政府信任與理性懷疑:一個理論的探討

　　內容提要　廣義的政府信任是指公眾與政府之間的雙向互動耦合關系，因此，改善政府信任須從政府和公眾兩個方面考慮。問題是，在改善政府信任問題上，長期以來我們更多地是聚焦于政府本身，而忽略了公眾，特別是沒有認識到公眾對政府的理性懷疑在政府信任改善中的重要性。改善政府信任還離不開公眾的理性懷疑，這是一種研究路徑的轉變，一種思維定勢的轉向，需要在學理層面上給以分析和論證，這也是本文的理論旨趣所在。
　　關鍵詞　政府信任　理性懷疑　政府　公眾
　　中圖分類號　D082
　　文獻標識碼　A
　　文章編號　0447-662X(2010)02-0068-06
　　
　　很久以來，政府信任似乎不是一個顯問題。然而，30年來的改革開放，在取得重大成就的同時，公眾對改革的認同度不升反降；經濟的持續發展也付出了過高的資源和環境代價；在社會和體制雙轉型快速推進的過程中，又積聚了大量的社會矛盾和社會沖突等等，這些無不彰顯出對“政府信任”的拷問。當下中國，政府尤其是地方政府普遍存在著信任缺失的狀況，這已是不爭的事實。如何改善政府信任，也就成為目前學界和政界討論頗多的熱點話題。普遍的觀點認為，政府信任缺失根源于政府自身存在的深層次問題沒有解決好，從而使得政府日益成為社會矛盾的聚焦點，為此，應當從政府層面去尋找原因，探尋改善政府信任的種種途徑，這一點無可指責。問題在于思維方式上的主客體二元思維定勢，須知，政府信任是政府和公眾主體的互動生成關系。以此來考量政府信任的改善，就需要在研究路徑上加以轉變，關注公眾在政府信任改善中的角色定位問題。如果作為互動關系一方的公眾不能秉持一種對政府的理性批判和警惕態度，政府信任的改善必將缺乏動力之源。本文旨在從學理上論證公眾的理性懷疑對政府信任改善的重要性，提出關于政府信任改善的新的研究路徑。
　　
　　一、政府信任：公眾與政府的雙向互動
　　
　　討論政府信任，必須首先對信任作出界定。然而在不同的研究領域，對信任的解釋或界定又有其不同視角。如巴伯在其《信任的邏輯與局限》中就將信任定義為一種“期望”，即“對于自然的和道德的秩序的堅持和履行的期望”。再如羅素等人也提出：信任是建立在對另一方意圖和行為的正向估計基礎上的不設防的心理狀態。國內學者丁煌教授認為，從學術研究的觀點來看，信任是一種至少包括兩個人的社會心理現象，它不僅是在人際交往中產生，而且是建立在人們彼此之間互動的狀況之上。本文傾向于將信任理解為一種心理預期，是信任主體際之間的互動生成。在這個意義上來理解政府信任，可以將其界定為公眾基于公共利益及社會利益的實現基礎上對政府行為的一種理性評價和期待，是公民長期以來對公共行政活動進行客觀評價的一個心理結果?？梢?，政府信任在此處是指政府與公眾兩大主體因互動而生成的一種信任關系，這一信任關系包含著公眾和政府兩大關系體?！肮姟边@一概念特指政府工作對象之總和，而“政府”則是廣義上的政府概念。從本質上講，政府作為從社會中分化出來的產物，它所反映的是一種權力委托與利益互動關系，支撐這種關系的因素有兩個：第一是信用，即政府對公眾的承諾與政府的實際產出的正相關，我們稱之為政府信用；第二是信任，既公眾對政府所獲得的信用的一種肯定，我們稱之為狹義的政府信任，即特指公眾對政府而言的信任，也即主客體關系意義上的政府信任，是包含在公眾與政府主體際的信任關系之中。因此，本文所指的政府信任應當包含政府信用與政府信任兩個向度，這兩個向度的互動耦合關系就是我們一般所理解的政府信任。對于政府以及它所賴以存在的那種委托關系來說，只有擁有人民的信任，政府才能獲得授權并保持這種授權的合法性。德國社會學家盧曼認為信任是簡化復雜性的機制之一。也就是說，政府信任是可以作為一項重要的社會資本。政府如果完全缺失了人民對其的信任，那么這個政府乃至整個社會就無法正常運行。而政府是否能獲得公眾的信任，又是與政府本身的信用有關。因此，要改善政府信任，需要從政府自身抓起，通過自身行政效率的提高來彌合政府對公眾的承諾與政府的實際產出之間的張力，就成為一種現實選擇，這也是學界和政界何以特別強調要從政府層面著手去改善政府信任的初衷。但問題是，是不是這樣就一定能改善政府信任呢?
