強化政府職

　　[摘要]農村學前教育普及是當前我國學前教育事業發展的國家戰略。本文以農村學前教育普及水平較高、鄉鎮中心園建設基本完成且具有一定質量的浙江省為例，深入分析并總結其主要發展經驗。研究發現，浙江省在確立學前教育公益性與基礎性地位的基礎上，將農村學前教育普及作為全省學前教育事業發展的重點和關鍵，建立省、市，縣、鄉鎮共同負責的農村學前教育管理體制，實施鄉鎮中心幼兒園獨立建制，創新鄉鎮中心園輻射管理村園模式，加大財政投入力度，推進學前教育單項列支制度并重點傾斜農村，同時加強農村幼兒教師隊伍建設，完善學前教育督導評估體系，為浙江省農村學前教育普及提供了良好政策制度保障，對我國其他地區農村學前教育普及具有重要借鑒意義。
　　[關鍵詞]農村學前教育；浙江學前教育；政府職責
　　
　　農村學前教育事業發展是關系我國經濟可持續發展、社會公平和長治久安、人口素質全面提升、新農村建設發展的重要議題。近年來，我國高度重視農村學前教育事業發展，2008年中共第十七屆中央委員會第三次全體會議明確提出“發展農村學前教育”，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(公開征求意見稿)在“基本普及學前教育”的國家戰略中，更是明確提出“重點發展農村學前教育，努力提高農村學前教育普及程度”。可見，農村學前教育事業發展特別是普及農村學前教育已成為我國中長期學前教育發展的重點與關鍵。然而，我國農村學前教育發展總體水平較低，與國家普及學前教育并重點普及農村學前教育的發展戰略不相適應。2007年，全國城鎮學前三年毛入園率為55.6％，農村僅為35.6％，城鄉差距十分顯著，農村學前教育普及任務重、難度大。當前，我國部分地區通過強化政府職責，在農村學前教育普及中取得了較好成績。本文以農村學前教育普及程度較高的浙江省為例，梳理并總結其農村學前教育發展的政策舉措，深入探討其發展經驗，擬為我國其他地區農村學前教育普及提供有益借鑒。
　　
　　一、浙江省農村學前教育普及現狀
　　
　　浙江省教育發展水平在全國處于領先地位，學前教育普及特別是農村學前教育普及的水平與質量更是走在全國前列，主要表現在：第一，已基本實現學前教育三年普及與農村學前教育三年普及。2004年，浙江省在全國率先普及從幼兒園到高中的15年教育；2005年，浙江省3～5歲學前兒童入場券園率達到86.45％；2007年學前三年入園率達到91％；2009年學前三年入園率達到94.8％。農村學前教育作為其重要組成部分，亦呈現出良好的發展狀態。2007年，農村鄉鎮幼兒園7825所，在園幼兒102.11萬人，占全省在園幼兒總數的69.1％。第二，近八成鄉鎮建成鄉鎮中心園，超三成農村幼兒就讀于鄉鎮中心園。“十五”期間，浙江省鄉鎮中心園平均建園率已達77％，杭州、寧波、舟山、臺州等地鄉鎮中心園建園率達90％，嘉興、湖州、紹興等地鄉鎮中心園建園率達到100％，151近年來各地鄉鎮中心園建園率還在進一步提升。鄉鎮中心園作為農村學前教育的重要組成部分，已經惠及大量農村幼兒。第三，八成鄉鎮中心園已通過等級評定，農村學前教育向有質量的普及方向發展。相關數據顯示，截止到2005年，浙江省已建成1143所鄉鎮中心園，其中已評等級的幼兒園共884所，占鄉鎮中心園總數的77.34％；獲得省市級示范幼兒園榮譽的361所，占鄉鎮中心園總數的31，6％。可見，浙江省農村學前教育三年普及目標已實現，并正朝著高質量的普及方向發展。
　　
　　二、浙江省農村學前教育普及的政策背景
　　
　　(一)明確學前教育的教育屬性與基礎性地位，將其作為人口素質提升與解決民生問題的重要內容
