實行“一費制”，但對雜費標準也控制嚴格，實收學雜費等費用每學期小學在110～120元，初中170～180元，收費標準大幅度降低。農民反映，稅費改革前經常有集資建校之類的名目，學校從不見翻新，但集資卻每年都有。稅費改革后，教育集資、攤派也得到了一定程度的治理。
　　3　危房改造工作有所進展
　　以舒城縣為例，縣財政對農村義務教育學校危房改造支持力度加大，連續兩年從稅費改革轉移支付中拿出1300萬元作為中央、省危房改造的配套資金，共完成改造面積4.15萬平方米。靈壁縣鄉財力較弱，中央、省的轉移支付用于教育的資金主要用于彌補教師工資缺口，籌集危房改造配套資金的重擔實際落在了學校和村級的身上，配套資金的籌措非常困難，但也完成了部分危房改造。
　　4　初步建立了農村義務教育的財政監督機制
　　農村義務教育的事權由原來主要以鄉鎮政府承擔，轉變為現在主要以縣級政府承擔。由于縣財政相對鄉財政要規范很多，在此基礎上，安徽省各縣都建立了教師工資財政專戶和危房改造資金專戶，這些措施有利于完善財政管理體制，并建立有效的財政監督機制。從我們調查的情況看，農村義務教育經費的使用效率有很大提高。
　　
　　三、教育改革中的沖突——安徽省義務教育財政體制存在的問題
　　
　　1　投資總體水平偏低，尤其對義務教育投入不足
　　按照衡量教育投資規模的國際指標——教育投資占GNP的比重來看，安徽省的教育投資規模從20世紀90年代以來，財政性教育經費占GN P的比重一直徘徊在3％以下，其中從1991年到1995年還呈現了持續下滑的趨勢，后來雖然有所回升，但到2003年才僅達到3.4％，與4％的目標仍相距甚遠。2003年政府教育投入占GN P的3.4％，遠遠低于江蘇省1998年教育投入1.1個百分點。即使與1998年山東、浙江等省教育投入相比，安徽省對教育的投入也顯得遠遠不足。安徽省2008年對義務教育的投入占GDP比例僅為2.87％，而經濟發達地區早在2000年，政府支出占GDP的比例就已達到2％—2.5％，安徽省的這一比例顯然是偏低的。
　　2　義務教育投入水平在各地之間的差距拉大，造成了義務教育新的不均等
　　由于歷史上形成的城鄉經濟發展不平衡，以及改革開放以來經濟區域優惠政策傾斜，市與市、縣與縣、鄉與鄉的經濟發展水平極不平衡。在義務教育投入分配上，也偏向城市經濟發達地區。農村特別是經濟落后地區的投入嚴重不足，不同地區公民受教育的機會不均等。例如蕪湖地區的人均教育經費是巢湖地區的1.5倍之多，而且這一差距逐年呈擴大趨勢。這種地區間教育投入水平差距的拉大，給一些貧困縣九年義務教育質量的提高帶來了新的難度，也給不同地區接受義務教育的機會帶來新的不均等。
　　3　投資效益低，浪費現象嚴重
　　政府教育投資的效益，是指政府如何利用有限的財力滿足社會對公共教育的需求，以確保國家教育目標的實現，同時有利于宏觀經濟的增長。目前，安徽省不僅教育經費總量不足，而且有限的教育經費使用效率低下，存在著嚴重浪費現象，投資資金使用效率低必然造成投資效益的低下。教育經費使用效率低下主要表現在“學校辦社會”現象普遍，擠占了學校本已有限的教育經費開支，并使教育設施大量閑置、利用率較低。投資效益低的另一個原因是接受教育機會不公平。2001年以來，隨著經濟的發展，有些地方基礎教育的公共經費投入有了大幅度的增長，而基礎教育的“地方負責，分級管理”的制度使得老、少、邊、窮地區的基礎教育幾乎沒有必要的財政保證和支持，造成安徽省基礎教育呈現地區、城鄉等方面極為不公平的現狀，形成不同地區少年兒童公共教育財力資源獲取的巨大差距。
　　
　　四、安徽省農村義務教育投資困境形成的原因
　　
　　從財政角度探討安徽省農村義務教育的困境，歸根結底是個投入不足的問題。那么，是什么原因造成了農村義務教育的投入不足呢?可以從以下幾個方面來看。
　　1　各級政府義務教育轉移支付總量過小，義務教育責任有待進一步明確