　　
　　為了回答這個問題，我們可以就政府信任和政府信用的二維模式圖來進行學理的探討。如右圖所示，這里的政府信用就是政府對公眾的承諾與政府的實際產出所形成的信用，而政府信任就是狹義上的公眾對政府的信任，橫軸表示政府信用，縱軸表示政府信任，A、O、B、C點分別表示政府信任與政府信用的極值點。在AOBC區域內可劃分為相等的甲、乙、丙、丁四個政府信任區域。在對二維圖分析之前有必要對一些詞語的內涵做些說明。下面涉及的政府信任和政府信用，其存在和不存在都是指在經過一定時間互動政府信用后形成的一種狀態，也即一種相對均衡狀態，并不是由于一時狂熱或受蒙騙鼓動而形成的暫時情形。另外就是要區分政府的本質信任和情境信任，政府的本質信任是指政府因實際上是有信用而獲得的信任，情境信任是指政府在某些特定情況下引起人們相信而實際上并不可信的信任，下面分析中涉及到的政府信任指的是本質信任。
　　筆者認為政府信任或政府信用的極值狀態并不存在，也就是現實中并不存在政府的完全有信用或公眾對政府的完全信任，故二維圖的外框用虛線表示。AD線表示政府完全無信用，這樣的政府顯然不可能存在。OB線表示政府完全無信任，也意味著沒有任何的合法性基礎，也不可能存在。Bc線表示政府完全有信用政府獲得部分信任，Ac線則與其相對應，這兩種情況會存在嗎?同樣是不可能的，因為在長期的互動過程中，一方會發現自己的完全信用或完全信任并沒有換來對方的完全信任或完全信用，這是一種非均衡狀態，會此消彼長最后達到均衡，這樣BC、AC線就不存在了。我們再看c點，c點表示政府完全有信用而且政府獲得完全信任，這點理論上是存在的，政府信用越高政府信任也越高，但是實際中要考慮信息不對稱、人類的有限理性和信任信用可識別性等因素的影響，同樣c點也不可能存在。綜上，現實中政府信任與政府信用必處于區域內的一點而且會處于變動之中，沒有一個政府是完全有信用的，當然也不會完全無信用。這也說明了，作為公眾與政府互動耦合而生成的廣義上的政府信任，單單依賴政府信用這個向度，完全把希望寄托在政府身上，以為政府通過自身的完善就能積累信用，從而獲得公眾對其的信任，從而促成廣義上的政府信任的改善，只是一種理想化的想法，這也是傳統的主客體二元思維的邏輯必然。因此，改善政府信任，除了政府自身的積極作為之外，還必須另辟路徑。這就需要從政府信任關系中的公眾一方去尋求答案。
　　
　　二、理性懷疑：一個視角的轉換
　　
　　既然政府并不完全有信用，因此公眾對政府的不信任也就順理成章了。正如羅素·哈丁所說，公民對政府的態度首先是不信任而不是信任：“由于典型的公民與政府或絕大多數的政府官員之間可能沒有適當的聯系使我們能信任政府這樣一個簡單的原因，我們不應該一般地信任政府。”根據近代政治哲學的理解，政府的建立是公民、社會的一種兩害相衡取其輕的無奈選擇，在公民把自己某些天賦的權利托付給政府時，他們對政府可能對他們生活造成的危害和影響是有清醒認識的：一個是這種托付或轉讓是有限度的，對于人及其生存至關重要的一些基本權利并沒有一攬子轉讓給政府。所以，對于公民來講，他們依然是自由而平等的權利主體。二是公民保留了對政府的選擇權和控制權。從政府的權力來源講，一切權力來自于人民，應該直接接受人民的授權和監督。為了有效地制約和監督政府的權力，一系列針對政府的憲法、法律和措施等被相繼建立起來，也就有了政府權力的分立和制衡，從而產生了現代的民主制度。由此可見，公民對政府的不信任是現代政府體制得以形成和建立的前提和基礎，是民主政治和法治國家存在的必要條件。
