發展學前教育是各級政府義不容辭的責任

　　[摘　要]雖然《教育法》等法律文件早已明確規定發展學前教育是政府的責任，然而，在學前教育發展改革與探索過程中，受多方因素的影響，政府責任落實不力、不到位的現象十分突出。政府管理機構和人員設置不健全、政府舉辦的公辦園發展不足甚至減少、政府長期投入不足等已經成為制約學前教育事業發展的重要阻礙。在此背景下，新頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》再次明確提出政府對學前教育事業發展的主要責任由此具有重要的現實意義。具體來說，政府發展學前教育的責任主要包括規劃學前教育發展、制定和落實財政投入計劃、舉辦幼兒園、建設教師隊伍、監督管理等方面。政府責任的明確與落實是加快我國學前教育普及與質量提高的關鍵，應引起各級政府的高度重視。
　　[關鍵詞]學前教育發展；政府責任；普惠性學前教育資源；監管機制
　　
　　學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是基礎教育的奠基階段，是一項惠及億萬兒童的公益事業。明確和落實政府責任是學前教育事業健康發展的重要保證。針對近年來各級政府對發展學前教育的職責認識不夠明確、落實不力的現狀，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)提出“明確政府職責”，這是改革當前學前教育的管理體制，解決學前教育事業發展中的突出問題，加快學前教育普及和提高學前教育質量，促進學前教育事業健康發展的關鍵所在。
　　
　　一、明確政府發展學前教育責任的提出背景
　　
　　發展學前教育是政府的責任，20世紀70、80年代，學前教育事業受到政府的高度重視，國務院設立了托幼工作領導小組，各省市也設立了相應機構來領導學前教育事業的發展。上個世紀80年代末、90年代初以來，隨著經濟體制改革和學前教育的社會化探索，政府在探索學前教育改革道路的過程中出現了不同程度的責任不明確、落實不到位的情況。《規劃綱要》再次明確提出政府負有發展學前教育的職責，由此具有重要的現實意義。
　　
　　(一)法律規定發展學前教育是政府的責任
　　《中華人民共和國教育法》明確規定了國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。2003年國辦發13號文件哽是詳細規定了從國家到省級、地(市)級、縣級等各級人民政府、城市街道辦事處和鄉(鎮)人民政府在規劃、管理、經費投入、舉辦幼兒園等方面對發展學前教育應擔負的職責；明確了教育部門是幼兒教育的主管部門，負責學前教育事業發展和質量提高的雙重任務；明確了衛生部門、財政部門、建設部門、民政部門、勞動保障部門、編制部門以及婦兒工委和婦聯在學前教育事業發展中應該承擔的責任。13號文件要求“進一步完善幼兒教育管理體制和機制，切實履行政府職責”，“堅持實行地方負責，分級管理和有關部門分工負責的幼兒教育管理體制”。可見，發展學前教育是國家法律法規規定的政府義不容辭的責任。本次《規劃綱要》的出臺再次明確了政府在學前教育事業發展中的責任，表明國家比以往更加重視學前教育。
　　
　　(二)目前各級政府對學前教育的責任落實不力
　　盡管相關法規、文件都明確規定了政府對發展學前教育的責任，然而，在學前教育改革與探索中仍有政府責任落實不力、不到位的現象出現。一些地區政府對學前教育缺乏高位、有效的規劃，財政投入過低，教師身份、編制和待遇問題長期得不到解決。還有一些地區政府甚至簡單地將幼兒園推向市場，減少或停止投入，導致普惠性的，尤其是具有較高質量的普惠性學前教育資源越來越少，“入園難”和“入園貴”矛盾日益凸顯。Ⅲ從全國總體情況看，政府對學前教育的責任落實不力突出表現在以下幾個方面：
　　首先是政府管理機構和人員設置不健全。隨著“地方負責、分級管理”的工作思路和方針的確立，學前教育管理的重心下移，地方政府尤其是區縣政府對學前教育事業發展負有越來越多的責任。然而，學前教育的管理部門和人員不健全的情況越來越突出，2008年的抽樣調查顯示，有一半以上的教育部門沒有專設學前教育管理機構，有1/4的教育部門既沒有專設機構也沒有專職人員，一些地區的學前教育處于無人管理的“真空狀態”。政府的責任難以落實，嚴重地影響了學前教育事業的健康發展。
