韓國城市生活垃圾管理制度探析

　　韓國國土面積狹小，人口密度高，自然資源匱乏。20世紀60年代，韓國經濟開始起步，并且持續了近三十年的快速增長。1995年，韓國人均收入首超一萬美元，躋身中等發達國家的行列。經濟的高速發展和國民生活水平的提高，給韓國本來就短缺的資源帶來了更大的壓力，對環境保護也帶來了更大的挑戰。加強生活垃圾管理、積極開展垃圾分類、充分再利用垃圾資源，是韓國減輕資源壓力和保護國土環境的一個重要舉措。
　　
　　韓國垃圾管理體系
　　
　　一、垃圾管理法律法規
　　韓國垃圾管理法律保障體系包括環境部管轄的法律、實行令、實行規則和下屬的垃圾手續費從量制實施規則以及地方政府規定的條例。環境部管理的法令和實施規則在全國范圍內適用，條例在地方范圍內適用，且地方政府僅可以在法令和實施規則內制定條例。
　　為了盡量減少廢棄物的產生，適當處理產生的廢棄物，保護環境，提高國民生活質量，韓國于1986年12月31日制定了《廢棄物管理法》。該法從1987年4月1日開始實施，截至2007年12月21日，該法總共經過了30次修訂。
　　為適用垃圾產生者和發生地處理責任原則，該法在1995年8月4日修訂時，根據排放源的不同，將廢棄物分為生活垃圾和生產垃圾，改變了過去將廢棄物總類分為普通垃圾和特定垃圾的分類方法，并且為了有效地推進生活垃圾減量政策，制定了生活垃圾手續費從量制。
　　《廢棄物管理法》第8條、第14條和第68條規定了生活垃圾的管理和罰款，實施規則規定了關于垃圾袋、分類排放和處理的全面內容以及法令委托的事項。
　　
　　二、垃圾管理機構
　　韓國的垃圾管理機構從中央到地方依次為：環境部，特別市、廣域市和道等跨越地方政府以及市、郡和區。各層級管理機構的主要職責為：
　　環境部的主要職責包括：對廢棄物處理的技術研究、開發和支援；為地方政府履行職責實施技術性和財政性支援；對跨越地方政府之間的廢棄物處理事業進行調整。其中，環境部資源循環局的廢資源管理科負責生活垃圾的收集和運輸等，廢資源能源小組負責生活垃圾填埋和焚燒設施的管理。
　　特別市、廣域市和道等跨越地方政府的主要職責包括：給予基層地方政府技術性和財政性支援；對其管轄范圍內廢棄物處理事業進行調整。例如，首爾特別市內部的具體機構為清潔環境局的生活環境計劃科，負責生活垃圾的收集、運輸、填埋及焚燒的管理。
　　市、郡和區的主要職責包括：為適當處理垃圾，設置和運營廢棄物處理設施；在改善廢棄物的收集、運輸和處理方法的同時，提高居民和事業者的清潔意識，抑制廢棄物的產生。
　　
　　韓國垃圾管理制度
　　
　　一、垃圾手續費從量制
　　1994年4月到12月，作為示范，韓國政府選定33個基層地方政府實施垃圾手續費從量制，其中通過制定條例實施的區域為28個基層地方政府，通過行政指針實施的區域為5個區。從量制是為了減少垃圾產生量，特別是減少不可再利用垃圾，提高可再利用垃圾的比重，根據垃圾排放量和排放者負擔的原則，讓垃圾排放者承擔經濟負擔的一種制度。在從量制下，垃圾排放者根據自己的情況購買不同容量的垃圾袋，并將裝滿垃圾的垃圾袋投放在指定的地點，然后地方政府再根據垃圾的總類分別運輸和處理。