　　但是不信任絕不是意味著消極抵觸、不合作和服從。由不信任而產生的懷疑必須在一定條件下，才有助于政府信任的改善，這種懷疑就是理性懷疑。所謂理性懷疑，就是在公眾與政府的主體際關系當中，公眾應始終秉持理性批判的態度，在與政府的積極互動過程中，對其保有恰當的懷疑而且能設計相應的制度性規范以制約、監督和問責政府的一種情勢。由于長期以來，在我國的政治文化傳統中。缺乏一種理性懷疑和批判精神，公眾對政府或公共權力頂禮膜拜，因而，在這樣的背景下談理性懷疑，就涉及到兩層意思：一是在觀念上，公眾要由過去完全信任政府糾正到恰當懷疑上來。二是在行動上，要將這種觀念轉化到實際行動中，采取制度化的措施，讓政府真正為人民負責。前者是后者的前提，后者是前者的具體化。
　　從政治層面上講，政府信任作為政府與公眾之間的一種互動關系，是政府合法性的重要來源，也是政治穩定與社會和諧的可靠保障。就中國政治的合法性基礎來說，改革開放以來，在傳統的以意識形態和個人魅力為基礎的合法性面臨重大挑戰和困難時，我們黨適時地在合法性建設上從原先的重意識形態和個人魅力轉向以經濟增長為主要內容的有效性。以此中國政治獲得了重要的合法性來源。正如有國外學者所評價的：改革開放以來經濟增長以及它對中國社會產生的深遠影響是中國政權政治合法性的源泉。問題是經濟增長并不足以成為合法性的唯一來源，它會導致亨廷頓所說的合法性的“政績困局”：“把合法性建立在政績基礎之上的努力產生了可以被稱作政績困局的東西”，“由于它們的合法性是建立在政績的標準之上，威權政權如果不能有好的政績，將失去合法性，如果政績好了，也將失去合法性?！备母镩_放以來，特別是最近的政府救市政策折射出，在政府的潛意識里，并沒有真正擺脫經濟增長的傳統思維，甚至出現“國進民退”和市場化改革的中斷等不該有的現象。30年的改革開放的成果并未能惠及普通民眾，甚至在利益分配上進一步失衡，財富在三個方向上趨于集中，如在政府和社會關系上偏向于政府，在勞資關系上偏向于資方，在普通企業和壟斷企業上偏向于壟斷企業等，從而催生了大量的社會矛盾和社會沖突，降低了公眾對于改革的認同度，使得政府越來越成為社會矛盾的聚焦點。在錯誤的觀念指引下，一些官員一味地只注重經濟增長速度，為了政績而亂攤派，搞勞民傷財而難有實效的“政績工程”、“形象工程”，或者只圖眼前經濟增長，而無限制地掠奪自然資源，破壞生態平衡，以及虛報數字，欺上瞞下。所有這些不僅無益于合法性基礎的加強，更會適得其反導致合法性的流失，也就是我們所講的政府信任危機。這當中除了政府自身的問題之外，在某種程度上，可能與公眾長期以來在觀念上缺乏對政府的理性批判，因而在實踐層面上無法真正形成制約監督政府的制度和機制有關，鑒于此，理性懷疑也就變得極為重要了。
　　
　　三、政府信任改善需要理性懷疑：多角度論證
　　
　　理性懷疑是公眾對政府持有的理性的批判態度。為什么需要公眾的理性懷疑?因為政府作為一個人格化的主體，本質上也有自己的特殊利益訴求，也會形成自己的既得利益，如果沒有來自公眾的或社會的壓力，人格化的政府會趨向于不斷鞏固和加強自己的利益，走向保守，甚至公眾的對立面，它不會自己限制和監督自己，這是權力的必然邏輯。因此，來自于公眾或社會持久的理性懷疑，就成為政府不斷變革和改善自己的外部壓力機制，更是政府獲得其授權的合法性來源。為了更好地說明這個問題，下面我們將分別從交易成本理論、制度理論、“經濟人”假設理論、風險理論等多個角度來加以分析。
