中央與地方公共政策供給對學前教育事業發展的影響

　　[摘要]中央政府是學前教育宏觀政策的決策者，對學前教育事業的發展起著方向引導和整體性規劃的作用，而地方政府及教育主管部門既是國家教育政策的執行者，也是地方區域性教育政策的制定者。當前我國中央政府在學前教育政策供給上已初步形成一個相對完整的系統，促使并保障我國學前教育事業走上了法制化與科學化的發展軌道，但已有政策法規一般出臺年代較為久遠，不能適應幼兒教育改革與發展的新形勢，無法解決不斷出現的新問題。在此宏觀政策背景下，在堅持“地方負責、分級管理”的管理體制下，地方政府應積極發揮主動性，根據當地實際情況因地制宜、因時而動地制訂和完善本地學前教育政策法規。如中山市政府根據中央政策精神，準確定位本地幼兒教育事業發展目標、進一步強化市政府在幼教事業發展中的責任、積極推進當地幼兒園所標準化建設工作、規范和發展0～3歲早期教育、穩定和優化幼兒教師隊伍，使中山市學前教育事業取得了可喜成績，不過其進一步發展需解決的重要問題仍然需要中央政府出臺宏觀指導性政策，予以明示。可見，在公共教育政策的制定與執行中需要中央政府與地方政府各司其職、各盡其責，才能保證學前教育事業持續健康發展。
　　[關鍵詞]國家引導；地方負責；學前教育；政策供給
　　
　　公共政策是指國家機關或者執政黨制定的旨在解決某個問題的權威性行為準則，公共政策的有效制定和執行對于國家和社會的發展具有非常重要的作用。“一個國家、一個社會只有具備完善的公共政策，才能實行科學、有效的公共管理。”教育政策作為公共政策的重要組成部分，“是一種有目的、有組織的動態發展過程，是政黨政府等政治實體在一定歷史時期，為實現一定的教育目標和任務而協調教育內外關系所規定的行動依據和準則”。縱觀我國當前的學前教育政策，其作為政府實現學前教育目標和任務的行動依據和準則，直接作用和影響著政府的行為，并保障著我國學前教育事業的健康發展。鑒于政府在學前教育政策的制定和執行中扮演著重要的角色，研究政府如何通過公共教育政策的制定與實行實現學前教育資源的有效供給，以此來加強對學前教育事業的管理和調控，就成為教育決策者和研究者應當關注的重大問題。本文以中山市為例，探討了中央與地方政府公共政策供給對地方學前教育事業發展的重要影響，以期厘清中央與地方政府在學前教育事業發展中各自應扮演的角色與發揮的作用。
　　
　　一、我國中央政府學前教育政策供給現狀及地方政府應發揮的作用
　　
　　政府是公共政策制定的主體。中央政府與地方政府在公共教育政策制定和執行過程中彼此之間存在特殊的關系，并承擔著不同的職責。總體來說，中央政府是宏觀政策的制定者，對學前教育事業的發展提出方向引導和整體性規劃；地方政府及教育主管部門既是國家教育政策的執行者，也是地方區域性教育政策的制定者。
　　
　　(一)當前中央政府學前教育政策供給現狀及其存在的局限性
　　近年來，由中央政府出臺的對當前學前教育事業發展有重要影響的政策主要包括：
　　第一，關于幼兒園依法辦園的行政法規。1989年國家教委頒布了《幼兒園工作規程(試行)》(以下簡稱《規程》)以及《幼兒園管理條例》(以下簡稱《條例》)。《規程》規定了幼兒園招生編班、保教工作、辦園條件、教職工、經費、管理等各方面工作要求；《條例》確立了幼兒教育事業管理體制、辦園體制、園長資格等方面的依據。這兩條行政法規的出臺使我國幼兒教育開始走上依法治教的軌道。
　　第二，關于幼兒園辦園條件和人員編制的規章制度。1987年城鄉建設環境保護部、國家教委聯合頒布《托兒所、幼兒園建筑設計規范》，對托兒所、幼兒園的建筑設計進行規定，以保證托幼機構在安全、衛生和使用功能等方面符合特定要求。同年，勞動人事部、國家教委聯合頒布《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)》，規定了幼兒園班級規模、教職工定員。1992年國家教委頒布《幼兒園玩教具配備目錄》，對不同社會經濟水平地區幼兒園的玩教具配備提出指導，以落實《規程》的有關要求。
