利益分析視角下“幼兒教材”泛濫問題的政府治理

　　[摘要]“幼兒教材”的充斥與泛濫實(shí)質(zhì)是與之直接關(guān)聯(lián)的利益聯(lián)合體在利益驅(qū)動(dòng)下形成的一種逐利行為，它以學(xué)前教育的教育利益訴求、提供和實(shí)現(xiàn)為核心，進(jìn)而蔓生和演化成為一種經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)手段和載體。在“幼兒教材”禁令的實(shí)施中存在著經(jīng)濟(jì)利益與教育利益之間、政府教育主管部門與市場(chǎng)及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間、教育利益的輸出與輸入之間的矛盾和沖突。政府教育主管部門應(yīng)通過公共資源的合理配置和制度創(chuàng)新來協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及社會(huì)之間的利益關(guān)系，以此保障學(xué)前教育的公益性和科學(xué)性，從根本上解決“幼兒教材”泛濫的問題。
　　[關(guān)鍵詞]“幼兒教材”；教育利益；利益聯(lián)合體；政府職責(zé)
　　2009年秋季，安徽省教育廳頒發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁幼兒園使用幼兒教材等問題的緊急通知》，連同《安徽省中小學(xué)辦學(xué)行為規(guī)范(試行)》第25條有關(guān)幼兒教材使用方面的規(guī)定，構(gòu)成一道社會(huì)反響強(qiáng)烈的“禁書令”。這不僅為國(guó)內(nèi)各大媒體廣泛報(bào)道，也引起很多專家學(xué)者、幼兒教育工作者、家長(zhǎng)以及新聞出版部門的關(guān)注。學(xué)前教育需不需要教材?是需要教材還是操作材料?禁書是否因噎廢食，“拿孩子的明天做賭注?”孩子們書包輕快了，會(huì)不會(huì)影響孩子的“幼小銜接”?這項(xiàng)禁令能否真正貫徹“一切為了孩子，為了孩子的一切，為了一切的孩子”的宗旨?“安徽是不是步子邁得太大了?”幼兒教材泛濫的根源何在?如何看待和解決這些問題，是一禁了之，還是立足于規(guī)范、引導(dǎo)和治理?從利益關(guān)系分析的視角對(duì)該問題予以謹(jǐn)慎的審視，有助于我們認(rèn)清這一問題的本質(zhì)，并針對(duì)該問題作出合理的解釋與回應(yīng)。
　　
　　一、“幼兒教材”的泛濫是利益聯(lián)合體的產(chǎn)物
　　
　　事實(shí)上，學(xué)前教育本來就沒有“教材”一說。在我國(guó)學(xué)前教育的各種政策文件、課程設(shè)置規(guī)范中，都看不到“教材”這一名詞，更不用說對(duì)“幼兒教材”出版和使用的政策規(guī)定了。“幼兒教材”在幼兒園充斥泛濫，以至于引得教育主管部門不得不對(duì)之下達(dá)“禁書令”，其中很重要的原因是受到了利益驅(qū)動(dòng)。
　　
　　(一)幼兒家長(zhǎng)對(duì)幼兒教材的利益訴求
　　“幼兒教材”的濫與禁，最重要的利益相關(guān)者當(dāng)數(shù)幼兒家長(zhǎng)。很多家長(zhǎng)認(rèn)為，孩子上幼兒園，就要像上小學(xué)、上中學(xué)一樣，背上書包，上課、聽課，發(fā)幾本教材，才顯得正規(guī)，才能學(xué)到東西，才不會(huì)讓孩子“輸在起跑線上”。與此同時(shí)，無論是花了很大一筆錢進(jìn)入各種名目的優(yōu)質(zhì)幼兒園，還是勉強(qiáng)有條件送孩子上一所普通幼兒園，家長(zhǎng)們總是認(rèn)為，教師就應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的教材，教給孩子知識(shí)，使孩子學(xué)到更多的東西，只有這樣才對(duì)得住家長(zhǎng)所付出的經(jīng)濟(jì)和精力投入。在這種觀念支配下，幼兒家長(zhǎng)往往認(rèn)為幼兒園有了正規(guī)的教材，才能擔(dān)負(fù)幼兒教育的重任。
　　
　　(二)幼兒教材的市場(chǎng)利益嵌入