　　近年來，浙江省進一步深化學前教育對于個體發展、經濟社會發展、和諧社會建設的重要價值，明確學前教育的教育屬性和基礎性地位，將其作為人口素質提升和解決民生問題的重要內容。首先，浙江省政府堅持將學前教育作為國民教育體系重要組成部分，并強調其奠基作用。2008年《浙江省人民政府關于進一步加快學前教育發展全面提升學前教育質量的意見》(浙政發[2008]81號)(以下簡稱《意見》)明確指出：“學前教育是我國國民教育體系的重要組成部分，是國家教育制度的起始階段”；在隨后召開的全省學前教育工作會議上，鄭繼偉副省長亦強調：“學前教育是基礎教育的重要組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段，對鞏固提高‘普九’質量，發展各類教育，構筑終身教育體系，具有基礎性、全局性和先導性的作用”。在此認識指導下，浙江省溫州、湖州、杭州、紹興等地區紛紛深化對學前教育價值的認識，明確了學前教育的公益性與基礎性地位。第二，將發展學前教育作為提升人口素質、解決民生問題的重要內容。浙江省相關政策文本及領導講話多次重申，發展學前教育是提升人口素質的必然要求，是家長日益重視學前教育的民生需求，因此應將學前教育普及作為“改善民生的重要舉措和緊迫任務，切實抓緊抓好”。
　　
　　(二)強化學前教育三年普及目標，將農村作為普及的重點與關鍵
　　基于對學前教育屬性與價值的認識，浙江省將學前教育三年普及作為發展目標，并將農村學前教育普及特別是鄉鎮中心園建設作為全省普及學前教育工作的重點與關鍵，著力促進普及水平與普及質量的提高。
　　第一，強化學前教育三年普及目標，注重學前教育三年普及質量的提升。浙江省是我國較早提出普及學前三年教育的地區之一。2000年《浙江省教育現代化建設綱要2000～2002》(浙委[2000]9號)、2001年《浙江省教育事業發展“十五”計劃》均提出并強調“基本普及學前三年教育”是浙江省教育事業發展的重要目標，且隨著經濟社會發展與學前教育普及進程的推進，要不斷提升其普及水平與普及要求。2006年在基本實現普及的基礎上，《浙江省教育強省建設與“十一五”教育發展規劃綱要》進一步提出“提高學前教育普及質量”的發展要求，將學前教育三年普及目標從量的擴充提高到質的提升層面。
　　第二，將農村學前教育普及作為浙江省學前教育普及工作的重點和關鍵，明確發展目標。針對浙江省學前教育城鄉發展不均衡，“幼兒入學率最低設區市和最高設區市比較，相差27.9個百分點”，農村學前教育相對薄弱的特點，浙江省教育廳廳長劉希平指出，“浙江要在2010年基本建成‘教育強省’，關鍵在于農村教育能否搞好”。2008年《意見》即明確提出，浙江省學前教育普及任務的“重點是加強對農村學前教育的扶持力度，建立完善以鄉鎮中心幼兒園為骨干的農村學前教育管理指導網絡，提高村級幼兒園的辦園水平，保障農村兒童能接受較好質量的學前教育”，并進一步要求“到2012年，各鄉鎮都有一所規范的中心幼兒園，85％以上的中心村有幼兒園(班)”。由此，浙江省不僅確立起了以農村學前教育為重點的普及發展思路，而且明確了農村學前教育普及的具體目標，為切實促進農村學前教育發展起到了良好的推動作用。
　　
　　三、浙江省普及農村學前教育的重要舉措
　　
　　(一)明確各級政府發展農村學前教育職責，創新農村學前教育管理體制
　　為實現農村學前教育普及目標，浙江省通過政策制度明確各級政府和相關部門職責，構建起“地方負責、分級管理和有關部門分工負責”的管理體制，部分地區推進鄉鎮中心園獨立建制，形成了鄉鎮中心園輻射管理村園的農村學前教育管理模式。