　　第三，關于指導幼兒園教育的政策性文件。2001年教育部頒布《幼兒園教育指導綱要(試行)》，“將我國幼兒教育長期以來，特別是貫徹《規程》以來的行之有效的教育、觀念、方法、措施、經驗等等，以法規的形式固定下來”，對幼兒教育的內容與要求、組織與實施、教育評價等工作提出了綱領性、方向性的指導。
　　第四，關于幼兒教育改革與發展方面的指導性文件。2003年教育部、中央編辦等10個部門聯合出臺了《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，提出了2003年至2007年幼兒教育的發展目標、政府各部門應履行的管理職責、素質教育、師資隊伍建設等方面的指導意見。
　　綜上所述，目前我國學前教育政策已經形成了一個相對完整的系統，有力地推動了我國幼兒教育走上法制化和科學化的發展軌道，確保我國學前教育事業取得了一定的成績。但通過分析，我們也發現上述政策存在著一定的局限性，主要體現為已有政策法規出臺年代較為久遠，不能及時適應幼兒教育改革與發展的新形勢，無法解決學前教育發展中出現的新問題，某些方面甚至還存在政策缺位的現象。例如，目前幼兒園體制改革、幼兒教師編制等仍然缺乏保障機制和政策，致使現有的幼兒園教師編制、工資、醫療、培訓等問題一直沒有得到很好的解決。又如《規程》雖在1996年進行了修訂，但是距今也過去了十幾年，我國多元化辦園體制格局已日漸形成，大批民辦幼兒園、農民工幼兒園的涌現既使我國學前教育得到了新的發展，但也產生了不少新的問題，現有的學前教育政策法規都未能針對這些新問題新情況作出新的調整或修正，也就不能及時有效地指導和規范當前迅速發展變化的學前教育實踐。
　　
　　(二)地方政府在學前教育政策供給中應當承擔的角色與作用
　　國家層面的政策是宏觀性、引導性的，在執行政策和具體管理時需要地方政府履行職責，并結合地方實際，積極探索相應的實施機制，同時地方政府的相關反饋和意見也為中央政府下一步完善政策供給提供了堅實的基礎。可見，地方政府在學前教育政策供給中應當體現更大的主動性。
　　事實上，我國在教育領域一直實行地方負責、分級管理的管理體制。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》就明確提出基礎教育實行“地方負責，分級管理”的管理體制。建立這一體制的目的在于充分調動地方發展教育的積極性，擴大社會對教育的參與，使基礎教育發展能夠從當地社會、經濟發展的實際需要出發。1987年，中央政府頒發《關于明確幼兒教育事業發展領導管理職責分工請示》，規定幼兒教育事業“必須在政府統一領導下，實行‘地方負責，分級管理’和‘有關部門分工負責的原則”’，并明確了教育、衛生、計劃、財政、勞動人事、城鄉建設、環境保護及輕工、紡織、商業等各部門的職責分工。這有利于調動地方和各部門管理幼兒教育工作的積極性，理順各種關系，加強對幼兒教育事業的領導和管理。2003年，國務院辦公廳轉發了由教育部牽頭，中央編辦、國家計委、財政部、衛生部等各部門和單位會簽的《指導意見》，進一步明確了“堅持實行地方負責、分級管理和有關部門分工負責的管理體制”，規定了各級政府發展幼兒教育的責任和各有關部門的職責。可見，這一系列管理體制改革文件已明確了中央政府在教育事業發展中的主要角色是宏觀調控，地方各級政府則負責具體政策的實施與執行。
　　隨著時代的不斷發展，中央政府應基于不同地區學前教育發展特點和現實背景，做好宏觀政策供給，提供方向性指引。地方政府則應切實履行職責，出臺地方區域政策，貫徹落實中央的政策精神，推進學前教育事業進一步發展。這就意味著地方政策既要因地制宜，體現地方特色，還要因時而動，體現時代發展的趨勢，貫徹、豐富和完善中央的政策法規，從而自上而下地形成一個更加科學與完善的政策法規體系，更好地推動學前教育事業發展。
　　
　　二、地方案例：中山市學前教育政策的制定與發展
　　