　　
　　1　交易成本理論的分析
　　瑪格麗特·列維在他的《恰當防范促成好鄰居關系：對信任、信任缺乏和不信任的交易成本分析方法》一文中指出，良好的互信有利于降低交易成本，獲得更大的收益。但基于人的有限理性和有機會主義傾向，在交易過程中如過分地信任某人，一旦隨后被實踐證實他是不可信時，信任方所受到的損失將會是巨大的。因為期間雙方的約定即責任關系是不明確或沒有的，因此最終所付出的交易成本會更大。若能秉持理性懷疑，在交易期間明晰責任關系，雖會付出一定的交易成本，但最終的交易成本會小于完全信任一個本不值得信任的人所遭受的損失。也即，與其完全信任他人不如理性地懷疑他人，這樣交易成本雖會有一定付出但不至于高到無法承受。將之運用到在公眾與政府的信任關系上，假設公眾完全信任政府，這時其他的制度防范措施不會出現，因為這會降低“交易成本”，但如前文所析，完全有信用的政府是不存在的，因此，完全信任政府的公眾就會受到損失，而且這些損失會比“交易成本”還要多。再假設我們付出一定的交易成本，即我們在與政府的互動過程中增設一些防范機制，明晰權利與責任關系。若政府后來被證實是不可信任，則根據防范機制，政府就應當受到一定懲罰，彌補公眾的損失。這樣既有利于減少公眾的損失也有利于政府提高自己的信用，最終實現公眾與政府的良性互信。總之，公眾在與政府的互動過程中存在兩種可能，公眾付出一定“交易成本”以減少或規避損失，或我們完全信任政府，不付出任何?交易成本”，結果卻可能收獲更大的損失。從中只能選一，而對政府保持理性懷疑就不失為一種明智選擇，這叫“兩害相權取其輕”。
　　
　　2　制度理論的分析
　　社會學新制度主義認為制度對行為具有規范和制約作用，而行為對制度具有能動性，也即它能夠影響制度安排和制度變遷。行政人員在制度框架下具有一定的自由裁決權，行政人員尤其是官員的個體行為如果出現偏差或腐敗，則會直接損害政府形象，降低政府威信，影響公眾對政府的信任，進而導致政府信任缺失。制度以各種各樣的程序、規則等形式，強制性地要求個人服從或通過教化和內化的社會化方式促使個人在制度下行動。缺乏有效的制度保證，將會使個人行為從源頭無“規”可循。公眾對政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用基礎之上。這樣的信用制度必需是對行政人員具備強有力的規范制約作用以至于個體行為不會或盡可能少地出現偏差或腐敗。但是我國政府行政體系的運作中，長期以來存在著“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現出指令性的特點。由于制度的缺乏，政府行為常常被個人行為所代替，導致信用的無法保障，催生部分官員的腐敗行為，在人民的心中產生極惡劣的影響，從而降低公眾對政府的信任。制度理論告訴我們，由于行為不當或制度的缺陷都將導致政府信任缺失，特別是在當下的中國，由于行政人員素質普遍不高和信用制度并不健全，政府行為和信用制度存在失信的空間，在此情況下，對政府的理性懷疑就顯得極為重要了。這就要求公眾在理性懷疑的基礎上迫使政府要建立制約機制，以提高政府信用，化解政府信任危機。
