質(zhì)詢的歷史沿革及實施中存在的問題初探

內(nèi)容摘要：憲法和多部法律就質(zhì)詢作了規(guī)定。縱觀法律修改完善史，不同時期質(zhì)詢的提出主體和質(zhì)詢的對象以及主席團、主任會議、委員長會議處理質(zhì)詢案的程序和要求不盡相同。觀察發(fā)現(xiàn)，多年來質(zhì)詢工作基本上處于休眠狀態(tài)。為了更好落實憲法法律的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)激活人大的質(zhì)詢工作，更多更好地開展質(zhì)詢工作，切實發(fā)揮人大的監(jiān)督效能。

關(guān)鍵詞：質(zhì)詢；人大代表；常委會組成人員；主席團；主任會議

質(zhì)詢的法律規(guī)定始于1954年新中國成立初期的第一部憲法，此后，又有多部法律對質(zhì)詢作出規(guī)定，至此已70周年。中共中央于2013年在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求，“要完善人大工作機制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”。隨后，于2021年在《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中明確要求，“各級人民代表大會及其常委會要通過聽取和審議檢察機關(guān)工作報告、專項工作報告以及開展法律實施情況檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，監(jiān)督和支持檢察機關(guān)依法履行職責”，這都表明了黨中央對質(zhì)詢的重視和支持。但多年的實踐表明，各級人大及其常委會鮮有涉足此項工作，質(zhì)詢基本上處于休眠狀態(tài)。為了使各級人大及其常委會和各級人大代表更好地擔負起憲法和法律賦予的職責，應(yīng)激活人大的質(zhì)詢權(quán)，使質(zhì)詢工作逐步走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

一、質(zhì)詢的法律規(guī)定及歷史沿革

關(guān)于質(zhì)詢，法律有一個不斷充實完善的過程，因而在不同時期不同階段質(zhì)詢的提出主體和質(zhì)詢的對象是不盡相同的。憲法、地方組織法、全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則、全國人大議事規(guī)則、代表法、預(yù)算法、監(jiān)督法、監(jiān)察法都對質(zhì)詢作出了一些規(guī)定，初步形成了關(guān)于質(zhì)詢工作的法律條文體系。

（一）憲法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

我國質(zhì)詢制度始于1954年憲法規(guī)定的“質(zhì)問”制度。1954年憲法的第三十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責答復(fù)?！敝档米⒁獾氖?，1954年憲法只是規(guī)定了全國人大代表的質(zhì)問，沒有規(guī)定地方各級人大代表的質(zhì)問。1975年憲法取消了質(zhì)問的規(guī)定。1978年憲法把1954年憲法中的“質(zhì)問”改為“質(zhì)詢”，不僅對全國人大代表的質(zhì)詢作出了規(guī)定，還規(guī)定了地方各級人大代表的質(zhì)詢，并把質(zhì)詢的對象擴大到法院和檢察院。第二十八條規(guī)定：“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)詢。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責答復(fù)?！钡谌鶙l規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表有權(quán)向本級革命委員會、人民法院、人民檢察院和革命委員會所屬機關(guān)提出質(zhì)詢。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責答復(fù)?！?/p>

1982年憲法只規(guī)定全國人大代表和全國人大常委會組成人員在人代會和人大常委會會議上對國務(wù)院及所屬部委的質(zhì)詢，取消了對最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢規(guī)定，同時取消了有關(guān)地方各級人大代表質(zhì)詢的規(guī)定。第七十三條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責答復(fù)?！贝艘?guī)定到現(xiàn)在一直未變。

（二）地方組織法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1954年地方組織法第十七條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表向本級人民委員會或者本級人民委員會所屬各工作部門提出的質(zhì)問，經(jīng)過主席團提交受質(zhì)問的機關(guān)。受質(zhì)問的機關(guān)必須在會議中負責答復(fù)。”

1979年地方組織法第十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出的質(zhì)詢，經(jīng)過主席團提交受質(zhì)詢的機關(guān)。受質(zhì)詢的機關(guān)必須在會議中負責答復(fù)?！睆闹锌梢钥闯?，1979年的地方組織法與1954年的地方組織法相比，增加了對法院和檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，與1978年的憲法規(guī)定保持了一致。值得注意的是，1982年憲法是在1982年修正地方組織法之前通過的，1982年的憲法取消了地方各級人大代表質(zhì)詢的規(guī)定，但1982年修正地方組織法時關(guān)于質(zhì)詢還是保持了1979年地方組織法的規(guī)定，也即保持了地方各級人大代表質(zhì)詢的規(guī)定。之所以憲法取消地方各級人大代表質(zhì)詢的規(guī)定，可能是憲法不必規(guī)定得太細所致。

