加快推進城鄉一體化發展的路徑選擇

　　江蘇正處于全面實現小康并向基本現代化邁進的重要歷史時期，同時也處于加快經濟轉型升級的關鍵階段。當前，要解決制約江蘇經濟社會的深層次矛盾，提高可持續發展的能力，切實轉變發展方式，實現從經濟大省向經濟強省的轉變，必須加快推進城鄉經濟社會一體化進程。這是一項長期艱巨的歷史任務，也是一個復雜的系統工程，必須統籌協調，選擇好正確的發展路徑。
　　
　　一、通過合理的目標選擇推進城鄉一體化
　　
　　推進城鄉一體化首先要選擇合理的發展目標，實現六個協調：
　　協調推進新型工業化和現代農業發展。新型工業化取得長足發展，能夠為支持農村、反哺農業提供可靠的物質基礎；現代農業健康發展，才能在接受外部初始投入后逐步內生出造血功能。從產業層面看，如果沒有新型工業化和現代農業的同步推進，城鄉之間會因為市場內生機制不健全不完善導致土地、資本和勞動力三大基本要素從農村更大規模流出，并在城鄉二元結構基礎上進一步衍生出城市內二元結構，從而錯失推進城鄉一體化的最佳窗口期。因此，只有協調推進新型工業化和現代農業發展，才能為城鄉一體化奠定物質基礎和內在條件。
　　協調推進城鄉經濟發展與社會發展一體化。重點推進江蘇各地區城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、就業和社會一體化，這是農村發展跳出洼地，逐步積累實力走向高地的根本要求所在，是城鄉一體化進程從外力推進轉向內生發展的關鍵所在，更是協調推進城鄉經濟一體化和社會一體化的核心要求。社會一體化過程孕育“公平”，經濟一體化過程釋放“效率”，協調推進體現了一體化進程中公平和效率的統一。
　　協調推進城市化、深度城市化與城鄉一體化。城市為城鄉經濟社會發展提供動力，在區域經濟社會發展中具有引領作用。特別是以創新驅動為主要特征的深度城市化，會產生更明顯的集聚和擴散效應。擁有強勢的城市，才能為小城鎮建設和新農村建設帶來更大的直接和間接推動力量，才能推進城市基礎設施向農村延伸，公共服務和社會管理向農村覆蓋，現代文明向農村輻射。
　　協調推進農產品市場化和生產要素市場化。發展現代農業離不開農產品市場化體系和生產要素市場化的健康發育，這是支撐現代農業發展的“雙輪”。為此，一要培育壯大農產品市場主體隊伍；二要優化農產品市場結構；三要完善農產品市場法律法規體系，加強市場管理；四要完善農產品市場調控機制。重點突破土地流轉市場發育不完全的瓶頸制約，推進城鄉基本公共服務均等化，為農村土地流轉市場發育創造條件。
　　協調推進農民素質提升和農村人口向城鎮有序集中。隨著經濟發展核心動力從物質資本推動向人力資本驅動轉變，城鄉一體化發展的巨大約束是農民能力的不足。因此，公共政策的第一目標應該強化農民能力建設。協調推進產業結構升級與農民有序分化的基礎工程，使產業結構與產業所需勞動力結構相銜接，實現產業結構的可持續調整。
　　協調推進多層次城鎮體系建設與農民市民化進程。與進大城市相比，農民進入中小城市、小城鎮的風險較小、成本較低。因此，建設多層次城鎮體系吸納不同類型的農村人口是一體化的現實要求。考慮到農民“不敢市民化”、“不愿市民化”、“不能市民化”的深層次原因，在多層次城鎮體系建設的過程中，需要深入推進戶籍制度改革，分類制定各層次城鎮進入門檻的具體細則；積極推進城鄉社會保障制度接軌，在全省范圍內加快出臺農民宅基地、土地承包權置換的規范流程和細則。
　　
　　二、在有效的形態載體建設中推進城鄉一體化
　　
　　基于江蘇社會經濟的發展歷程以及階段性特征，結合江蘇農民進城人鎮落戶的可能途徑，應當通過不同的空間形態載體推進城鄉一體化進程。
　　城市擴展型。城市近郊農村可以依托地理區位、交通等優勢，以舊村改造為重點，高標準規劃新社區、新環境、新產業，自然對接城市公共服務和基礎設施，延伸城市公共產品的功能半徑；通過農民就地城市化，既可以最大程度地騰出土地，又可以大力發展各類現代產業，促進農村集體經濟的持續發展；通過改善農民的居住條件和環境，植入城市化功能，重構居民生產和生活方式。