　　其次是政府舉辦的公辦園發展不足。國際國內的成功經驗和歷史教訓表明：通過舉辦一定數量的公辦幼兒園來引導學前教育的發展，是落實政府責任、保證學前教育公益性的重要措施。然而，20世紀90年代以來，隨著企事業單位的改革，多數企事業單位舉辦的幼兒園通過關、停、并、轉的形式從原有單位中被剝離出來，幼兒園辦園體制開始了社會化探索的過程，集體辦幼兒園的數量也迅速減少，民辦幼兒園尤其是公民個人辦幼兒園則迅速增加(詳見圖1)，政府對學前教育所承擔的責任逐漸僅限于對大約占幼兒園總數1/3的教育部門辦園的投入與管理。近年來，公辦幼兒園以大約3％的速度在減少，而民辦幼兒園則迅速發展，目前民辦園的園所數量已經占到幼兒園總數的2/3。雖然民辦幼兒園在推進學前教育的普及和提供多樣化選擇方面發揮了重要作用，但這些民辦幼兒園由于審批注冊部門多，且審批注冊部門多為非教育部門，遵循著“誰審批、誰管理、誰負責”的原則，致使許多民辦幼兒園實際上處于“有人批、無人管”的無政府狀態，受市場經濟影響惡性競爭激烈，過度追求經濟利益，違背了舉辦幼兒園不以營利為目的的基本原則。可見，政府必須承擔起舉辦普惠性公辦幼兒園的責任，并加強對民辦幼兒園的監管責任，保持學前教育的公益性。
　　三是政府財政投入不足。長期以來，政府投入不足一直是制約學前教育事業發展的突出問題。學.前教育總投入占全國教育總投入的比例在近10年間一直維持在124％～1.44％之間。財政性學前教育經費在全國教育經費總投入中所占的比例，和其他學段相比，也是最少的。學前教育作為教育系統的一部分，四級學制中的第一級，從政府和社會獲得的教育資源最少，即政府和社會對學前教育的經費投入水平最低，學前教育的經濟基礎最薄弱也就可想而知(詳見表1和圖2)。
　　
　　從國際比較來看，我國學前教育財政投入占教育預算的比例也落后于世界上大多數國家。2004年我國學前教育財政投入占教育預算的比例為1.2％，僅為匈牙利的8.16％。此外，我國生均學前教育經費也處于極低水平，如2003年我國生均學前教育經費僅相當于國際經和組織統計的各國平均水平的5.3％，歐洲19個國家平均水平的5.2％。此外，由于政府財政投入不足，幼兒教師身份、地位和編制問題一直沒有得到有效解決，致使幼兒教師隊伍素質低、穩定性差。總之，現階段我國學前教育的發展在各階段教育中最為薄弱，已經成為我國教育體系中的“凹陷”和“短板”。《規劃綱要》再次明確政府發展學前教育的責任由此具有重要的現實意義。
　　
　　二、政府發展學前教育的主要責任
　　
　　《規劃綱要》提出政府發展學前教育的主要責任包括規劃學前教育事業發展、制定財政投入計劃、舉辦幼兒園、建設教師隊伍、監督管理等方面。
　　
　　(一)制定適應各地實際的事業發展規劃
　　為實現到2020年基本普及學前教育的目標，各級政府必須建立普及學前教育工作推進機制，明確普及目標和進程，從而使目標能夠得以實現。為此，《規劃綱要》明確提出：政府要“把學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃”，納入公共服務體系，從而使城鎮和鄉村的幼兒教育機構有合理的布局和覆蓋面，能夠滿足城鄉適齡兒童對學前教育的基本需求。
　　
　　(二)加大財政投入，擴大普惠性資源
　　政府對學前教育的投入是政府重視學前教育并承擔發展學前教育責任的具體體現，也是確保學前教育公益性的基本前提。《規劃綱要》明確提出的政府對學前教育投入的責任主要包括以下幾個方面：
　　一是建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。科學合理的辦園體制的建立必須由政府主導，以體現學前教育的公益性和普惠性。政府應通過大力發展公辦幼兒園，支持企事業單位和集體辦園，積極扶持提供普惠性服務的民辦幼兒園等具體措施，增加價格合理、有質量保證的幼兒園的數量，以滿足最廣大民眾尤其是中低收入家庭對學前教育的需求。以上海為例，上海市政府高度重視學前教育并保證對學前教育的財政經費投入。當前，上海市政府舉辦的教育部門辦園占全市幼兒園的60％以上，加上其他部門辦園，公辦園可說占到了70％以上，即70％的幼兒都可以進入公辦幼兒園，“入園難、入園貴”的問題由此基本解決了。
