從巴以直接談判背后的政治動因看和談走向

　　在美國大力斡旋下，巴勒斯坦民族權力機構主席阿巴斯與以色列總理內塔尼亞胡于2010年9月2日在華盛頓會晤，這標志著停滯了20個月之久的巴以直接談判艱難重啟。巴以恢復直談是各方面因素綜合作用的結果，其中起決定作用的是美、巴、以三方出于各自政治需要所作的外交抉擇。
　　
　　巴以和平進程步入奧巴馬時代
　　
　　中東地區因其地理位置和石油資源的戰略性，歷來是大國的角逐場，誰控制了中東，便意味著誰易于在未來國際格局的復雜演變中搶得先機。冷戰后期及結束初期，隨著蘇聯的式微、解體，美國逐步取得對中東事務的主導權，中東促和政策則成為美國奠定和鞏固其地區主導地位的優先戰略。馬德里中東和會啟動了阿拉伯國家和以色列全面和談的進程，而巴以和談是其核心。克林頓政府借助和談“列車”的慣性，在兩個任期內一直積極推動巴以和談。
　　2l世紀初的“9·11”事件改變了美國中東戰略的總體部署，其中東政策的重心逐步轉移到反恐、防擴散和大中東民主改造，伊拉克和伊朗核問題成為美國中東政策的切入點，巴以問題則退居次要地位。小布什政府執政期間，雖然由美國主導提出了中東和平“路線圖”計劃，但由于受到戰略上的牽制，未能著力推動其有效實施。隨著反恐戰爭和民主改造的開展，小布什政府奉行的單邊主義、先發制人和武力推廣民主并未在中東地區實現既定戰略目標，反而激起了美國與伊斯蘭世界的矛盾，滋長了中東地區的伊斯蘭極端思想和仇美情緒，美國在該地區的軟實力與執行力受到嚴重影響。直到2007年，小布什政府才意識到有必要對既有中東政策進行調整，尋找新的突破點，以緩和同阿拉伯、伊斯蘭世界的關系。因此，美國于同年11月主持召開了關于中東問題的安納波利斯會議，重新致力于推動巴以和談。但2008年底以色列對巴勒斯坦加沙地帶采取的“鑄鉛行動”使巴以和談再度中斷。
　　奧巴馬以“變革”為口號，上臺之初便力圖塑造有別于小布什政府的中東政策，并釋放積極信號改善與阿拉伯、伊斯蘭世界的關系。就職第二天，奧巴馬分別與巴勒斯坦、以色列、埃及、約旦等中東國家領導人通電話，表明新一屆美國政府決心從任期一開始便推動阿拉伯國家同以色列實現和平的意愿。次日，奧巴馬任命前參議員米切爾為中東問題特使。此后，美國副總統拜登、國務卿希托里、總統國家安全事務助理瓊斯等高官紛紛訪問巴以，米切爾更是頻繁穿梭訪問，勸和促談。2009年5月，奧巴馬在會見到訪的以色列總理內塔尼亞胡時，明確提出通過“兩國方案”解決巴以問題。奧巴馬政府還一改小布什政府一貫偏袒以色列的做法，在猶太人定居點問題上向以色列施加了巨大壓力，使以色列于2009年11月被迫宣布部分凍結定居點建設十個月。在美國極力撮合下，2010年5月，巴以雙方同意以美國中東問題特使米切爾為中間人展開為期四個月的間接談判。但因受制于小布什政府的中東政治遺產，奧巴馬政府不得不把主要精力集中在伊拉克和伊朗核問題上，從而削弱了在巴以問題上投放更多資源的能力，巴以間接談判未取得明顯進展。
　　
　　奧巴馬中東政策的“救命稻草”
　　
　　2010年11月，美國將迎來中期選舉，民主黨在選舉中的成敗將直接關系到奧巴馬后半任期的執政能力，甚至影響到奧巴馬競選連任。美國蓋洛普民意調查機構進行的民意測驗顯示，奧巴馬就任以來支持率持續下滑，從任期第一季度的63％下降到第六季度的47.3％，這對民主黨來說是個不利指標。究其原因，次貸危機、國內經濟不景氣、失業率居高不下、醫療改革等國內因素固然重要，外交成績不佳也是一個不可忽視的因素，而中東事務正是其中一個重要組成部分。