　　
　　3　“經濟人”假設理論的分析
　　“經濟人”假設是公共選擇理論的主要分析方法。所謂“經濟人”即“人是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。在經濟活動過程中的個人都以追求個人的經濟利益為動機?！敖洕恕奔僭O認為人有兩個基本特點：自利和理性。按照公共選擇理論的觀點，“經濟人”范式反映了人的基本行為特征，是社會中所有個體行為特征的統計描述，因而用這個范式既可以用來分析經濟市場上當事人的行為，也可以用來分析政治市場上當事人的行為。因為個人無論是處于什么地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益最大化或極大化個人的效用作為最基本的動機，人并不會因他所處的地位不一樣而使其本性改變。既然政府行為中的人也是“經濟人”，這就會導致“政府失靈”問題，也就是政府為克服市場功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各種經濟政策手段，在實施過程中往往會出現各種事與愿違的結果和問題，最終導致政府干預的效率低下和社會福利損失。中國傳統的價值觀認為政治家、官僚是“大公無私”“克己奉公”的代表，是“毫不利己，專門利人”的模范，是“全心全意為人民服務的公仆”。這些觀點否認了政治過程中，有個人利益的存在，或者說在相當程度上把個人利益放在極次要的地位?！敖洕恕奔僭O和政府失靈論則打破了這一觀念。在政府和公眾的互動關系中，既然政府官員和市場中的人一樣都是“經濟人”，而且政府也會失靈，那么政府的失信現象，也就在所難免了。因此。公眾對政府的理性懷疑就不但是應當的，而且也是合理的。
　　
　　4　風險理論分析
　　本文所指的風險主要是道德風險，道德風險充斥于經濟的交易過程中，同樣地。它也存在于公眾與政府的信任關系中。那么到底是什么導致了道德風險的存在，又與哪些因素有關?信息不對稱是產生道德風險的根源，而誠信會影響道德風險的大小。對于政府與公眾而言，道德風險就是由公眾與政府之間信息不對稱造成的，而政府誠信(信用)則是影響政府信任的重要因素。什托姆普卡認為以下信任風險由低到高依次為：期望他人所做行動的工具性品質，如規律性、合理性等；期望他人行動具有道德品質，如道德上是負責的；期望在某些情況下把他人的利益放在自己的利益之上。意思就是期望他人辦事合理性合規律性的風險，小于他人是完全有道德品行的，更小于他人會大公無私毫不利己專門利人，也就是說如果你信任一個會把你的利益置于他的利益之上的人，那么你要承擔的風險將會是最大的。從中國社會現實來看，長期以來我們的倫理說教都是過高地宣揚官員的德性。公眾在這樣的輿論之下會想當然地相信政府和官員。而風險理論告訴我們，公眾在信任政府的時候也使自己面臨著巨大的道德風險，因為政府并非完全可信。因此，對于政府我們應抱有適度的理性懷疑。信任關系中存在著風險，我們就應建立減少、化解和轉移風險的機制，這樣我們才不會因風險過大受到大的損失，同時也讓那些辜負公眾信任的行政人員受到規范制約和問責。
　　
　　四、結論
　　
