發達國家農民工社會保障經驗及對中國的啟示

　　人權保障是當今國際社會的重要話題，受到國際社會的普遍關注。實踐反復證明，資本主義市場經濟條件下的廣大勞工，不是市場經濟的局外人，而是市場經濟的重要主體；不是無足輕重的雇傭奴隸，而是對市場經濟發展有重大影響的“利害攸關者”。因此，要不斷繁榮市場，擴大市場，實現市場經濟的可持續發展，就必須保障勞工的各項權利，堅持勞資雙方的“雙贏”；只有勞工生活條件不斷改善，才能真正提高市場購買能力，真正有市場的繁榮。“農民工在國外也叫移民工或勞工。農民工權利保障的程度反映了一個社會的文明程度和一個國家的法治水平。如何解決“農民工”問題，發達國家對農民工問題所采取的對策和諸多做法對我們有一定的啟示，值得借鑒。
　　
　　發達國家農民工社會保障經驗
　　
　　一、發達國家農民工基本生活保障制度
　　資本主義各國農民工權利的獲得是工人階級謀求解放進程中的階段性勝利成果。英國經歷了大約400年的漫長時間處理農民工問題，其長期積累的經驗為歐美其他國家解決農民工就業問題大大縮短了時間。1572年英國通過了“濟貧稅”制度，1795年實行斯賓漢姆制度，1601年通過“舊濟貧法”，1834年制定“新濟貧法”，1905年通過《失業工人法》，這些法律均規定對收入水平達不到標準的農民工，政府予以財政補貼，逐步順應農村剩余勞動力轉移，為失地農民工提供工作崗位，對失業農民工提供再就業機會。此外，英國議會還于1897年通過了《]=二人賠償法》，規定在某些工作危險較大的特定行業，雇主應對因工傷或喪失工作能力者給予賠償。1948年，英國建立國家保健服務制度，對包括農民工的全國居民實行免費醫療保健服務。
　　自20世紀50年代開始，英國為舒緩農民工城市就業壓力，采取了鼓勵農民工返鄉就業措施，即通過發展“農工綜合體”吸引農民工返鄉就業。這個措施在英國實施得非常成功。在德國，19世紀初大量農民進入城市成為產業工人。隨后，周期性經濟危機爆發，大量工人失業。為了解決這一社會問題，德國城市中出現自發援助和照料窮人的活動，以使窮人得到最低生活保障。1855年德國通過了《窮人權利法規》，規定每個地區依據居民人員對貧困居民實行生活補貼。
　　
　　二、發達同家農民工勞動保障制度
　　發達國家一般都很重視保護農民工的勞動保障權，這些權利包括：
　　第一，與資方的集體談判和簽訂集體合同權。1918年德國頒布了《集體協議法》，1919年法國制定了《集體協議特別法》，1933年美國頒布了《全國產業復興法》，在這些法律文件中，都明確規定了工人與資方進行集體談判和簽訂集體勞動協議的權利。例如，美國《全國產業復興法》第7款規定，勞工“有權在不受雇主干涉、強迫和限制下通過自己選擇的代表進行集體性談判交涉。”
　　第二，獲得培訓權。1833年英國《工廠法》規定“紡織廠9歲以上、11歲以下的童工每周工作時間不得超過48小時，他們必須進其父母或監護人為其選擇的學校，或工廠視察員為其指定的學校就讀。工廠視察員應責令雇主從孩子的周薪中扣除每先令不超過1便士的錢為他們繳納學費。”如今，不少國家已將失業人口的職業培訓納入了法制化的軌道。
　　第三，組織工會權。早在18世紀末19世紀初，英國和美國工人就組建了工會組織。1935年，美國政府頒布了《國家勞資關系法》，明確規定工人有權組織或參加工會。二戰后的德國政府規定工會擁有參與國家勞動與社會立法的權利。1980年9月，美國政府就與工會和資方簽訂了“全面諒解”合作協議，規定工會代表勞工可參與公司、企業的監督和管理，參與全面重大經濟政策的制定。
　　第四，罷工權。在早期資本主義時代，各國政府并不承認農民工擁有罷工權，經過長期不屈不撓的斗爭，西方各國政府被迫做出讓步，相繼承認農民工的罷工權利。1932年，美國頒布《諾里斯一拉瓜迪亞法》，該法禁止聯邦法院對進行罷工的受雇人發布臨時禁令。與此同時，法國政府也取消了罷工禁令。