　　第一，明確“地方負責、分級管理和有關部門分工合作”的學前教育管理體制，確立各級政府鄉鎮中心園建設與發展職責。浙江省在《意見》中明確指出，“學前教育實行地方負責、分級管理和有關部門分工合作的管理體制”。其中，“各市政府統籌制定本轄區學前教育的發展規劃，出臺并組織實施相關政策。縣級政府負責實施本行政區域學前教育的規劃、布局調整，統籌管理和扶持城鄉各類學前教育機構。鄉鎮政府承擔發展農村幼兒教育的責任，負責舉辦鄉鎮中心幼兒園”。與此同時，教育部門作為學前教育管理的主要部門，切實承擔起學前教育管理主要責任。此外，《意見》還進一步指出，“村幼兒園(班)原則上以村集體舉辦為主，各中心村應結合新農村建設辦好規范的幼兒園(班)。各行政村可根據實際需要，單獨或聯合舉辦規范幼兒園(班)；縣(市、區)政府要高度重視所轄鄉鎮中心幼兒園的建設，為鄉鎮中心幼兒園安排一定比例的公辦幼兒教師事業編制；對舉辦中心幼兒園有困難的鄉鎮，要給予必要的幫助”。這就明確了各級政府在鄉鎮中心園建設與發展中的職責。目前，浙江省基本形成了市專項補助，縣政府承擔人員經費與公用經費，鄉鎮、村舉辦鄉鎮中心園和村園，各級政府積極參與的職責分工體系。
　　第二，部分地區推行鄉鎮中心幼兒園獨立建制，構建鄉鎮中心園輻射管理村園的農村學前教育管理模式。當前，浙江省部分地區改革鄉鎮中心幼兒園附設于小學的管理模式，推進幼兒園園舍、財務、人事的獨立，從根本上改變了鄉鎮中心幼兒園的依附性質，破解了它們在人、財、物等發展基本條件上受制約的困境，增強了幼兒園辦園自主權和辦學活力，有效推動了農村學前教育事業的發展。如浙江省德清縣便將原附設在小學內的幼兒園與小學脫離，做到園舍、財務、人員三獨立。另外，浙江平湖、杭州、紹興、湖州等地紛紛提出“鄉鎮(街道)中心幼兒園在當地政府領導下，實行全鄉鎮(街道)幼兒教育經費統一管理、教師統一調配、教師工資統一發放、教師工作統一考核、教玩具統一配置、辦園質量統一評估的‘六統一’管理模式”。通過確立鄉鎮中心園輻射管理村園、中心園與村園聯動發展的農村學前教育網絡，浙江省有效推動了農村學前教育的普及。
　　
　　(二)逐步推進學前教育單項列支制度，設專項經費重點扶持農村
　　為切實體現政府職責，保障經濟社會發展相對落后的農村學前教育普及目標得以實現，近年來，浙江省逐步建立學前教育財政投入體制，加大財政投入力度，設立省市縣級專項資金并重點扶持農村，有效保障并促進了農村學前教育普及與質量提升。
　　第一，浙江省內諸多地區明確提出將學前教育經費列入同級教育財政預算，逐步實施學前教育單項列支制度，并進一步明確各級政府學前教育財政投入占同級教育財政投入的比例。浙江省杭州市、溫州市、寧波市、舟山市、富陽市、湖州市等紛紛出臺政策法規，明確要求將學前教育經費納入同級教育預算，并明確提出學前教育財政投入達到同級教育財政經費3％～10％的投入要求。其中，杭州市要求“區縣(市)、鄉鎮在同級教育事業費中安排一定比例的學前教育事業經費，并將其列入財政預算，做到逐年增長。各區學前教育事業經費達到同級教育事業經費的5％以上，縣(市)達到3％以上”。溫州市要求“各縣(市、區)政府把學前教育經費列入同級財政性教育經費預算，到2012年，區(市)財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例力爭達到6％以上，縣力爭達到3％以上，并做到逐步提高”。寧波市提出“到2010年，縣(市)區財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例達到5％以上，不舉辦高中段教育的區應達到10％以上”。
　　第二，浙江省各地市紛紛明確生45fac67f074188bb7f2f9d2eca0fb4b2均公用經費標準。杭州、溫州、寧波、舟山、湖州等地均提出“學前教育預算內生均公用經費達到當地小學預算內生均公用經費的三分之一以上”的投入要求。其中，溫州市提出從2009年開始制定學前教育生均公用經費標準，在學前教育事業經費中安排一定比例的預算內生均公用經費，到2012年，學前教育預算內生均公用經費達到當地小學預算內生均公用經費的三分之一以上”。