　　中心鎮集聚型。利用積極財政政策，通過科學規劃使中心鎮承接城市文明的輻射，是城鄉一體化又一種可選形態。應以中心鎮空間形態建設為重點，充分挖掘區位優勢較好，發展實力較強的中心小城鎮的要素集聚功能，科學規劃中心鎮功能，構筑與江蘇省發展階段相適應、農民進城人鎮潛在意愿相吻合的城市化梯度發展形態。為農民工群體就近參與工業化和市場化，主動進城入鎮落戶創造有利條件。
　　村企一體發展型。江蘇農村特別是蘇南地區，形成了不少村企一體化的發展形態。多年來，村企一體化通過村級經濟的發展與積累，逐步自發地實現了居住集中化，公共基礎設施全覆蓋，甚至建立了較為完善的退休、醫療、養老和社會救助等保障體系。這類形態的顯著特征是，通過自身發展提高了鄉村文明程度，實現了城市生產和生活文明在鄉村的內生孕育；通過村域發展要素的有效整合與集聚，實現了村域集體經濟快速發展與農民快速、共同富裕的同步協調；通過工業化的發展，就地形成了工業反哺農業、村域經濟反哺社會公共事業的長效機制。
　　鄉村重塑型。對于江蘇面廣量大的農村地區，應該研究不通過耕地變廠房、農村變城市的簡單方式與城市消除差異，而是通過鄉村重塑的形態，實現在農村居住僅是一種環境選擇，當農民只是職業選擇，農業也是現代產業。通過探索有效的農村生產要素集聚形態就地減少農民、改造傳統農業、逐步有序升級農村生活文明；通過新農村建設的各類有效投入和土地等制度創新，逐步營造農村內生發展動力；通過有效的機制設計，構建從短效政策支持向長效體制保障的城鄉統籌發展機制。
　　
　　三、在區域有效協調發展中推進城鄉一體化
　　
　　應以更有效的措施引導產業的空間梯度轉移，以創新的思路探索區域間協調發展的路徑。
　　加快區域間產業的梯度轉移。對于發達地區而言，沒有產業結構的真正升級與調整，城鄉一體化步伐將因為工業化簡單的“攤煎餅式”發展衍生兩大障礙：一是地區公共財力難以穩定可持續增長，二是伴隨著遠遠超過地區社會管理和空間承載能力的外來勞動力的增加。對于欠發達地區而言，沒有工業化進程的加快，無法有效吸納地區勞動力，城市化缺乏基本的“人氣”基礎，城鄉一體化步伐也將受到因工業化進程不夠所衍生的兩大障礙的影響：一是地區公共財政難以內生加快積累，二是在勞動力大量外流的情況下，城市化進程難以有效推進，生產類公共產品的效率難以體現。為加快推進產業的梯度轉移，可以考慮：第一，轉移企業稅收預留過渡期，過渡期內仍然主要留在轉出地區，過渡期滿后逐步增加稅收留在轉入地的比例；第二，節能減排指標根據轉移情況，在地區之間做增減調整；第三，轉出地企業騰出用地指標優先用于轉型升級項目。
　　構建全省衣地非農化指標交易市場。為了彌補當下欠發達地區加快推進城鄉一體化進程的公共財力缺口，應以農地整理的巨大潛力為基礎，通過政策設計，構建省級農地非農化指標交易市場。農村空間范圍內通過土地整理可以增加潛在的非農化用地指標。但從全省實際情況看，一是各地土地整理的潛力大小不一，二是整理出來的用地指標主要是通過行政手段在市(縣)域范圍內實現增減掛鉤。另外，各地每年的農地非農化用地指標主要沿襲的計劃手段，實現限量配額控制。此做法會導致三方面的突出問題，第一，發達地區由于受到土地整理潛力的限制，往往容易出現新上項目受制于區域土地指標的使用限制；第二，由于農地非農化指標市場發育不足，難以通過市場手段有效配置土地資源，引導產業結構調整；第三，欠發達地區雖然擁有更大的土地整理潛力，但由于缺乏足夠的經濟激勵無法充分調動其整理土地的積極性。為加大欠發達地區公共財力積累的力度，形成有利于產業結構調整的市場環境，可以研究制定：第一，拿出一定比例農地非農化指標在全省范圍內建立指標使用交易市場，并優先用于符合地區戰略發展方向的產業。第二，控制土地指標上市節奏，省政府制定政策優先保證欠發達地區農地整理后的土地使用指標交易的經濟收益。第三，土地指標價格構成中，區分成生態補償費用、欠發達地區政府提成費用、農村集體提成費用和農民提成費用等，調動各方積極性。
　　
　　四、在科學的路徑選擇中推進城鄉一體化
　　
　　江蘇地區發展差異明顯，應該因地制宜，在推進城鄉一體化道路上有所側重。