　　無疑，在近些年來的“教育市場(chǎng)化”浪潮中，學(xué)前教育因其非義務(wù)教育性質(zhì)，更是被推向“教育市場(chǎng)化”的潮頭浪尖，煥發(fā)出巨大的“生機(jī)活力”。而這種“生機(jī)活力”更多是以利益的輸入、交換與滿足為動(dòng)力機(jī)制的。這種動(dòng)力機(jī)制可以生產(chǎn)和提供公辦幼兒園難以提供的更加豐富多樣、靈活便利的學(xué)前教育服務(wù)，如藝術(shù)教育、英語教育等。由于這能為幼兒家長(zhǎng)帶來更多的教育利益，使幼兒家長(zhǎng)愿意為之多掏腰包，因此招來各種以提供學(xué)前教育產(chǎn)品和項(xiàng)目開發(fā)為目標(biāo)的部門與人員的市場(chǎng)嵌入，其中一個(gè)重要的利益來源和利益空間就是“幼兒教材”的編寫、發(fā)行與使用。一些“幼兒教材”的編寫者、出版商不惜以各種名目和手法，鼓噪、包裝、推銷名目與版本花樣繁多的“幼兒教材”，就是為了獲得自身的商業(yè)利益。
　　市場(chǎng)利益的介入，一方面催生了相當(dāng)一批以為幼兒園提供課程開發(fā)、課程實(shí)施咨詢與指導(dǎo)、教材教具和課程資源等為手段，以營(yíng)利為根本目的的早教服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些早教服務(wù)機(jī)構(gòu)通過成立研發(fā)團(tuán)隊(duì)，圍繞幼兒家長(zhǎng)的教育需求和幼兒園課程教學(xué)的需要，進(jìn)行各種幼兒教材、教具的研發(fā)與生產(chǎn)。為了更好的推銷，這些早教服務(wù)機(jī)構(gòu)編寫的“幼兒教材”通常會(huì)打上諸如“省編”或“課題實(shí)驗(yàn)成果”的標(biāo)簽，或以蒙氏班、各類外語班、珠心算班等耀眼的名目進(jìn)行宣傳發(fā)行。
　　另一方面，一些圖書發(fā)行部門或單位也將“幼兒教材”作為重要的圖書銷售市場(chǎng)爭(zhēng)相搶占。有資料顯示，去年秋季，湖南省新華書店某分公司取得該市幼兒教材訂數(shù)13157套，碼洋34萬余元。這意味著“幼兒教材”的發(fā)行與銷售，對(duì)于新華書店來說是可觀的銷售業(yè)績(jī)。除了這些正規(guī)的圖書發(fā)行和銷售部門，一些不法分子更是瞅準(zhǔn)“幼兒教材”這塊“肥肉”，由此產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的教材盜版、回扣以及“一號(hào)多書”套牌發(fā)行等違法現(xiàn)象。
　　
　　(三)幼兒教材之于幼兒園的利益訴求
　　近些年來，學(xué)前教育的非義務(wù)性質(zhì)及其市場(chǎng)化進(jìn)程給幼兒園留下了一定的自主發(fā)展和利益擴(kuò)展的空間。一些幼兒園為了招徠和吸引更多幼兒人園，紛紛引進(jìn)各種“幼兒教材”，打出各種廣告宣傳的招牌。更有甚者，一些幼兒園還與早教服務(wù)機(jī)構(gòu)、cd77ce82db2cca17407dddadb0ffc5e490736c2715a14704ff70c849ad3cbb4d圖書出版和發(fā)行單位，形成一種“利益聯(lián)合體”，進(jìn)行所謂“互利互惠、合作共贏”的“課程交易”。[9]一些教育主管部門人員也不甘寂寞，與幼兒園管理者、教師及出版社結(jié)成利益鏈條，從“幼兒教材”的發(fā)行和推銷中獲得一份屬于自己的“蛋糕”。
　　
　　二、“幼兒教材”禁令中的利益矛盾與沖突
　　
　　透過對(duì)附著在“幼兒教材”上的利益鏈條及其關(guān)系的解析，我們可以看出，“幼兒教材”的充斥與泛濫實(shí)質(zhì)是與之直接關(guān)聯(lián)的利益聯(lián)合體在利益驅(qū)動(dòng)下形成的一種逐利行為，它以學(xué)前教育利益的訴求、提供與實(shí)現(xiàn)為核心，進(jìn)而蔓生和演化成為一種經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)的手段和載體。在“幼兒教材”禁令實(shí)施過程中，必然存在著以下直接或間接的利益矛盾與沖突：
　　
　　(一)經(jīng)濟(jì)利益與教育利益之間的沖突