　　在伊拉克問題上，奧巴馬履行了競選承諾，于2010年8月從伊拉克撤出美國最后一批戰斗部隊，使留駐伊拉克的美軍人數下降為五萬六千人。但美國為伊拉克戰爭付出的代價是沉重的，4419名美軍士兵喪生，軍費開支達7840億美元，成為美國歷史上參戰軍費開支僅次于第二次世界大戰的戰爭。美國試圖在伊拉克樹立民主標桿從而改造整個中東的設想也徹底破滅。2010年3月伊拉克議會選舉結束以來，組閣進程一波三折，各派齟齬不斷，至今仍未成功組建新政府。現在的伊拉克教派、黨派、民族、社會矛盾尖銳，治安形勢惡化，自殺爆炸、汽車炸彈襲擊層出不窮。伊拉克陸軍參謀長曾表示，伊拉克政府軍尚未做好完全接管該國安全事務的準備，他本人希望美國軍隊能夠繼續駐扎在伊拉克，直至2020年。因此，美國撤軍并不能掩蓋其伊戰政策失誤的事實，也難以為奧巴馬的中東政策加分。
　　在伊朗核問題上，奧巴馬采取了打拉結合的手法，但均未奏效。奧巴馬上臺后多次表達了與伊朗對話的意愿。2009年6月，奧巴馬甚至在埃及開羅大學發表的演講中表示，包括伊朗在內的任何國家，如果能信守在核不擴散條約下應負的責任，就應該有和平利用核能的權利。盡管如此，伊朗在鈾濃縮、核燃料交換、核談判等問題上仍百般周旋，拒絕作出實質性讓步。為了進一步向伊朗施壓，迫其就范，美國推動聯合國安理會于2010年6月對伊朗實施第四輪制裁。美國、歐盟也相繼出臺了更為嚴厲的單邊制裁措施。但不管美國如何軟硬兼施，伊朗在核問題上始終拒絕妥協，甚至利用爭取到的時間在擁核道路上小步前進。伊朗核問題已經發展為美國中東戰略的一個嚴重威脅。
　　縱觀中東熱點問題，同時綜合考慮美國在南亞的阿富汗、巴基斯坦采取的反恐新戰略，目前能憑借美國影響力在短期內制造出外交亮點的唯有巴以問題。巴以和談在2010年9月面J臨兩個重要時間點，一個是9月19日阿盟授權巴勒斯坦與以色列進行四個月間接談判的時限，另一個是9月26日以色列部分凍結定居點建設十個月的時限。一旦這兩個時限到期，而巴以間接談判卻未取得任何進展，談判將陷入難以為繼的尷尬局面。因此，在這兩個時間點前將間接談判轉為直接談判既為談判的延續性加上“保險”，同時也可作為奧巴馬外交上的一個重大成果，為民主黨中期選舉造勢。從長遠看，如果和談取得積極成果，將為奧巴馬競選連任積蓄政治資本，也有助于改善美國同阿拉伯、伊斯蘭世界的關系，緩和中東地區局勢，壓制中東民眾的反美情緒，安撫溫和阿拉伯國家，使美國可以騰出更多精力和資源去應對伊拉克、伊朗核、阿富汗等問題。
　　2010年8月20日，美國國務卿希拉里宣布邀請阿巴斯和內塔尼亞胡赴華盛頓重啟旨在解決所有最終地位問題的直接談判，并指出和談應是無條件的，美方相信談判能在一年內完成。巴勒斯坦和以色列均表示贊同。自此，美國為巴以重啟直談鋪平道路。美國媒體評論稱，這是奧巴馬的一次“小勝利”。美國親猶組織也對此予以肯定。奧巴馬在中東政策上選取的突破口達到了預期效果。
　　
　　阿巴斯的無助與無奈
　　
　　在間接談判轉為直接談判問題上，阿巴斯自有苦衷。當前，阿巴斯地位虛弱，對內不能形成統一領導，對外缺少談判籌碼，在內部和解及對以和談問題上嚴重依賴外部推力，特別是在和談問題上形成與阿拉伯和平倡議后續行動委員會之間的“審批關系”，基本喪失了在重大和談議題上的有效自決權。
　　美國方面，為促成直談，奧巴馬向阿巴斯施加了巨大壓力。巴勒斯坦高級官員向媒體透露，奧巴馬曾于2010年7月16日致信阿巴斯，要求巴方參與直談。信中共包括16點內容，其中最重要的幾點是：奧巴馬絕不接受巴方拒絕其轉入直談的建議；美國將說服阿拉伯國家作出轉入直談的決定；在轉入直談的情況下，美國將最大限度地遵守幫助巴勒斯坦建國的承諾；如巴方拒絕直談，美國將不再提供任何援助；如進行直談，美國將繼續致力于延長凍結定居點建設，否則美國的幫助將十分有限；美國預想談判將涉及1967年邊界，包括東耶路撒冷、約旦河谷、死海和加沙地帶等。可以看出，奧巴馬的信措辭嚴厲，內容涉及建國、援助、定居點、邊界等多項巴勒斯坦核心利益，其中有承諾，但更多的是威脅。在阿巴斯有求于美，且缺少談判資本的情況下，確實難以拒絕。