　　二是建立體現政府公共服務責任的學前教育投入體制和成本合理分擔機制。學前教育的發展在很大程度上取決于政府的投入。《規劃綱要》明確提出“非義務教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制。”因此，各地應根據自己的實際情況，努力建立以政府投入為主的、多渠道籌資的學前教育投入機制。只有政府不斷增加成本分擔的份額，才能逐步減輕家長對學前教育的負擔。
　　三是加大財政投入，通過新建、改建、擴建幼兒園，辦好小區配套幼兒園，利用中小學布局調整的富余資源辦園等途徑，擴大城市和農村的公辦學前教育資源，保障城鄉中低收入家庭幼兒入園。同時，還應扶持企事業單位、街道、鄉村集體辦園，提高政府公共服務能力。
　　四是政府要設立專項經費，切實保障弱勢群體幼兒入園。《規劃綱要》提出：“各地根據學前教育普及程度和發展情況，逐步對農村經濟困難家庭和城鎮低保家庭子女接受學前教育予以資助。”根據《規劃綱要》的這一政策要求，國家擬通過中央財政支持的“推進農村學前教育”項目，加快發展農村學前教育，以使廣大農村尤其是中西部貧困地區適齡學前兒童能夠普遍接受學前教育。
　　
　　
　　(三)加強教師隊伍建設
　　幼兒教師隊伍是長期以來制約學前教育事業發展的突出問題之一。長期以來，盡管《教師法》第四十條規定：“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業中學以及其他教育機構的教師”，然而在現實中，很多地方政府部門在制定教師編制和相關待遇時，僅限定在“中小學教師”，并未將幼兒教師列入其中，造成幼兒教師缺編、無編的嚴重現實問題。
　　各級政府應承擔起加強幼兒教師隊伍建設的責任，根據《規劃綱要》的要求，嚴格執行幼兒教師資格標準，切實加強幼兒教師培養培訓，提高幼兒教師隊伍整體素質，依法落實幼兒教師地位和待遇(第三章)；制定幼兒園教師配備標準(第十七章)；對農村幼兒園園長和骨干教師進行培訓(第二十一章)。這就意味著各級政府要承擔起提高幼兒教師地位和待遇、制定幼兒教師配備和編制標準、對幼兒園園長和教師進行培訓的具體責任，并以此為基礎保證幼兒教師隊伍的整體穩定和專業素質的不斷提高。
　　政府要依法落實我國幼兒教師應有的教師地位和待遇，使之享有和中小學教師同等的法律身份、地位和待遇，以增強幼兒教師職業的吸引力和隊伍的穩定性；同時要高度重視和加強對幼兒教師的培養培訓力度，建立健全幼兒教師的在職培訓制度和職稱晉升制度，切實保障幼兒教師的培訓權利。
　　
　　(四)建立科學的學前教育機構監管機制
　　建立科學的學前教育機構監管機制，保障學前教育事業的健康發展和質量的不斷提高，是政府尤其是教育部門的重要責任。
　　首先是制定辦園標準，把好入口關。《規劃綱要》明確提出政府要制定辦園標準，建立幼兒園準入制度。因此，各地在提高幼兒入園率的同時，一定要確保新增幼兒園符合基本辦園條件，特別是接收鄉村留守和經濟困難家庭幼兒、城鎮低保家庭幼兒的普惠性公辦幼兒園必須保證基本辦園條件和保教質量，使幼兒園教育真正能夠彌補幼兒家庭環境的不利影響，為幼兒的終身發展奠定良好的基礎。
　　其次是規范學前教育收費，科學核定成本。《規劃綱要》明確提出“完善幼兒園收費管理辦法”。各級政府應根據當地經濟發展水平，科學地核定幼兒園辦園成本，制定合理的幼兒園收費標準，并建立相應的監督機制。
　　
　　三是健全學前教育質量評估和監管體系，提高各類型幼兒園的保教質量。《規劃綱要》明確提出“加強學前教育管理，規范辦園行為”，要求“教育行政部門加強對學前教育的宏觀指導和管理，相關部門履行各自職責，充分調動各方面力量發展學前教育。”可見，以教育部門為主，協同有關部門建立起常規性的、全覆蓋的督導評估制度，將民辦幼兒園也納入到教育督導評估體系中，保證公辦幼兒園和民辦幼兒園質量的不斷提高，杜絕違背幼兒身心特點和發展規律的教育內容與形式進入幼兒園，是發展學前教育、確保幼兒身心健康發展的必然要求。
　　此外，政府責任的明確和落實還要有相應的機構設置和人員配備保障，有條件的地方政府應以教育部門為主設置學前教育管理機構和專職管理人員，暫時不具備設置專門機構條件的地方政府也必須配備專職或兼職學前教育管理人員，以保證政府監督、管理職責的到位與落實。
　　
　　注　釋：
　　國務院辦公廳轉發教育部等部門(單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知.國辦發[2003]13