　　誠(chéng)然，“幼兒教材”的編寫、出版與使用，或多或少包含有一定的教育價(jià)值，但在經(jīng)濟(jì)利益作祟下，這種泛濫的“幼兒教材”由于普遍粗制濫造，缺乏科學(xué)依據(jù)和基本規(guī)范，往往給幼兒的成長(zhǎng)和發(fā)展造成了更多負(fù)面影響，因?yàn)檫^多的知識(shí)灌輸和提前的知識(shí)呈現(xiàn)，會(huì)動(dòng)搖孩子對(duì)知識(shí)的好奇心與對(duì)未知的探究性；紛亂雜陳的幼兒教材更是可能對(duì)幼兒心理發(fā)展產(chǎn)生一定的信息污染與擾亂作用。而且，它的廣泛存在與使用會(huì)扭曲幼兒教育的方向，甚至被很多家長(zhǎng)誤認(rèn)為是幼兒園教育正規(guī)與否和質(zhì)量高低的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以至于當(dāng)“幼兒教材”的“禁書令”一出，大家紛紛擔(dān)憂和疑慮幼兒園教育是否還能夠正常維持下去，一些按照學(xué)前教育規(guī)律進(jìn)行規(guī)范化、科學(xué)化管理和教學(xué)的幼兒園反倒被認(rèn)為是不負(fù)責(zé)任、不規(guī)范、不正規(guī)。可以說，“幼兒教材”利益聯(lián)合體為取得經(jīng)濟(jì)利益而采取的宣傳與推銷手段，嚴(yán)重侵損了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及幼兒接受學(xué)前教育的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
　　
　　(二)政府教育主管部門與市場(chǎng)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間的沖突
　　安徽省教育主管部門頒發(fā)的“幼兒教材”禁令，在獲得上級(jí)教育主管部門及一些主流媒體和部分教育專家、家長(zhǎng)、幼兒教育工作者的好評(píng)與支持的同時(shí)，也面臨很多幼兒家長(zhǎng)的反對(duì)和一些幼兒園管理者及教師的抵制。這不僅因?yàn)椴煌黧w對(duì)幼兒園的教育目的、功能等的認(rèn)識(shí)存在分歧，更是源自相互之問利益的沖突。政府教育主管部門通過“禁書令”來規(guī)范幼兒園辦學(xué)行為，為家長(zhǎng)減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為幼兒發(fā)展創(chuàng)造更加適宜的教育環(huán)境，顯然這既符合教育的公共利益，也符合幼兒及其家長(zhǎng)的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。然而，這必然會(huì)觸及一些幼兒園及其管理者、教師的既得利益，使其創(chuàng)收的渠道和利益來源減少甚至斷流。除了經(jīng)濟(jì)利益受損外，對(duì)于幼兒園和教師來說，還會(huì)由此增加工作難度和精力投人，不能像原先那樣直接選用現(xiàn)成的教材，而需要自己去開發(fā)和準(zhǔn)備了。從某種意義上來說，這也是一種既得利益的受損。此外，政府教育主管部門的“禁書令”還直接威脅到利益鏈條的發(fā)起環(huán)節(jié)和傳動(dòng)環(huán)節(jié)——早教服務(wù)機(jī)構(gòu)、出版發(fā)行部門的利益。這些機(jī)構(gòu)與部門很有可能會(huì)由此轉(zhuǎn)戰(zhàn)幼兒培訓(xùn)市場(chǎng)，以維護(hù)自己的利益。如果真出現(xiàn)這種結(jié)果，必將變相增加幼兒的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)和家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終使“禁書令”實(shí)施的良好初衷落空。
　　
　　(三)教育利益輸出與輸入之間的沖突
　　“由于教育系統(tǒng)存在著功能與實(shí)體上的需求，教育系統(tǒng)就成為一種具有主體性的利益實(shí)體，我們把能夠滿足教育系統(tǒng)生存和發(fā)展的各方面資源稱之為教育利益。”作為滿足教育系統(tǒng)自身生存和發(fā)展需要的各種客體性資源，教育利益既需要輸出也需要輸入，只有保持兩者的張力平衡，才能實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)的良性運(yùn)行和發(fā)展。這對(duì)于學(xué)前教育也是一樣。近些年來幼兒園的市場(chǎng)化運(yùn)作固然增加了社會(huì)及幼兒家長(zhǎng)的教育利益輸入，也擴(kuò)大了幼兒教育機(jī)構(gòu)的教育利益輸出，總體上促進(jìn)了學(xué)前教育的發(fā)展，但毋庸諱言，國(guó)家的公共財(cái)政投入?yún)s隨之大大降低了，致使學(xué)前教育處在一種嚴(yán)重的價(jià)值分裂和“生存危機(jī)”之中。