　　從自身看，巴勒斯坦民族權力機構面臨嚴重財政困難。由于長年戰亂、地理條件等原因，巴勒斯坦經濟發展緩慢，國際援助成為巴勒斯坦官方經費的一個重要來源。聯合國2010年8月的一份報告顯示，由于缺少國際援助，巴勒斯坦民族權力機構9月份將面l臨財政危機，并無法按時發放14.8萬名公務員的工資。截至2010年8月，在巴方接收的5.84億美元國際援助中，阿拉伯國家提供的僅占22％，其余全部來自美國和歐盟。僅阿巴斯2010年6月訪美時美國提供的援款就達4億美元，可見美國對巴勒斯坦財政支持的力度及舉足輕重的影響力，奧巴馬在信中提到的援助問題正觸及了阿巴斯的痛處。而2007年以來位于阿拉伯國家對巴援助額前兩位的沙特和阿聯酋，2010年都大幅減少了對巴援款的數額，其中沙特僅提供3000萬美元，阿聯酋未提供任何援助，這不排除它們在戰術上策應美國的可能。阿巴斯曾對媒體表示，因阿拉伯國家減少援助，巴勒斯坦民族權力機構有癱瘓的可能。為了避免財政危機在巴勒斯坦內部產生破壞性影響，阿巴斯需要借助巴以復談所營造的氛圍，使各捐助方切實履行承諾，以緩解自身財政壓力。
　　從巴方提出的談判條件看，阿巴斯一直堅持以色列必須停建定居點、明確談判應遵循的原則、確定談判框架和時間表等，其中定居點問題的實質是領土問題，也是阿巴斯最看重的條件。阿巴斯希望通過阿盟的支持和美國的壓力迫使以色列接受停建定居點的條件，從而有充足理由說服內部各派，體面地進入直接談判。但以色列拒絕為談判設置先決條件。這一度讓美國的促和工作遇到較大阻力。考慮到奧巴馬與美國猶太人的密切聯系，美國親猶組織又曾公開對奧巴馬在定居點問題上向以色列施壓表示不滿，而民主黨在中期選舉中需要爭取猶太院外集團以及親猶組織和人士的支持，此時美國不便在直談問題上向以色列過分施壓，因此轉而向巴勒斯坦和其他阿拉伯國家施壓，迫使巴方無條件接受復談。這在巴勒斯坦內部引起激烈爭論，使阿巴斯在是否復談問題上面臨內外夾攻，左右為難的局面。阿巴斯只能一面無奈接受，一面宣稱一旦以色列恢復修建定居點即退出談判，為自己尋找臺階。
　　可以看出，對阿巴斯來說，談判不一定有出路，但不談，其自身政治生命則難以維系，因此同意重啟巴以直談實屬無奈之選。
　　
　　內塔尼亞胡的階段性勝利
　　
　　內塔尼亞胡是以色列政壇鷹派代表人物，曾于1996年至1999年擔任以色列總理。在任期間，他在巴以問題上推行強硬路線，提出“以安全換和平”取代“以土地換和平”原則。2009年3月底，內塔尼亞胡再次出任以色列總理，并組建右翼政府。從其第一任的表現和第二任的實際作為看，同時考慮到以色列執政聯盟的脆弱性，以及以色列面臨伊朗核問題的嚴重威脅，本屆政府“向左轉”的可能性不大。但內塔尼亞胡執政后，卻在巴以復談問題上做足了表面文章，這是其根據不同階段、不同層面的政治需求做出的戰術選擇。
　　第一，早在組閣階段，內塔尼亞胡就曾表示以色列愿成為巴勒斯坦的“和平伙伴”。此后，他在不同場合多次提出愿與巴勒斯坦進行和談。2009年6月，內塔尼亞胡在發表有關外交政策的演講時更是首次表示，如果巴勒斯坦去軍事化，并承認以色列是一個猶太國家，以色列愿接受一個與之和平共處的巴勒斯坦國。內塔尼亞胡執政初期作出上述表態主要出于以下考慮：首先，為實現組閣目的，需要拉攏在議會中擁有13個席位的工黨，從而達到組閣所需的議席數，組成聯合政府。而尊重以色列簽署的所有和平協議，包括有關巴勒斯坦建國的協議，正是工黨作為中左翼政黨提出的入閣條件之一。