　　第五，參與企業管理權。1951年，聯邦德國議會通過了《煤鋼行業參與決定法》，1952年制定了《企業組織法》，1976年頒布了《參與決定法》，這些法律文件明確了農民工參與企業管理的權利。與此同時，落實農民工這種權利的機制——“勞資共同決定制度”也正式確立。
　　
　　三、發達國家農民工社會保險保障制度
　　為了解決農民工的后顧之憂，發達國家相繼建立起一系列的社會保險保障制度。
　　第一，建立養老保險保障制度。1889年德國頒布的《老年和殘疾社會保險法》是第一部位蓋面較廣的養老保險立法。該法在農民工養老輔助保險里面規定，所有沒有參加其他養老保險的農民都必須參加這種保險。此外，在義務性養老保險里面，將包含農民工的全部工人納入工人養老保險里面。除德國之外，丹麥、俄國、英國、法國等主要資本主義國家在19世紀末20世紀初也相繼建立養老保險制度。
　　第二，建立職業傷害保險保障制度。1884年，德國通過了《工傷事故保險法》，成為第一個實行工傷社會保險的國家。繼德國之后，英國、法國、瑞典、美國等國也先后制定了各自的工傷或職業病社會保險立法。最初的職業傷害社會保險著重經濟賠償，帶有處理善后事宜的被動性質，工傷保險待遇工傷保險待遇(即傷殘恤金或補助)可分為現金補助和醫療服務兩大類。農民工享受工傷保險權利，通常沒有保險期限和最低工齡的限制。
　　第三，建立失業保險保障制度。失業保險制度于1905年最早出現在法國，隨后挪威、英國和丹麥等國也相繼建立起來農民工失業保險保障制度。1911年英國出臺了《國民保險法》，強制立法范圍內人員參加失業保險，開創強制性保險的先河。目前，美國、德國、日本、加拿大等國都采用該制度。此外，丹麥建立了非完全強制性失業保險制度，澳大利亞、新西蘭等國建立了救濟性失業保險，瑞典、芬蘭等國則建立了救濟性失業保險和強制性失業保險相結合的雙軌制。
　　第四，建立醫療保險保障制度。1883年，德國政府出臺《疾病社會保險法》，第一次正式解決了國民健康社會保障問題。比利時、奧地利、瑞典、丹麥等國也于19世紀末相繼推行醫療保險制度。現在發達國家醫療保險模式主要包括以下形式：(1)直接免費型。政府建立和擁有醫療衛生設施，為患者提供基本免費醫療服務，醫院和療養院的醫生和義務人員均享受國家統一的工資待遇。該種模式以英國和瑞典為代表。(2)預付報銷型。社會保障機構管理國民醫療保障費用，患者根據規定向醫院繳費，再憑收據到社會保障機構報銷。該種模式以法國為代表。(3)社會保險型。通過國家立法強制執行，雇主和雇員共同繳納保險費，社會保險基金用于雇員和他們家屬的醫療社會保障。該種模式以德國為代表。(4)混合保障型。其中國家非營利醫療機構提供具有社會保障性質的醫療服務，而私營醫療機構提供營利性醫療服務。國民享受不同的醫療保障，即政府免費提供、雇主資助和自由投保。該種模式以美國為代表。
　　
　　發達國家農民工社會保障對中國的啟示
　　
　　一、建立農民工最低生活保障制度
　　目前要把農民工全部納入到整個社會保障體系中難度相當大，而最低生活保障制度是國家基于保障人權對特困居民實施的一種無償救助制度。農民工作為中國現代化建設不可缺少的一個社會群體，當其基本生活難以維持的時候，國家有義務實施救助。公益勞動組織由政府出面建立，財政給予支持，主要從事清理環境衛生、維持交通秩序、公益服務等工作，失去工作的農民工可以自愿申請到這里暫時工作，該組織為農民工提供滿足其最低生活需要的工資或食物和用品，為暫時失去工作的農民工提供最低生活保障。
　　
　　二、建立農民工勞動保障制度