　　“以縣為主”明確了縣級政府的責任，但是中央、省、市和鄉鎮政府的責任沒有得到明確。我國真正實現“政府辦教育”，必須充分發揮各級政府的力量，在縣財政普遍困難的情況下，上級政府的轉移支付支持至關重要。義務教育又是一項長期的事業，必須形成穩定的資金流。目前就有義務教育配套資金義務的層層下壓現象，因而必須量化中央、省市級政府的支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度。
　　2　縣級政府義務教育支出意愿不高
　　教育工作花錢多，周期長，見效慢，地方領導的支出意愿不高。與義務教育負擔重導致縣鄉財政困難的基本判斷相對應，縣鄉財政的另一個特征是財政困難首先帶來的是本地區義務教育支出的減少。以舒城和靈壁為例，2002年，舒城縣完成預算內財政總支出30732萬元，用于義務教育的支出包括危房改造資金共11810萬元，靈壁縣預算內財政總支出26933萬元，比舒城縣少3799萬元，幾乎全部表現為義務教育支出的差距(3696萬元)。財政狀況越困難義務教育支出比率越低，這也說明義務教育負擔重至少不是導致縣鄉財政困難的唯一因素，縣鄉財政支出膨脹存在其他更重要的內部動因。因此“以縣為主”的義務教育財政體制，強化縣級政府的義務教育支出意愿非常重要。而對于鄉鎮政府，主要是明確其在農村義務教育中的管理責任。
　　3　義務教育轉移支付資金的流通渠道不暢
　　雖然農村義務教育受到各級政府的空前重視，一些農村義務教育專項補助仍然存在到位不及時，甚至是被截留、挪用現象。比如安徽省的公用經費補助就沒有得到落實。2002年，安徽省規定，對實行“一費制”試點縣和15個山區縣的農村初中、小學，省財政分別按每生每學期15元和5元的標準給予補助，但舒城縣的情況是，學校并沒有得到這部分補助資金。即使是2007年以來政府設施義務教育資金保障機制，但在資金的按時按量落實方面仍然成問題。
　　
　　五、安徽省義務教育投資體制新出路的思考
　　
　　1　提高對普及基礎教育重要性的認識
　　東部發達省份一貫重視教育事業特別是基礎教育事業的發展，把能否普及基礎教育作為通向現代化的第一個關口來抓。安徽省也必須從認識上轉軌，把普及義務教育作為一項基本政策來抓。
　　2　合理安排市縣的義務教育投資比例
　　政府負擔義務教育投資比例應日趨加大，政府應當成為義務教育經費投入的主體。因此，有必要根據各級政府占有財政收入的份額來分擔義務教育經費投入的比例。借鑒其他省的經驗，應確立中央對義務教育經費投入的比例在50％左右；省級政府投入的比例約為30％；市、縣兩級政府分擔其余義務教育經費的20％的比例。
　　3　調整教育經費結構，保證義務教育經費
　　經驗告訴人們：教育投資多，不等于經濟效益大。要想取得教育投資的高效益，一個關鍵的因素在于把經費用到刀刃上——確保重點。在經濟和教育發展的初級階段，三級教育投資“一一二”分配結構中，初等教育投資比例應最高。
　　4　建立健全政府對貧困學生的直接資助制度
　　家庭貧困仍是義務教育階段學生失學輟學的首要原因，政府應當義不容辭地承擔起對貧困學生直接資助的責任，而不應將這一責任推給社會。實施《義務教育法》，強制適齡兒童接受義務教育和向貧困學生提供資助，是政府應當同時履行的責任和義務。因此，建議各級政府認真履行義務教育法中關于“國家設立助學金幫助貧困學生就學”的規定，盡早在全國范圍普遍建立政府公共經費負擔的政府助學金制度，使貧困學生受到政府的特別關注，并獲得較為充分的經費資助。
　　5　必須努力提高義務教育公共投資效益
　　教師人力資源利用率是義務教育公共投資效益的首要方面。各級政府必須根據學齡人口變化趨勢，對教師的初級培訓和招聘進行需求趨勢規劃和實行總量控制，以避免師資出現供大于求而無端增加財政負擔的問題。簡化義務教育學校內部管理層次和行政結構，嚴格核編控編，同時建立嚴格合理的教師分配、調動和流動制度解決當前因城鎮教師普遍超編、邊遠農村教師嚴重不足且余缺不能有效調節而造成的教師資源配置不當問