其次，奧巴馬一上臺便緊鑼密鼓地展開巴以促和行動。內塔尼亞胡提出巴以復談正是回應奧巴馬的促和努力，向奧巴馬示好，同時弱化其有翼形象，以獲得美國對以色列新政府的認可。再次，內塔尼亞胡主動提出恢復和談，意在向國際社會展示一個和平衛士的形象，將破壞和平的罪名甩給阿巴斯。而要求巴勒斯坦去軍事化并承認以色列猶太國家的屬性，也為以后解決以色列安全問題和拒絕巴勒斯坦難民回歸打下伏筆。此外，2008年底的“鑄鉛行動”使以色列受到國際社會的廣泛譴責，外交上面臨孤立局面，迫切需要采取措施緩解國際壓力。
　　第二，在定居點問題上，內塔尼亞胡受到來自奧巴馬政府和以色列右翼勢力的雙重壓力。作為對雙方的妥協，內塔尼亞胡于2009年底宣布部分凍結定居點建設lO個月。但就在2010年3月美國副總統拜登訪以之際，以色列內政部批準了一項新的定居點擴建計劃，使本已計劃啟動的巴以間接談判回到原點，也使以美關系受到嚴重影響。內塔尼亞胡當月訪美時便受到奧巴馬的冷遇。為緩和緊張局面，同時為彰顯以色列作為美國在中東地區戰略同盟的身份，內塔尼亞胡自然不會放過在美國中期選舉之際，在巴以復談問題上高調配合美國的機會，從而順利彌合了前一階段以美關系出現的裂痕。
　　第三，伊朗核問題是以色列最大的戰略威脅，也是當前以色列最關注的問題。伊朗總統內賈德曾放言要“將以色列從地圖上抹去”，因此以色列無法容忍一個擁有核武器的伊朗在中東地區坐大。同時，伊朗擁核勢必將引起地區阿拉伯國家的恐慌，并不可避免地激起一場地區核軍備競賽，從根本上改變處于阿拉伯國家包圍中的以色列的戰略安全環境。埃及已經開始著手為掌握核技術做準備，宣布將于2019年啟動運行第一座核電站。隨著伊朗鈾濃縮和導彈運載能力的不斷提升，以及伊朗在核談判等問題上不斷拖延爭取時間，以色列的緊迫感越來越強，多次揚言要不惜一切代價阻止伊朗擁核，甚至動用武力。而這正需要得到其戰略同盟美國的支持，至少要得到美國默許。因此，內塔尼亞胡有意通過巴以復談來換取美國的支持，同時達到讓阿拉伯國家，至少是溫和阿拉伯國家“睜一只眼，閉一只眼”的目的。
　　第四，2010年5月31日以色列軍隊襲擊駛往加沙的國際人道主義救援船隊事件，繼“鑄鉛行動”后再次將以色列推向國際社會的對立面。以色列受到包括聯合國，特別是伊斯蘭和阿拉伯國家在內的國際社會的強烈譴責，外交上陷入極為被動的局面，國際形象嚴重受損，并開罪了前一階段與其關系較好的土耳其。為防止土耳其與伊朗、敘利亞等地區反以國家聯手，使以色列面臨新的戰略威脅，同時為修復其受損的國際形象，以色列迫切需要尋機改善自身處境。美國提出的巴以直談建議無論在政治上還是時間上都符合內塔尼亞胡的需求。
　　第五，美國宣布無條件啟動直談為內塔尼亞安撫國內右翼勢力提供了政治資本。是否停建定居點一直是巴以雙方在復談問題上爭論的焦點。內塔尼亞胡在該問題上受到“我們的家園以色列”、沙斯黨等為代表的國內右翼勢力的牽制。以色列外長、“我們的家園以色列”的黨主席利伯曼公開反對將定居點問題與和談掛鉤。2010年7月，內塔尼亞胡曾在2011至2012年政府預算問題上引起利伯曼不-滿，因此不愿再在定居點問題上對其有所觸動，從而動搖本已脆弱的執政聯盟。此外，以色列安全內閣的大多數部長也都反對繼續凍結定居點建設。為說服國內順利啟動直談，內塔尼亞胡不得不一再重申和談將是無條件的。美國的表態使內塔尼亞胡一舉三得，既擠壓了阿巴斯的回旋空間，又履行了對國內的政治承諾，同時還可以保住執政聯盟。
　　內塔尼亞胡執政以來一直呼吁的巴以直談最終實現，不管其真實想法如何，對其來說都可謂政治、外交上的一個階段性勝利。
　　
　　啟而不動——巴以和談的宿命?