　　蘇南加快城鄉一體化側重“三新”。首先，要有新的發展思路。蘇南不少地區農民職業和生活空間逐步分化，農民的生產和生活方式逐步遠離傳統。城鄉間發展正逐步從垂直差距向梯度乃至水平差距過度，“三化”與“三農”互動發展也因此成為可能。因此，蘇南地區應進一步做好：遠郊農村社區化，近郊農村城市化；產業園區化，園區城市化；農民職業化，農業現代化，更好地實現“三化”帶動“三農”。
　　其次，要有新的實踐途徑。以“三集中”、“三置換”等做法為特征，蘇南廣大地區在提高土地資源配置效率、優化經濟發展過程中對土地的級差收益分配進行了有益的探索。為了進一步完善現有做法，政府需要重點關注：第一，農民向社區集中的過程中，位置選擇要盡可能靠近城鎮規劃區、開發區、商務區，更好地接受社區外發展的直接輻射。同時社區內部也需要加快植入城鎮功能，以加快農民市民化步伐。第二，農民在住房置換過程中，需要創新農民轉變為市民的住房產權置換機制，研究出臺農民住房取得大產權的基本條件，特別是戶籍制度的改革，保障其住房所附屬各類資產性權利獲得。第三，探索“三集中”、“三置換”有效的市場化途徑。目前的各類做法還是行政主導為主，農民集中和置換的空間選擇比較單一。因此政府在逐步規范集中和置換程序的基礎上，可以通過相關市場的有序發育，規范各參與主體的權利和責任，增強農民集中和置換途徑的多樣化選擇。
　　再次，要有新的基層架構。隨著蘇南城鄉一體化進程的深度推進，重構基層行政管理架構已是必然。蘇南基層政府的工作中心要加快管理型政府向服務型政府的轉變，不同層級權力和責任要更好匹配。第一，強鎮擴權。特別要在用地計劃指標、財政分成比例、黨政一把手行政級別配置上有所傾斜。第二，區鎮合一。為了提升各類工業開發區、現代農業園區與所在鎮域的管理效能，實行“區鎮合一”的行政管理體制很有必要。第三，重點扶持。村級集體組織主要職能要向社區事務管理轉變。為了進一步增強經濟薄弱村基層公共事務管理能力和公共服務供給能力，需要加大對經濟薄弱村扶植力度。
　　蘇中、蘇北推進城鄉一體化側重“一體兩翼”。“一體”就是發揮縣域中心城市龍頭作用，做大做強縣域經濟這個載體。當前蘇中、蘇北縣域中心城市的發展已產生很好的集聚效應，也帶來了更高的規模收益、更多的就業機會、更強的科技進步動力和更大的經濟擴散效應。因此，蘇中、蘇北縣域必須進一步把中心城市做強，實現縣域內的以城帶鄉。當前要特別注意：第一，在科學規劃中擴展城市的發展空間和能級提升，實現工業化和城市化互動并進。按照主體功能區要求，進一步優化生產力布局。第二，從基礎設施建設、公共服務提供、社會管理規范等方面人手，提高縣域中心城市的品質和吸引力，提高廣大農民通過入城就業實現主動城市化的意愿。
　　“兩翼”就是小城鎮建設和新農村建設。首先，要加大小城鎮建設力度。小城鎮既是承城啟村的戰略節點，更是引導農民從農民工向產業工人有序過度的有效空間載體。在當前實踐中，第一，調整優化公共財政支出的結構，把農村基本公共服務的建設要點放在中心小城鎮。第二，出臺靈活的財政稅收政策，全面提升農民工職業技能培訓。在新農村建設方面，當前需要把握三個著力點：第一，以農民集中居住區建設為龍頭，優化農村生活空間。通過高標準編制新農村建設規劃，規范農民舊宅拆遷、集中區規劃建設、公共設施建設等整個流程和管理細則。采用自建、聯建、代建、統建等形式，引導各類主體、吸引更多社會資本投入建設。交通、水利、供電、衛生、環保等若干部門，向農村基礎設施配套方面的項目資金可以整合打包優先集中用于農民集中居住區建設。第二，圍繞農業產業化，努力使發展現代農業成為欠發達地區農民致富的主要途徑。在工作中，一要突破土地流轉瓶頸，為發展現代農業進一步提供載體保障；二要突破資金籌措瓶頸，為發展現代農業進一步提供金融保障；三要突破人才資源瓶頸，為發展現代農業進一步提供智力保障；四要突破政績考核瓶頸，為發展現代農業進一步提供導向保障。
　　(作者單位：中共江蘇省委黨校經濟學教研部)
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