　　第三，確立省、市、縣級政府學前教育專項經費制度，重點扶持農村地區。2008年，《意見》明確規定“省財政安排學前教育專項資金，主要用于欠發達地區鄉鎮中心幼兒園建設的以獎代補、民辦或農村幼兒園升等獎勵、低收費規范幼兒園(班)經費補助、幼兒園教師培訓等。各市、縣(市、區)政府都要設立學前教育專項經費，重點支持農村地區學前教育事業的發展”。2009年，浙江省發布《關于印發浙江省學前教育專項資金使用管理辦法的通知》，提出“自2009至2012年，省財政每年安排學前教育專項資金5000萬元”，主要用于“鄉鎮中心幼兒園建設以獎代補、低收費幼兒園生均教育經費補助、幼兒園升等獎勵、幼兒園教師培訓”，其中前三項所需經費由省與市縣財政分擔，并根據各市縣經濟發展水平，將省級政府補助比例分為七個層次，重點補助經濟發展相對落后的市縣。如對經濟發展相對落后的泰順縣、松陽縣、慶元縣等六個縣，省財政補助比例為100％；龍泉市、蒼南縣、衢州市等20個市縣地區獲得90％的省財政補助。
　　第四，實施弱勢群體財政補助政策，逐步建立弱勢群體資助體系。浙江省明確要求在全省范圍內逐步建立起對困難群眾子女入園的資助體系，諸多市縣地區由此制定并實施了一系列困難人群學前教育免費政策。農村人口作為普遍的低收入人群，成為這項政策資助重點。如寧波市政府規定本市戶籍城鄉低收入家庭子女、烈士子女、福利機構監護的兒童、五保供養兒童入讀取得辦園許可證的幼兒園享受不低于保育費50％的資助，低保家庭子女享受三年免費學前教育，所需經費在各縣(市)、區學前教育專項經費中列支。麗水市在減免50％保育費的基礎上，提出有條件的縣(市、區)可對農村家庭困難的入園幼兒實行“營養餐”制度。桐鄉市、富陽市、湖州市、杭州市等也制定并實施了針對弱勢兒童的學前教育免費政策，有效提高了學前教育普及水平。
　　
　　(三)多形式擴大農村公辦因數量，提高公共教育資源普惠面
　　近年來，浙江省以公辦園為依托，以鄉鎮中心園建設與發展為重點，大力發展農村幼兒園，構建起了基本能滿足農村兒童入園需求的農村學前教育網絡，其主要舉措包括：第一，注重公辦園建設和發展，新增公共教育資源重點傾斜農村。為解決民辦園收費偏高，經濟能力相對較弱的家庭特別是農村家庭難以承受幼兒園收費等問題，近年來，浙江省在繼續辦好公辦園基礎上，通過新建公辦園的方式，不斷擴大公辦園數量與惠及人群，并將農村作為公共教育資源發展的重點傾斜對象，以穩定并不斷提升農村學前教育普及水平。2008年浙江省《意見》提出，應“繼續辦好公辦幼兒園，新增加的公共教育資源主要向農村傾斜”。杭州市近三年來已建公辦鄉鎮中心幼兒園125所，占總數的80.6％；寧波市2008年新建、改建公辦鄉鎮中心幼兒園25所，2009年新建、改建公辦鄉鎮中心幼兒園29所。
　　第二，積極鼓勵現有公辦園多種形式擴大公共教育資源，提高公共教育的惠及面。為進一步擴大公共教育資源的規模，浙江省在新建公辦園的同時，還積極鼓勵公辦園特別是公辦鄉鎮中心園通過承辦新園、托管薄弱園、舉辦分園等多種形式，擴大公辦園所規模，提高公共教育的普惠面。如杭州市鼓勵農村公辦鄉鎮中心幼兒園在經濟欠發達行政村舉辦分園或教學點；麗水市提出“鼓勵鄉鎮中心幼兒園在行政村獨立或聯合舉辦分園或教學點；鼓勵公辦幼兒園通過承辦新園、托管薄弱園、舉辦分園以及園長(教師)培養培訓、下鄉支教等多種形式擴大優質教育資源，開展多形式的結對幫扶活動，幫助薄弱幼兒園提高辦園水平”。這些舉措為穩定并逐步提升農村學前教育普及水平創造了條件。
　　
　　(四)增加農村幼兒教師編制，保障農村幼兒教師待遇，提升農村教師隊伍質量