　　1995年，韓國開始在全國實施垃圾從量制。截至2008年，全國共有3475個邑、面、洞實施了垃圾從量制，占全國行政區域的99.7％；1894萬家庭參與了垃圾從量制，占全國家庭數的99.6％。垃圾從量制的核心在于給予排放者經濟上的負擔，從而減少垃圾產生量。
　　
　　二、垃圾違法投放舉報獎金制
　　為防止垃圾違法投放和焚燒的行為，韓國制定了垃圾違法投放舉報獎金制。垃圾違法投放舉報獎金制，給予垃圾違法投放的舉報人一定的獎金。獎金數額不超過懲罰金額的80％，支付率按地方規定條例實施。
　　垃圾違法投放舉報獎金制從2000年開始實施。第一年，舉報數為37018個，其中對21885個違法投放垃圾事件懲罰了16億韓元，實際征收金額為9.7億韓元，相當于當年應收罰款的59％；并且對其中的17704個，支付舉報人5.6億韓元的獎金。2003年，居民舉報高達59000個，懲罰金額高達26億多韓元，支付舉報獎金11億多韓元。從此后到2007年保持舉報數量和獎金減少的趨勢。由此可見，該制度有效地減少了垃圾違法投放行為。
　　
　　三、清潔屋子制度
　　清潔屋子制度是指在公園、特定的兒童玩耍區和停車場等一定的重點場所配置普通垃圾、再利用品和食物垃圾等生活垃圾分類容器，用自動上車式車輛收集和分類垃圾的先進重點收集方式。
　　清潔屋子制度的實施，有效地防止了城市里門前排放垃圾帶來的不便和惡臭，創造了舒適的城市環境，農漁村的垃圾違法投放和違法焚燒等也得到了有效遏制，保護了國土環境。在實施該制度區域內進行的問卷調查結果顯示，大約93％的居民對清潔屋子制度滿意。清潔屋子制度的推廣使生活垃圾收集、運輸距離縮短，加上自動上車式車輛的引進，清掃費用每年能節約22億韓元。
　　
　　韓國垃圾管理的基本運作方式
　　
　　一、分類收集
　　在韓國，家庭中所產生的垃圾分為食物垃圾、普通垃圾和再利用品。居民家庭把普通垃圾和再利用品分別投放在不同顏色的從量制垃圾袋中再投放到指定的場所，而不必投放在從量制垃圾袋中的垃圾則投放在指定場所的分類收集函中；食物垃圾要在分離出水分和異物后投放在食物垃圾袋中再投放，而在有分類收集函的地方，家庭可以先將食物垃圾投放在家庭垃圾桶中，然后隨時投放到垃圾分類收集函中。對于再利用品中的大型廢棄物(家電、家具、生活用品、事物用品、空調和暖氣等可計量和識別品目的廢棄物)以及難以投放在從量制垃圾袋中的廢棄物等，居民應在購買排放招貼后直接把它貼在廢棄物上再投放。
　　韓國對最近新建的公寓和商住混合公寓正在示范自動集存設施，并計劃擴大實施。公寓自動集存設施是指把生活廢棄物投放在屋內外設置的投入口，通過管道用空氣的吸人和真空移動到集存設施，然后用車輛送到中間處理設施或者最終處理設施的體系。截止2008年8月，大約65個區域或者公寓正在運營或者設置該設施。
　　
　　二、分類運輸
　　大型廢棄物：大型廢棄物在被收集和運輸到地方政府集存場或者保管場所臨時保管后，首先把可再利用的部分送到再利用中心再利用或者供給再利用者再利用，盡量減少填埋大型廢棄物，用破碎裝置破碎后焚燒或者填埋，并且再利用在破碎過程中產生的舊鐵等。
　　食物垃圾：地方政府等將食物垃圾和普通垃圾分別分類收集，再利用于飼料和堆肥等，將不能再利用的食物垃圾袋填埋和焚燒。
　　普通垃圾：從分類收集桶收集垃圾，用垃圾車輛運輸到再利用揀選場所，揀選后決定是否填埋和焚燒，揀選收集完的一次性塑料袋壓縮和處理或者運輸到最終處理廠填埋和焚燒處理。