　　與發達國家相比，中國屬于相對落后的發展中國家，幾千年的“人治”文化短期內難以根本改變，要真正實現城市農民工在法規政策面前的平等，還必須建立相應的組織、機構，為民工維權提供經濟、法律、信息等方面的服務。為了讓農民工階層的利益訴求能夠通過合法的、制度性的渠道加以聚合和表達，充分維護農民工社保利益和其他合法利益，可以嘗試在城市中按照區域(比如街道)設立農民]二工會，主要負責本轄區農民工管理服務工作。由于法規的不健全和執法不嚴等原因，農民工權益被侵犯的事時有發生，迫切需要建立針對農民工的法律援助制度，包括開辟法律援助熱線，及時為農民工提供法律咨詢、將農民工納入法律援助對象范圍。各級政府要采取積極措施，引導和鼓勵農民工自主參加職業教育和培訓，鼓勵用人單位、各類教育培訓機構和社會力量開展農民工職業技能培訓。加強農民工培訓的針對性、實用性和有效性，注重培訓質量，切實提高農民的就業能力和外出適應能力。同時，政府必須嚴格規范用工制度，要求企業在使用農民工時必須依法簽訂勞動合同。
　　
　　三、建立農民工社會保險保障制度
　　相較于其他社會群體，農民工處于弱勢地位，為了對農民工權益予以保障，有必要建立農民工社會保險保障制度。
　　第一。建立養老保險制度。根據進城務工農民的不同情況，將其納入有差別的社會養老保險制度。對擁有較穩定職業且已在城鎮就業較長時間的農民工，應將其納入城鎮社會養老保險體系，繳納辦法可以等同于城鎮職工。對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性方案。比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡使用農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養老保險費。
　　第二，建立職業傷害保險制度。職業傷害保險，能夠為勞動者提供包括工傷預防、工傷補償和職業康復在內的全面、穩定的保障，是社會保險中待遇較高的險種。對農民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現職業傷害事故就可以得到相應的賠償，而且，由于建立了針對農民工的lT傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，從而大大減少農民工的職業傷害事故。對農民工的職業傷害保險，可參照《企業職工工傷保險試行辦法》的規定，實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業(雇主)必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。
　　第三。建立失業保險保障制度。農民工的就業狀況極不穩定，又不能和城鎮失業人員一樣享受相應的失業保障，這對國家社會穩定和經濟發展構成威脅。建立農民工失業保險保障制度，可以解決農民工的后顧之憂，為其基本生活提供安全保障。在確定工作后，用人單位向專為農民lT設立的失業保險基金繳費。如果農民工職業穩定、有固定收入達到一定年限，則可以參加城鎮職工失業保險。
　　第四，建立醫療保險保障制度。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是患大病不僅對農民工身體造成傷害，而且會導致失去工作，從而失去經濟來源，陷入貧困，所以應盡快建立農民工的基本醫療保險制度，資金由個人繳費和地方財政共同構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據各地的具體情況而定。為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高，最終實現與城鎮醫療保障制度的并軌。
　　【本文是江蘇省教育廳哲學社會科學基金項目(項目批準號：09SJB820004)；江蘇省教育廳哲學社會科學基金項目(項目
　　批準號：2010SJB820003)；江蘇大學人文社科重點建
　　設項目(項目批準號：IDR2006A04)的階段性成果】
　　(作者單位：江蘇大學法學院)
　　(責任編輯：劉娟娟)
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