1986年修正地方組織法時，在1982年的基礎(chǔ)上對地方人大代表質(zhì)詢的人數(shù)作了規(guī)定，同時增加了在地方各級人大常委會會議上質(zhì)詢的規(guī)定。第二十三條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，由主席團決定交受質(zhì)詢的機關(guān)。受質(zhì)詢的機關(guān)必須在會議中負責答復(fù)?！钡谒氖l規(guī)定：“在常務(wù)委員會會議期間，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級的人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，由主任會議決定交受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)?！?/p>

1995年修正地方組織法時，在1986年的基礎(chǔ)上對質(zhì)詢作了更加細化的規(guī)定，增加了主席團和主任會議交辦及受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)等規(guī)定。第二十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主席團決定交由受質(zhì)詢機關(guān)在主席團會議、大會全體會議或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在主席團會議或者專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會議，發(fā)表意見；主席團認為必要的時候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)會議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人到會答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人簽署，由主席團印發(fā)會議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表?！钡谒氖邨l規(guī)定：“在常務(wù)委員會會議期間，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級的人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主任會議決定交由受質(zhì)詢機關(guān)在常務(wù)委員會全體會議上或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見；主任會議認為必要的時候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)會議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人到會答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人簽署，由主任會議印發(fā)會議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員?！?/p>

2004年和2015年修正地方組織法時，關(guān)于質(zhì)詢延續(xù)了1995年的規(guī)定。

2022年修正地方組織法時，在2015年關(guān)于質(zhì)詢規(guī)定的基礎(chǔ)上，一是質(zhì)詢的部門增加了監(jiān)察委員會，二是在人大常委會會議上質(zhì)詢的部門增加了本級政府工作部門，三是增加了主任會議“對向常務(wù)委員會提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會審議或者提請常務(wù)委員會全體會議審議”的規(guī)定。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行地方組織法第二十四條、第五十三條、第五十四條中。

（三）全國人大組織法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1954年通過的全國人大組織法第三十四條規(guī)定：“全國人民代表大會代表向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出的質(zhì)問，經(jīng)過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提交受質(zhì)問的機關(guān)。受質(zhì)問的機關(guān)必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會負責答復(fù)?！?/p>

1982年的全國人大組織法對全國人大代表和全國人大常委會組成人員的質(zhì)詢作了比較細化的規(guī)定。第十六條規(guī)定：“在全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部 、各委員會的質(zhì)詢案，由主席團決定交受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在主席團會議上或者有關(guān)的專門委員會會議上或者有關(guān)的代表團會議上口頭答復(fù)。在主席團會議或者專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團團長或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會議，發(fā)表意見?！钡诙鍡l第二款規(guī)定：“委員長會議對向常務(wù)委員會提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會審議或者提請常務(wù)委員會全體會議審議。”第三十三條規(guī)定：“在常務(wù)委員會會議期間，常務(wù)委員會組成人員十人以上，可以向常務(wù)委員會書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案，由委員長會議決定交受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員可以出席會議，發(fā)表意見?！钡谌邨l第四款規(guī)定：“各專門委員會審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的質(zhì)詢案，聽取受質(zhì)詢機關(guān)對質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時候向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出報告。”

2021年修正全國人大組織法時，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在1982年的基礎(chǔ)上，一是增加了對國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，二是增加了代表和人大常委會組成人員質(zhì)詢“聯(lián)名”的規(guī)定，三是刪除了主席團和委員長會議如何處理質(zhì)詢案以及如何答復(fù)質(zhì)詢案的規(guī)定1。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大組織法第二十一條、第二十五條第二款、第三十條、第三十七條第九款中。

（四）全國人大常委會議事規(guī)則關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1987年的全國人大常委會議事規(guī)則第二十五條規(guī)定，“在常務(wù)委員會會議期間，常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對國務(wù)院及國務(wù)院各部、各委員會和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案”；第二十六條規(guī)定，“質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容”。第二十七條規(guī)定，“質(zhì)詢案由委員長會議決定交由有關(guān)的專門委員會審議或者提請常務(wù)委員會會議審議”。第二十八條規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，專門委員會應(yīng)當向常務(wù)委員會或者委員長會議提出報告。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當由被質(zhì)詢機關(guān)負責人簽署，并印發(fā)常務(wù)委員會組成人員和有關(guān)的專門委員會。專門委員會審議質(zhì)詢案的時候，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員可以出席會議，發(fā)表意見?！敝档米⒁獾氖?，1987年的全國人大常委會議事規(guī)則明確規(guī)定了可以向最高人民法院、最高人民檢察院提出質(zhì)詢案，突破了當時憲法的規(guī)定。