　　
　　綜上所述，巴以間接談判轉為直接談判從短期看是推進巴以和平的利好因素，但從長遠看，談判仍面臨諸多障礙和不確定因素。由于重啟直談只是出于有關方面短期內的政治需求，各方無意也無力從根本上解決問題，談起來的意義遠超過談出結果的預期，因此談判很難在一年期限內取得實質性進展，前景不容樂觀。
　　美國方面，由次貸危機引發的國際金融危機對美國經濟造成嚴重影響。美國當前在中東受伊拉克和伊朗核問題拖累，在南亞深陷阿富汗戰爭的泥潭，同時還要隨時應對來自伊朗、朝鮮方面局部熱戰的可能，能夠投放在巴以問題上的精力和財力都十分有限。但巴以問題不是僅通過口頭談判就能解決，需要雄厚的財力支持，僅安置回歸的巴勒斯坦難民一項，就需要投入巨額資金。美國作為巴以和談的調解人，負有不可推卸的責任。因此，美國現在的財政狀況也決定了其推動巴以復談的主要心理預期就是制造地區局勢的表面繁榮，安全度過中期選舉，同時穩定后方，配合自身在伊拉克和阿富汗戰場進行戰略收縮，達到地區戰略總體平衡的目的。
　　巴勒斯坦方面，阿巴斯無力改變內部分裂局面呈長期化態勢的事實。哈馬斯聯合其他10個派別公開反對和談，巴勒斯坦解放組織內部也時常傳出不和諧的聲音，這使阿巴斯參與直談的代表性、合法性以及對和談成果的執行力都受到質疑。沒有哈馬斯割據的加沙，巴勒斯坦就不可能統一建國，因此巴以不可能繞開哈馬斯而締結真正的和平協議。但阿巴斯領導的法塔赫與哈馬斯的分歧不是策略上的分歧，而是路線上的根本分歧，這在短期內是無法調和的。
　　以色列方面，只要恢復直接談判，內塔尼亞胡的目標就基本實現，他沒有更多動力去推動和談取得實質成果。內塔尼亞胡力圖使和談成為其鞏固執政基礎的一枚棋子，而非壓倒駱駝的最后一根稻草。雖然美國方面表示談判應解決所有最終地位問題，但這涉及以色列核心利益，右翼色彩濃厚的內塔尼亞胡政府不可能在邊界、定居點、難民回歸、耶路撒冷地位、水資源等核心問題上作出較大讓步，即使在比較溫和的巴拉克和奧爾默特執政時期，巴勒斯坦也未通過談判在上述問題上得到什么好處。而一旦美國中期選舉結束，以色列在和談問題上面臨的壓力也將得到一定緩解。內塔尼亞胡在重啟直談后一再強調，談判應先解決以色列安全問題，再談邊界問題，避重就輕。不解決最終地位問題，任何和平協議都將是一紙空文。
　　巴以之間從未缺少和談和時間表，從馬德里和會、奧斯陸協議、戴維營會談、中東和平“路線圖”計劃到安納波利斯會議，巴以和平進程一直在艱難、緩慢地前行。此次和談不排除會在美國“監管”下在一般性問題上取得一定成果，但在實質性問題上可能仍將面臨一種啟而不動的局面。目前巴以直談面臨的一個重大考驗就是定居點問題。以色列在2010年9月26日部分凍結定居點建設十個月時限到期后，未宣布延長凍結限令，反而批準在東耶路撒冷新建238所猶太人住宅，這引起巴方反彈。10月8日，巴勒斯坦方面通過阿拉伯和平倡議后續行動委員會作出暫時擱置直接談判一個月的決定，以進一步向美國和以色列施壓。據巴媒體透露，阿巴斯還在會上提出巴以和談失敗的替代方案，包括尋求美國或聯合國安理會承認在1967年邊界內建立巴勒斯坦國，以及向聯合國大會提出將未來巴勒斯坦國領土置于國際托管之下等。阿巴斯甚至提出，一旦上述努力全部失敗，巴勒斯坦民族權力機構便沒有繼續存在的必要。巴以雙方在定居點問題上的較量正逐步升溫，各自退讓的空間也十分有限，而包括美國、歐盟、中國在內的國際社會的促和努力仍在繼續。各方如何顯示靈活，消除障礙，化解矛盾，推動談判至少從形式上不斷向前推進，仍值得我們繼續關注。
　　(作者單位：北京大學國際關系學院)
　　(責任編輯：李瑞