　　第一，努力增加幼兒教師編制，保障幼兒教師隊伍穩定。在我國現行人事體系中，編制是關系幼兒教師身份是否明確、工資待遇能否得到保障的重要因素，對幼兒教師隊伍的穩定與質量提升具有重要影響。基于此，浙江省政府要求勞動人事部門會同教育、財政部門研究制定幼兒園教師編制和待遇等政策，為公辦幼兒園配備適量的事業編制教師，同時在條件允許的情況下，適當向農村幼兒園傾斜。如2009年溫州市不僅要求人事部門全額配是公辦幼兒教師數量，而且提出“增加一定數量的事業編制，用購買服務的方式給予每所民辦鄉鎮中心幼兒園至少2名公辦教師的支持”。
　　第二，不斷提高幼兒教師工資待遇，著重保障非公辦幼兒教師基本權益。2008年《意見》明確要求“提高各類幼兒園教師的待遇”。首先，政府明確要求事業編制幼兒教師享受與公辦中小學教師同等的地位和待遇；其次，各級政府通過各種形式規范并提升非公辦教師的工資待遇、保障幼兒教師基本權益。南于各種原因，農村教師隊伍中大部分教師均為非公辦幼兒教師，因此這項舉措的實施對提高農村幼兒教師待遇具有重要的意義。紹興市于2007年設幼兒教師專項補助經費，2008年起對在職民辦幼兒教師按每年人均5000元的標準進行專項補助并逐年提高，至2012年補助額度達到每年人均10000元。寧波市明確要求“凡持有教師資格證書、具有專業技術資格的非事業編制幼兒園教師原則上人均年收入應達到當地社會平均工資的1，5倍以上，同時應將幼兒園教師培訓納入中小學教師培訓體系。凡獲得注冊的幼兒園教師在專業技術資格評定、評獎和評優等方面享有與中小學教師同等的待遇”。
　　第三，加強幼兒教師隊伍培訓，重點提升農村幼兒教師隊伍素質。為實現有質量的普及目標，浙汀省政府要求各地進一步完善幼兒園教師培養培訓體系，一方面充分發揮高等師范院校在幼兒園教師培養方面的主渠道作用，另一方面以農村等薄弱地區幼兒教師為重點加強在職培訓。2007年，浙江省設專項經費，面向全省26個欠發達縣(市、區)與5個海島縣(區)中除城關鎮以外的鄉鎮中心幼兒園舉辦省級幼兒園骨干教師培訓，加大對薄弱地區幼兒園骨干教師的培養力度，同時將農村幼兒同教師納入省農村中小學“領雁工程”培訓范圍。
　　
　　(五)納入督導評估與政府政績考核，開展農村學前教育普及的監督與檢查
　　為保障農村學前教育普及目標的實現，督促各級政府與相關部門切實落實普及農村學前教育的各項職責，浙江省通過“教育強縣”評估、專項學前教育督導檢查等舉措，對農村學前教育普及工作予以監督檢查。第一，將學前教育普及水平尤其是農村學前教育普及水平納入浙江省教育強縣、教育強鎮的評選指標中，將學前教育普及情況作為地區年度工作與政績考核的重要內容。2003年，《浙江省教育廳、浙江省人民政府教育督導室關于印發<2003年浙江省教育強縣評定操作標準>的通知》(浙教督[2003]54號)將學前兒童入園率納入教育強縣、教育強鎮評定指標中；《浙江省教育強鎮評定標準(試行)》進一步要求教育強鎮必須達到“學齡前兒童入園率(三個年齡段)80％以上，學齡前一年兒童入園率95％以上”的目標，并“有一所符合《浙江省鄉鎮中心幼兒園基本要求》的鎮(鄉)中心幼兒同”，同時鄉鎮中心幼兒園的情況(如園所設施設備、教師學歷達標率、園所面積與玩教具配備等)亦是教育強鄉(鎮)的重要考核指標。第二，將學前教育納入教育督導范疇，開展專項督導檢查，并重點檢查農村鄉鎮中心園建設情況。2008年《意見》要求把學前教育作為教育督導的重要內容，采取多種方式加強對各地學前教育工作的督導檢查。2009年11月，浙江省在全省范圍內開展了學前教育專項督導檢查。其中，鄉鎮中心幼兒園建園率、規劃制定、建設工作是否啟動、中心幼兒園的管理指導和示范輻射作用等位于六項督導內容之首，對全省農村學前教育普及起到了良好的督促作