　　正是基于對目前我國中央政府和地方政府在學前教育公共政策供給中的關系和作用的充分認識，中山市政府在通過政策供給推動地方幼兒教育改革不斷深入和發展的過程中，按照“自上而下、切實履行職責”的思路，展開了多種探討和實踐。特別是2003年國家頒布了《指導意見》之后，中山市政府針對本地學前教育發展中存在的重要問題，制定了一系列地方性學前教育政策，較好地推動了中山市學前教育事業的健康發展。
　　
　　(一)準確定位幼兒教育事業的發展目標
　　中山市教育局在學習貫徹《指導意見》文件精神的基礎上，2005年有針對性地出臺了《中山市關于進一步加快幼兒教育改革與發展的意見》(以下簡稱《意見》)，結合中山市學前教育發展的實際情況，進一步明確中山市幼兒教育改革與發展的指導思想、工作目標和具體措施，明確各級政府和相關部門發展和管理學前教育的責任。具體內容包括：到2010年，學前教育工作目標為“確保學前三年兒童入園率達95％以上。到2010年，全市等級幼兒園達到20％以上，力爭每個鎮區至少有一所以上高等級優質幼兒園”；明確管理體制為“幼兒教育實行屬地管理，建立分級辦園分級管理和有關部門分工負責的幼兒教育管理體制”；確立投入機制：“幼兒教育專項經費納入市鎮兩級財政預算，并逐步加大投入力度，促進幼兒教育快速發展。”該《意見》的出臺進一步落實了國家《指導意見》中的相關具體規定，具有較強的本地適應性，從而有力地保障和推動了中山市幼兒教育的改革與發展。
　　
　　(二)進一步強化政府在幼兒教育事業發展中的責任
　　幼兒教育不僅僅對兒童的后繼學習和終身發展至關重要，還對提高社會的文明程度，減少社會差異，消除貧困有著不可替代的重要作用。鑒于此，政府應承擔統籌規劃學前教育事業發展的責任，并提供公共服務，保障人們對學前教育的基本需求，為此政府應加大對學前教育的投入，保障基本的教育公平。2008年11月中山市政府出臺了《關于進一步加強學前教育工作的意見》，明確提出要強化政府發展學前教育的責任，加大對學前教育的投入，促進等級幼兒園建設，加強幼教隊伍建設等有利于全市學前教育持續健康發展的政策。在投入機制上，文件明確要“加大公共財政對學前教育的投入，建立和完善學前教育專項資金隨經濟發展逐年增長的機制。”同時，文件提出推進學前教育機構等級化建設，規定從2008年起，對新通過驗收的市一級幼兒園，市政府一次性獎勵5萬元；對新通過驗收的省一級幼兒園，市政府一次性獎勵12萬元，幼兒園所在鎮(區)還要相應給予獎勵，并且這種獎勵是不分公辦民辦幼兒園的，所獲資金專項用于改善辦園條件。這條規定大大提高了幼兒園提高辦園水平、創建等級幼兒園的積極性。師資隊伍建設方面，文件也明確提出要“保障幼兒教師合法權益，制定幼兒教師最低工資指導標準，嚴格教師資格準入”等，為教師隊伍持續、穩定、健康發展提供了政策保障。
　　
　　(三)推進幼兒園標準化建設工作
　　幼兒園的辦園條件是幼兒保育和教育工作有效實施的基礎，根據我國現行的幼兒園辦園條件和人員編制方面的規章制度，如《托兒所、幼兒園建筑設計規范》(1987)、《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)》(1987)、《幼兒園玩教具配備目錄》(1992)等，結合中山市幼兒園發展的實際情況，2006年中山市教育局制定了《中山市幼兒園辦園基本標準(試行)》，規定了幼兒園在“辦園條件”和“幼兒園管理”兩方面共50項標準要求。新申請開辦的幼兒園必須達到“辦園條件”的7項一級指標和25項二級指標的所有標準要求。7項一級指標包括辦園經費、幼兒園場地大小、各類用房、設施設備、人員編制、班額、衛生保健工作方面具體可操作的評價標準。評議人員將嚴格根據這些標準評議和審批幼兒園能否開辦，從而有效地推進了幼兒園標準化建設工作。同時，中山市的辦園標準改變了以往辦園標準一步到位的缺陷，對已開辦的辦園條件與標準有差距的幼兒園，會根據幼兒園的實際情況提出改進目標，并敦促幼兒園有步驟、分階段地實現基本設施的達標，從而不僅保障了兒童接受教育的權利，也避免了用不切實際的質量標準去限制幼兒園發展的弊端。
　　
　　(四)規范和發展0～3歲嬰幼兒教育