　　
　　三、分類處理
　　從處理方式來看，1994-2008年，韓國城市生活垃圾填埋量直線下降，而再利用量則直線上升，焚燒量也在穩步上升。1994年，垃圾填埋量占總產生量的81％，占絕對主導地位，再利用量只占總產生量的15％，而焚燒量僅僅占4％；而到2008年，垃圾處理方式發生了根本的變化，再利用量已經占到垃圾總產生量的60％，而填埋量和焚燒量則各占20％。
　　
　　韓國垃圾管理經驗借鑒
　　
　　其一，完善的垃圾管理法律法規體系。從國家到地方，韓國有關垃圾處理的法律法規較為完善，并且按照法律法規體系，構建政府組織管理體系。
　　韓國垃圾管理法律法規的主要特點是：
　　高額的處罰力度。例如，1995年制定的法規，對不按規定投放垃圾，以及未使用收費垃圾袋的，處以100萬韓幣(折合人民幣5000多元)的罰款。
　　拒絕收集未按要求投放的垃圾。對未按要求進行投放的垃圾，所在地區的垃圾收集公司拒絕收集，所造成的環境臟亂等問題由所在社區的居民和社區管理者自行解決。
　　嚴格執行退回制度。在處理環節，若發現未分類而進場的垃圾，堅決退回，強化了垃圾收運公司、垃圾排放者的分類責任。
　　條文規定細，操作性強。在收集、運輸和處理等方面，對設施選址、建設、資金、運行、監管、處罰，都有細化、量化的標準和規定。
　　其二，健全的組織管理體系。韓國從中央政府到各級地方政府建立了一套健全的垃圾管理組織體系。各級管理部門設置健全、人員到位、責任明確，社會團體及居民自治體具體組織市民參與。環境部負責垃圾處理的統籌規劃和計劃，制定相關法規、政策和標準，協調、監督、落實。各級地方政府負責組織執行規劃、計劃以及相關的政策、法規和標準，實施日常監督管理。垃圾處理的作業服務主要以企業運行為主，政府與企業建立了合同關系，讓企業代行垃圾處理。
　　其三，扎實的環保宣傳教育。韓國十分重視對國民的環保宣傳教育尤其重視從娃娃、學生抓起。一是重視環保教育基地建設。在填埋場和焚燒廠配套建設了環保教育的宣傳館，并由專人負責宣傳講解有關垃圾處理概況、垃圾減量、資源回收利用等科普知識。二是重視孩子的環保素質培養，將垃圾減量和分類等知識納入了環保教育的基礎課程。三是重視對國民的環境責任和遵規守法的宣傳教育。在推行垃圾分類之初，各種新聞媒體定時播放公益廣告，同時對違法者進行媒體曝光和處罰。通過宣傳教育與處罰相結合，讓垃圾分類成為國民生活中的自覺行動。四是充分發揮環保非政府組織的作用，彌補政府行政力的不足。
　　其四，發揮政府的主導作用。在韓國，垃圾處理設施主要以政府投資為主，而運行管理則由政府購買，企業運行。重視以垃圾處理方式引導前端垃圾分類，使垃圾分類收集、運輸與處理方式銜接到位。首先，在垃圾產生之前推行減量政策，實行從量制，減少食物垃圾，限制使用一次性用品，減少過度包裝。其次，最大限度地從垃圾中分類出可再使用或再利用的廢棄物，使再利用最大化。第三，在垃圾的能源再生方面，將可燃性垃圾熱能化，將食物垃圾飼料化、堆肥化及利用填埋氣體生產電力等，都有具體措施。第四，為推動填埋量最小化，延長填埋場的使用時間，逐步提高垃圾進場處理費，同時從填埋場中分離出可燃性垃圾進行焚燒處理以實現資源化。
　　(作者單位：中國社會科學院研究生院)
　　(責任編輯：李瑞