一方面，幼兒園需要貫徹教育方針及相關(guān)政策規(guī)定，遵循學(xué)前教育規(guī)律，促進(jìn)幼兒健康成長(zhǎng)、和諧發(fā)展，為國(guó)家、為社會(huì)作出更多的教育利益輸出，以體現(xiàn)教育的公益性；另一方面，幼兒園又必須面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)選擇，求生存、搞創(chuàng)收，獲得更多的利益輸入，以實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。市場(chǎng)化運(yùn)作的體制便利必然導(dǎo)致一些幼兒園淡化甚至放棄教育的公益性，通過迎合社會(huì)和幼兒家長(zhǎng)需求的逐利行為，來獲得自身利益的最大實(shí)現(xiàn)。這使政府的禁令難免遭致政策失靈的危機(jī)與尷尬，如安徽省各地公辦幼兒園貫徹“禁書令”的情況相對(duì)較好，民辦幼兒園卻多是與教育主管部門玩起了“打埋伏”“捉迷藏”的游戲。
　　
　　三、“幼兒教材”泛濫問題的治理：教育主管部門的應(yīng)為與可為
　　
　　現(xiàn)代教育對(duì)社會(huì)分層的作用和影響越來越大，教育證書和知識(shí)在社會(huì)上已成為一種非常有價(jià)值的一般等價(jià)物，并派生成為一種重要的利益形態(tài)，一種被不同社會(huì)群體和個(gè)體競(jìng)相獲得的利益客體。目前，我國(guó)不同階層、群體和個(gè)體之間的利益矛盾日益突出，并彌散和投射到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域尤其是教育領(lǐng)域。教育利益訴求、配置及其實(shí)現(xiàn)的矛盾、沖突與協(xié)調(diào)，已成為一個(gè)關(guān)涉千家萬戶的民生問題。就“幼兒教材”泛濫問題背后存在的利益矛盾和沖突而言，政府教育主管部門不應(yīng)只是一禁了事，而應(yīng)通過公共資源的合理配置和制度創(chuàng)新來協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)以及社會(huì)之間的利益關(guān)系，以保障學(xué)前教育的公益性與科學(xué)性，從根本上治理由利益驅(qū)動(dòng)和聯(lián)合所帶來的“幼兒教材”泛濫問題。
　　
　　(一)政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的公共投入，擴(kuò)大學(xué)前教育領(lǐng)域的公共服務(wù)
　　“學(xué)前教育本質(zhì)上是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，不僅對(duì)個(gè)體的終身發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性奠基價(jià)值，而且對(duì)于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展具有長(zhǎng)效的收益和補(bǔ)償功能，政府應(yīng)當(dāng)深入認(rèn)識(shí)和重新定位學(xué)前教育的性質(zhì)與重要地位，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)學(xué)前教育的公共投入，增加對(duì)學(xué)前教育的利益輸入，這是避免與“幼兒教材”泛濫相關(guān)的種種逐利行為，消解“幼兒教材”問題帶來的利益矛盾和沖突的治本之策。具體包括：政府應(yīng)分階段、有步驟地將學(xué)前教育納入義務(wù)教育，使學(xué)前教育在義務(wù)教育一系列政策和法律保障下實(shí)現(xiàn)其公益性、共享性；提高幼兒教師的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇，消弭因待遇不保而導(dǎo)致的利益饑渴和各種有損教師職業(yè)道德的逐利行為；政府應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)投入和補(bǔ)貼，加強(qiáng)學(xué)前教育的師資培訓(xùn)和研修，提高幼兒教師的專業(yè)發(fā)展水平，特別是課程開發(fā)與實(shí)施能力，為幼兒園園本課程開發(fā)提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)和支持，如政府可以通過采購和委托，加強(qiáng)學(xué)前教育國(guó)家課程與地方課程建設(shè)，為幼兒園和幼兒教師提供更多優(yōu)質(zhì)和便利的課程資源和專業(yè)指導(dǎo)，使幼兒園和幼兒教師擺脫對(duì)早教服務(wù)機(jī)構(gòu)的依賴與依附。