　　通過以上分析，我們旨在說明政府有我們不能完全信任的地方。若完全信任政府，放縱政府的行為不但無益于政府信任的提高而且公眾還會因此受損，進而導致政府信任的缺失，最終公眾與政府的互信將蕩然無存直至整個社會陷入混亂。筆者認為之所以會出現當下的政府信任危機，原因就在于我們不會也不敢去理性懷疑，不會是指中國歷史上缺乏監督制約政府的政治制度傳統，也缺乏一種懷疑和批判的政治文化傳統，即使是在當下，主流輿論依然是政府是全心全意為人民服務的高調，認為即使政府出現偏差也只是暫時疏忽而已。不敢是指在政府明顯處于是強勢的地位下，公眾不敢去懷疑政府的信用。另外就是當公眾開始發覺政府并沒有全心全意為人民服務的時候，不懂得怎樣去糾正政府的偏差，因而就產生消極情緒，乃至采取不合作態度。其深層次原因就在于人們的觀念還相對落后，不知道政府必須被監督制約；也不知道為什么它必需受到監督制約。這與長期以來我們沒有形成一種理性懷疑和批判精神不無關系。因此，本文的結論是，就廣義的政府信任而言，它其實是一種公眾與政府對等主體間際的互動耦合關系，包括公眾和政府兩大關系主體。改善政府信任，通過政府自身改革和行政效率的完善來提升政府信用，從而獲得公眾對政府的信任，是必須的也是應該的；但僅僅這點是不夠的，我們還應該致力于培育公眾對政府的理性懷疑和批判精神，從而為政府自身的完善形成一種壓力機制，只有這兩方面真正互動起來，政府信任才能得到最終的改善，政府的合法性基礎才能得以鞏固。
　　另外需要補充的是，即便我們知道理性懷疑的重要性，而要將其付諸實施也非朝夕之功，它牽涉到理性懷疑具體如何實施的問題，這已不是本文所要闡述的問題。但有幾點我們必須要指出：一是理性懷疑需要一個大的政治環境，即成熟的民主體制。首先民主政治會孕育責任性。在一個民主制度中，我們不是依賴精英們的“倫理責任感”，而是依賴政治的、制度的“責任機制”；其次民主制度通過強調有約束力的和穩定的憲法，會強化事先承諾機制。制度化的政府和政策的落實將導致期望的堅實性與穩定性，并因此導致更強的信任。一個民主的政體需要建立在民主忠誠基礎之上的合法性批評；在這個意義上，一定的不信任對一個有生命力的民主秩序是重要的。簡單地說，制度化的不信任越多，自發的信任就會越多。理性懷疑不僅不會加尉公眾與政府的不信任，相反公眾會更信任有制度性防范的政府。二是理性懷疑需要公民意識的覺醒和公民精神的培育，而這就離不開市場經濟進一步完善，以及相應的政府、社會和市場關系的合理定位，更需要政府自身的角色定位和職能轉換，推動社會組織的發育和成長。
　　最后，我們也要澄清一些對理性懷疑可能產生的誤解。首先理性懷疑并不能被量化，也就是不能被理解成適中適度的懷疑。并不是說對某些部分懷疑而對某些部分不懷疑或是某段時間懷疑或某段時間不懷疑，這些都是對理性懷疑的誤解，理性懷疑是要時時刻刻懷疑政府整體，建立防范機制也是針對一般化了的整體。是不是等到政府完全可以被人們信任時就不需要理性懷疑了呢?當然不是，政府完全被公眾信任是一種理想狀態，即便完全被人們信任，理性懷疑也是很有必要的，因為如果我們少了理性懷疑那么政府就會變得放縱，在沒有信任制度的情形之下，政府同樣也會變得缺少信用。好的制度下壞人會變成好人，同樣的道理，在理性懷疑之下，缺少信用的政府也會重新轉變為人們信任的政府。因此理性懷疑應是一貫的，時時刻刻存在于人們的觀念里，這樣才能營造政府與公眾的信任關系。隨著中國社會民主的不斷成長，植根于其中的理性懷疑會逐漸對改善政府信任發揮其作用。在民主制度下，一個沒有被人們懷疑被制約的政府是不存在的，一個處處受到制度性規范的政府是一個會被人們信任的政