2009年修正全國人大常委會議事規(guī)則時關(guān)于質(zhì)詢保持原來的規(guī)定。2022年修正全國人大常委會議事規(guī)則時關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在2009年的基礎(chǔ)上，增加了對國家監(jiān)察委員會質(zhì)詢的規(guī)定。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大常委會議事規(guī)則第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條中。

（五）全國人大議事規(guī)則關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1989年的全國人大議事規(guī)則第十二條規(guī)定：“ 以代表團名義提出的議案、質(zhì)詢案、罷免案，由代表團全體代表的過半數(shù)通過?！钡谒氖l規(guī)定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部門的質(zhì)詢案?！钡谒氖龡l規(guī)定：“質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。”第四十四條規(guī)定：“質(zhì)詢案按照主席團的決定由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人在主席團會議、有關(guān)的專門委員會會議或者有關(guān)的代表團會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在主席團會議或者專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團團長或者代表有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。提質(zhì)詢案的代表或者代表團對答復(fù)質(zhì)詢不滿意的，可以提出要求，經(jīng)主席團決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)。在專門委員會會議或者代表團會議上答復(fù)的，有關(guān)的專門委員會或者代表團應(yīng)當將答復(fù)質(zhì)詢案的情況向主席團報告。主席團認為必要的時候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)會議。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，受質(zhì)詢機關(guān)的負責人應(yīng)當簽署，由主席團決定印發(fā)會議?！?/p>

2021年修正全國人大議事規(guī)則時，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在1989年的基礎(chǔ)上增加了對國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，其他的則沒有變化。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大議事規(guī)則第十二條、第四十八條、第四十九條、第五十條中。

（六）代表法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1992年通過的代表法第十四條規(guī)定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質(zhì)詢案?？h級以上的地方各級人民代表大會代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對本級人民政府及其所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質(zhì)詢案。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對本級人民政府的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案按照主席團的決定由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)。提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)?！?/p>

自1992年首次通過代表法后，在2009年、2010年、2015年修正代表法時，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定一直未變。

（七）預(yù)算法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1994年通過的預(yù)算法第六十八條規(guī)定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財政部門必須及時給予答復(fù)?！保ìF(xiàn)行預(yù)算法第八十五條）2014年和2018年修正預(yù)算法時，此規(guī)定一直未變。

（八）監(jiān)督法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

2006年通過的監(jiān)督法在全國人大組織法和地方組織法關(guān)于質(zhì)詢規(guī)定的基礎(chǔ)上，對各級人大常委會受理質(zhì)詢案的操作程序等作了具體的規(guī)定，增加了在人大常委會會議上對答復(fù)不滿意的處置規(guī)定。第三十五條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。”第三十六條規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)。委員長會議或者主任會議可以決定由受質(zhì)詢機關(guān)在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常務(wù)委員會會議。”第三十七條規(guī)定：“提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)?！钡谌藯l規(guī)定：“質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人到會答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人簽署。”

（九）監(jiān)察法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

2018年通過的監(jiān)察法第五十三條規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。”

從質(zhì)詢的所有法律規(guī)定及演變情況可以看出，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定有一個逐漸細化逐漸體系化的過程。預(yù)算法將預(yù)算事項明確納入質(zhì)詢案范圍，監(jiān)察法把監(jiān)察工作中的有關(guān)問題明確納入質(zhì)詢案范圍，這樣的規(guī)定具有創(chuàng)新意義，完善了關(guān)于質(zhì)詢工作的法律規(guī)定。

二、質(zhì)詢的特性

通過多年來的實踐，質(zhì)詢的含義已形成共識，通常理解為對被質(zhì)詢機關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機關(guān)作出澄清、解釋的一種活動。從上述現(xiàn)行有效的法律關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定不難看出，質(zhì)詢案在提出、程序等方面具有以下特性。

（一）質(zhì)詢案的提出主體

在人代會期間，提出質(zhì)詢案的主體必須是具有法定人數(shù)聯(lián)名的各級人大代表。在全國人代會期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，地方各級人代會舉行會議的時候，代表十人以上聯(lián)名。