　　我國的托兒所和幼兒園一直以來歸不同部門管理，一般而言，幼兒園主要歸教育行政部門，0～3歲教育主要歸衛生部門和婦聯等單位來管理。為加強對托兒所的監督管理，提高保育和教育質量，保護嬰幼兒合法權益，中山市于2006年11月出臺了《中山市托兒所管理暫行規定》，要求全市托兒所交由教育部門統一管理。2007年3月又出臺了《中山市托兒所辦所基本標準(試行)》，同時成立民辦幼兒園托兒所設置評議委員會，負責受理民辦幼兒園或托兒所開辦的評議工作，并對2007年1月1日前已開辦的托兒所進行補辦審批工作，嚴格按照辦所標準，抓好準入關，對有條件達標的限期整改，不能達標的限期停辦，對整改后符合辦所標準的頒發辦學許可證。為更好地使托兒所接受公眾監督，堅持持證辦所，教育部門免費為每間已領辦學許可證的托兒所制作了辦學公示牌，注明托兒所的辦學許可證號、名稱、地址、招生規模和人數等，并留有監督投訴電話。對托兒所的規范管理，為幼兒教育逐步前移和0～3歲嬰幼兒早期教育的科學化、規范化發展奠定了良好的基礎。
　　
　　(五)穩定和優化幼兒教師隊伍
　　有研究者指出，在基本的房舍條件具備的情況下，決定幼兒教育質量的關鍵因素是幼兒教師隊伍，而保證幼兒教育質量的因素是幼兒教師薪水的競爭力，也就是幼兒教師的報酬與她們付出勞動的等值程度，以及幼兒教師的薪水與其他教育階段教師或社會其他行業的薪水的比值，不合理的比值會使優秀教師流失或使優秀教師的工作積極性和創造性喪失。為此，提高幼兒教師的待遇和福利水平，對幼兒教育的可持續發展起著關鍵作用。雖然中央頒布的《指導意見》早已提出要“認真執行《中華人民共和國教師法》，使幼兒教師享受與中小學教師同等的地位和待遇”，但一直以來，幼兒教師與中小學教師的地位、待遇、培訓進修等都有較大差距。2008年9月，為提高市屬幼兒園教師隊伍的整體素質，穩定幼兒教師隊伍，中山市教育部門聯合財政、人事部門出臺了《中山市原市屬幼兒園教職工工資指導意見》。2009年2月，市教育局又制定頒發了《中山市幼兒園教師學歷教育獎勵辦法》，鼓勵在職教師學歷進修，規定對取得大學專科、本科、研究生學歷，以及取得學士學位、碩士學位的教師予以獎勵。獎勵政策的出臺調動了全市在職幼兒教師參加學歷教育的積極性，提高了幼兒教師隊伍的整體素質。2009年10月，根據中山市政府《關于進一步加強學前教育工作的意見》，結合本地社會經濟發展狀況以及各類幼兒園的等級情況，遵循待遇與績效掛鉤、保障與激勵結合的基本原則，中山市進一步制定出臺了《中山市鎮區幼兒園教師工資指導意見》，通過提高工資待遇有效保障了幼兒教師隊伍的穩定和優化。
　　
　　三、中山市學前教育事業取得的成就及其進一步發展面臨的政策困境
　　
　　經過幾年的努力，中山市地方學前教育公共政策供給取得了一定的效果，具體體現在：第一，學前三年入園率進一步鞏固和提高，在全市范圍內基本普及了學前三年教育，入園率達97％以上；第二，托幼園所標準化工程進一步推進，全市新開辦托幼園所均達到開辦標準，同時，通過年度檢查、日常督導，全市托幼園所的辦園條件穩步提高；第三，優質幼兒園數量不斷增加。全市24個鎮區大多數擁有了一所以上高標準的優質鎮區中心幼兒園；第四，幼兒教育投入不斷加大。市學前教育專項經費從2005年幾十萬增加到2009年的848萬。2009年全市各鎮區用于新建擴建幼兒園、等級創建、普及學前三年教育的經費更是達到了3000多萬；第五，幼兒教師培訓納入全市中小學教師繼續教育培訓體系，初步建立了幼教從業人員培訓體系，全市教育科研工作不斷發展，幼兒教師的職業幸福感逐漸增強。
　　當然，在看到地方學前教育發展可喜成績的同時，我們也應看到地方學前教育政策與中央政策環境的密切聯系。以中山市為例，在相關學前教育政策供給方面仍存在以下主要困惑：如何加大投入，鼓勵和發展農村幼兒園，擴大優質園數量；如何進一步發展公辦和集體辦幼兒園，以及如何進一步鼓勵和促進民辦幼兒園舉辦者辦好民辦園；如何更有效地對托幼園所辦學質量進行監控及督導；如何合理有效地明確和提高幼兒教師的地位和待遇，等等。這些問題的解決既有賴于地方政府發揮主動性，積極探索可行的經驗，也急需中央政府進一步出臺宏觀的指導性政策，明示我國學前教育事業未來發展的方