　　
　　(二)發(fā)揮市場(chǎng)和幼兒園及社會(huì)力量在“幼兒教材”泛濫問題治理中的積極作用
　　在目前的體制和格局下，學(xué)前教育已基本形成公辦與民辦并駕齊驅(qū)的發(fā)展局面。2007年，全國(guó)民辦幼兒園占幼兒園總數(shù)的60.1％，在園幼兒占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的37.0％。民辦幼兒園已成為推動(dòng)全國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的生力軍。在這種情況下，政府主管部門應(yīng)當(dāng)積極改變?cè)葘?duì)公辦幼兒園行之有效的管理方式，即強(qiáng)制性的令行禁止，通過權(quán)力分配和利益博弈，建立起政府與市場(chǎng)、幼兒園及社會(huì)之間的權(quán)利制衡與利益分享機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在“幼兒教材”治理中的積極作用。
　　首先，政府應(yīng)明確制定營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織參與學(xué)前教育課程資源開發(fā)與提供的準(zhǔn)入條件與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)早教服務(wù)機(jī)構(gòu)、出版發(fā)行部門編寫、出版和發(fā)行的“幼兒教材”的審查與監(jiān)督，通過資格認(rèn)證制度、信用委托制度、稅收減免制度、評(píng)估淘汰制度以及黑名單制度等，保證這些組織所提供的學(xué)前教育服務(wù)產(chǎn)品的科學(xué)性。其次，發(fā)揮社會(huì)力量尤其是專業(yè)人士、專業(yè)組織的作用，完善優(yōu)秀幼兒教材的遴選機(jī)制。如可建立由政府評(píng)審?fù)扑]、專家集體實(shí)名推薦、專家個(gè)人實(shí)名推薦、社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)實(shí)名推薦等多維推薦機(jī)制，并在引入公眾監(jiān)督與對(duì)推薦單位和個(gè)人實(shí)施問責(zé)制度的前提下，把教材遴選置于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)框架之中，壓縮不正當(dāng)交易的空間。第三，建立和完善以學(xué)前教育行業(yè)組織和專業(yè)協(xié)會(huì)為主體的行業(yè)行為(包括教材編寫、選擇和使用行為)自律機(jī)制，發(fā)揮幼兒園和幼兒教育工作者的專業(yè)自主與行業(yè)自治作用。第四，擴(kuò)大社會(huì)公眾特別是幼兒家長(zhǎng)參與學(xué)前教育管理的權(quán)利空間，包括對(duì)幼兒園課程開設(shè)、教材遴選和使用等方面的知情權(quán)、選擇權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
　　
　　(三)發(fā)揮教育政策的價(jià)值導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域利益關(guān)系的協(xié)調(diào)
　　“幼兒教材”泛濫透現(xiàn)出的是學(xué)前教育市場(chǎng)化造成的教育利益關(guān)系的扭曲，是對(duì)幼兒教育規(guī)律與功能的違背與僭越。政府教育主管部門除了應(yīng)在教育利益關(guān)系上進(jìn)行有效協(xié)調(diào)外，還應(yīng)加強(qiáng)教育政策宣傳和價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)幼兒園、家長(zhǎng)以及社會(huì)樹立正確的學(xué)前教育功能觀、目的觀、課程觀、質(zhì)量觀，避免從單純的局部利益、眼前利益和具體利益出發(fā)的短視行為與功利行為，促使學(xué)前教育真正回歸到促進(jìn)幼兒和諧發(fā)展和終身發(fā)展的正確軌道上