向人大常委會提質(zhì)詢案的主體必須是具有法定人數(shù)聯(lián)名的RtE1x15W5/6K2x0FoaDVKQ==人大常委會組成人員。全國人大常委會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員三人以上聯(lián)名。

（二）質(zhì)詢案的質(zhì)詢對象

質(zhì)詢案的質(zhì)詢對象為本級人民政府及其所屬各部門、本級監(jiān)察委員會、本級人民法院、本級人民檢察院。要注意，本級人民政府的上級部門及其所屬各部門的下級部門、本級人民檢察院和人民法院的下級部門、本級人大常委會不是法律規(guī)定的質(zhì)詢對象。

（三）質(zhì)詢案的提出時間

人大代表聯(lián)名提質(zhì)詢案，要在“本級人代會會議期間”提出。法律沒有賦予人大代表在閉會期間提質(zhì)詢案的權(quán)力，因而代表只有在人代會期間才能聯(lián)名提質(zhì)詢案。關(guān)于人大常委會組成人員提質(zhì)詢案的時間，法律規(guī)定在人大常委會會議期間提出。值得注意的是，2006年出臺的監(jiān)督法并沒有要求質(zhì)詢案在“會議期間”提出。筆者認為根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，地方各級人大常委會組成人員不僅可以在人大常委會會議期間提質(zhì)詢案，也可以在人大常委會閉會期間提質(zhì)詢案。

（四）質(zhì)詢案的提出方式

除監(jiān)督法外，法律規(guī)定質(zhì)詢案必須以書面形式提出，監(jiān)督法雖然沒有明確規(guī)定必須書面提出，但明確規(guī)定質(zhì)詢案應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。筆者認為，“寫明”不是“講明”，應(yīng)有書面提出的含義，因而質(zhì)詢案應(yīng)以書面形式提出，口頭提出沒有法律依據(jù)。

（五）質(zhì)詢案的寫法

不管是代表在人代會上還是人大常委會組成人員在人大常委會會議上提質(zhì)詢案，都應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案要圍繞質(zhì)詢的對象、問題、內(nèi)容這三方面來寫。質(zhì)詢的對象即是受質(zhì)詢的機關(guān)，質(zhì)詢的問題即是質(zhì)詢的什么事，質(zhì)詢的內(nèi)容即是質(zhì)詢的理由和有關(guān)情況。

（六）質(zhì)詢案的交辦

法律規(guī)定質(zhì)詢案由主席團會議、委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)。特別值得強調(diào)的是，法律明確規(guī)定“決定交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)”而不是規(guī)定“決定是否交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)”，這表明主席團會議、委員長會議或者主任會議無權(quán)擱置質(zhì)詢案，不能決定不交受詢機關(guān)答復(fù)，也無權(quán)決定受詢機關(guān)不作答復(fù)，必須交受詢機關(guān)答復(fù)，否則就違法了。質(zhì)詢案要由主席團會議、委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)，提案人越過主席團會議、委員長會議或者主任會議直接交受詢機關(guān)答復(fù)也沒有法律依據(jù)1。

（七）質(zhì)詢案的答復(fù)

地方各級人代會期間，受質(zhì)詢機關(guān)要根據(jù)主席團的決定在主席團會議、大會全體會議或者有關(guān)專門委員會會議上（全國人代會期間在主席團會議或者有關(guān)專門委員會會議或有關(guān)的代表團會議上）口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。人大常委會會議期間，受質(zhì)詢機關(guān)根據(jù)委員長會議或者主任會議的決定在人大常委會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。受質(zhì)詢機關(guān)根據(jù)要求做好答復(fù)工作。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，受質(zhì)詢機關(guān)的負責人要到會答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，要由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人簽署②。

（八）對答復(fù)不滿意的處理

提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)。提質(zhì)詢案的人大常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)，受詢機關(guān)要做好再次答復(fù)的準備。值得注意的是，如果對答復(fù)不滿意的沒有超過半數(shù)，主席團會議、委員長會議或者主任會議決定受詢機關(guān)再作答復(fù)則沒有法律依據(jù)1。

三、質(zhì)詢存在的主要問題2

質(zhì)詢案在提出和實施過程中存在以下三個主要問題，直接影響和阻礙了質(zhì)詢工作的開展。

（一）不愿意提質(zhì)詢案

從一些地方開展質(zhì)詢的實際情況看，質(zhì)詢案往往帶有糾正錯誤、追究責任和事后監(jiān)督的性質(zhì)。一些代表或人大常委會組成人員怕捅婁子，怕得罪人，怕被受質(zhì)詢的單位認為在故意挑刺，怕對質(zhì)詢的問題抓得不準以致影響自身形象，因而本該提但卻不愿意提質(zhì)詢案。

（二）不會提質(zhì)詢案

一些代表或人大常委會組成人員不了解質(zhì)詢案，不會提質(zhì)詢案。對于質(zhì)詢案的內(nèi)容、格式等都不是太了解，甚至有些人大代表或人大常委會組成人員都不知道自己可以行使質(zhì)詢權(quán)。

（三）主席團、主任（委員長）會議擱置質(zhì)詢案

由于質(zhì)詢案往往具有問責性質(zhì)，主席團、主任（委員長）會議擔心質(zhì)詢案觸及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，有損“一府一委兩院”形象，對質(zhì)詢案決定不交受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)，或想方設(shè)法勸說提案人收回質(zhì)詢案，或改用其他方式。

四、依法實施質(zhì)詢案的建議③

（一）要提高對質(zhì)詢工作的認識

人大代表要深刻認識到提質(zhì)詢案是法律賦予的職責，是代表人民履行監(jiān)督職責，質(zhì)詢的目的是為了推動“一府一委兩院”的工作在法治軌道上有序前行，要拋棄私心雜念，不辜負人民的希望和重托，把提好質(zhì)詢案切實當作自己應(yīng)盡的職責。各級領(lǐng)導(dǎo)要提高對質(zhì)詢的認識，做到自覺接受監(jiān)督。廣大選民和選舉單位要不斷提高法律意識和法律水平，監(jiān)督人大代表及常委會組成人員認真履行職責，行使好法律賦予的質(zhì)詢權(quán)。

（二）需要質(zhì)詢的事項就要質(zhì)詢

人大代表和人大常委會組成人員要認真學習有關(guān)質(zhì)詢的法律，充分掌握提質(zhì)詢案的方法、程序，做好深入細致的調(diào)查研究，對需要質(zhì)詢的事項不放過，積極主動地提出質(zhì)詢案。主席團、委員長會議、主任會議要鼓勵支持人大代表和人大常委會組成人員就某些問題提出質(zhì)詢案，并對他們的質(zhì)詢案要及時決定交由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)，不能擱置質(zhì)詢案。要根據(jù)具體情況，決定受質(zhì)詢機關(guān)是口頭答復(fù)（在什么會議上口頭答復(fù)）還是書面答復(fù)，同時決定答復(fù)的時間和地點。

（三）要適當安排質(zhì)詢時間

在每次人代會、人大常委會會議期間，要根據(jù)實際情況安排一定的時間專門進行質(zhì)詢。可以像關(guān)于代表提議案一樣，在人代會上通過提出質(zhì)詢案的截止時間。特殊情況下可根據(jù)具體需求對會期適當進行調(diào)整。

（四）要做好在各級人大常委會閉會期間提質(zhì)詢案的工作

各級人大常委會組成人員要根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，做好人大常委會閉會期間提質(zhì)詢案的工作。要利用閉會期間時間寬松的特點，認真做好各種準備和調(diào)研工作，盡力提出高質(zhì)量的質(zhì)詢案。對于質(zhì)詢案的處理，由于主任（委員長）會議可以決定書面答復(fù)，也可以決定在有關(guān)專門委員會會議上答復(fù)，也就是說受詢機關(guān)并不一定非要在人大常委會會議上答復(fù)，不召開人大常委會會議也能完成整個質(zhì)詢過程。監(jiān)督法為人大常委會組成人員在人大常委會閉會期間提質(zhì)詢案提供了法律保障。

（五）做好對質(zhì)詢案再次答復(fù)不滿意的處理工作

如果有過半數(shù)以上的提質(zhì)詢案人員對再次答復(fù)仍不滿意，主席團會議或主任（委員長）會議要認真研究，并征求提案人和有關(guān)人員的意見，研究解決辦法?？蓡臃梢?guī)定的其他一些方法，如特定問題調(diào)查、撤職等，給提質(zhì)詢案人一個盡量滿意的交待，不能兩次答復(fù)不滿意后不了了之。這樣，才能夠保障質(zhì)詢權(quán)的正常行使，保障相關(guān)法律規(guī)定的權(quán)威性和有效性。