關于如何提高委托第三方起草質量的思考

內(nèi)容摘要：地方性法規(guī)草案委托第三方起草，是目前大多數(shù)有立法權的市采用的普遍做法，這種起草模式在地方立法工作的起步階段和推進過程中均發(fā)揮了較大的作用，展現(xiàn)了正面價值和促進意義，但在實踐運用中逐步顯露出一些需要加以改進的問題和不足。結合揭陽市人大常委會的實踐探索，對地方性法規(guī)草案委托第三方起草這種模式提出相應的完善和優(yōu)化路徑，進而充分發(fā)揮其賦能增智作用，可以更好促進地方立法高質量發(fā)展。

關鍵詞：地方性法規(guī)草案；委托第三方起草；問題導向；人大主導；質量評價

2015年修訂的立法法將地方立法權賦予所有設區(qū)的市，這對像廣東揭陽這樣新獲地方立法權的市來說既是機遇又是挑戰(zhàn)，機遇主要體現(xiàn)在地方人大助推經(jīng)濟社會發(fā)展多了一個行權履職的重要抓手，挑戰(zhàn)則是因為大部分設區(qū)的市普遍欠缺與之相匹配的立法經(jīng)驗和能力。在這樣的背景下，為推動地方立法更好開局，各設區(qū)的市在自身地方立法工作的起步階段，都不約而同地采用委托高校等第三方起草地方性法規(guī)草案的方式（以下簡稱委托第三方起草），借智借力為提高地方立法質量賦能增效。

一、委托第三方起草的揭陽實踐

自2015年9月獲得地方立法權以來，揭陽市人大常委會始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，努力提高地方立法工作質量和效率，切實以高質量的立法為推動揭陽高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活提供堅實法治保障。

（一）揭陽地方立法工作概況

近年來，在廣東省人大常委會的精心指導和市委的堅強領導下，揭陽市人大常委會不斷完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，主動適應揭陽經(jīng)濟社會發(fā)展需要，準確把握地方立法需求，嚴格按照科學立法、民主立法、依法立法要求，積極踐行全過程人民民主，著力加強立法統(tǒng)籌和謀劃，扎實推進城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護和基層治理等方面地方立法，努力用一個個具體生動的地方立法實踐和制度供給，逐步構建起揭陽“天藍、地凈、水清、城美”的特色制度體系。截至目前，揭陽共制定出臺了11部地方性法規(guī)，其中程序法1部、實體法10部；除此之外，在2024年的立法工作計劃中，揭陽市人大常委會目前正在審議中的項目還有2件。

（二）委托第三方起草情況

上述已出臺的11部地方性法規(guī)和兩部正在審議中的法規(guī)草案，除了程序法《揭陽市制定地方性法規(guī)條例》和實體法《揭陽市煙花爆竹燃放安全管理條例》《揭陽市紅色資源保護條例》以及《揭陽市潮劇保護傳承條例》這4部法規(guī)，是由市人大、政府部門或者市人大牽頭政府部門等組成立法工作專班自主起草外，其余7部法規(guī)、2部法規(guī)草案都是由政府部門直接委托高等院校、律師事務所或者行業(yè)研究機構等第三方起草。其中，《揭陽市揚塵污染防治條例》《揭陽市重點流域水環(huán)境保護條例》《揭陽市市容管理條例》《揭陽市停車場管理條例》《揭陽市全民閱讀促進條例（草案）》等是委托法學高等院校起草的；《揭陽古城保護條例》《揭陽市生活垃圾管理條例》等2部法規(guī)是委托規(guī)劃設計和建筑設計方面的行業(yè)組織起草的；而《揭陽市住宅小區(qū)物業(yè)管理條例》《揭陽市全民義務植樹條例（草案）》則分別是委托律師事務所、律師協(xié)會起草的。

（三）委托起草情況小結

從揭陽近幾年來的地方立法具體實踐看，由政府相關職能部門委托第三方起草，是揭陽地方性法規(guī)草案形成的主要模式，在數(shù)量占比上達到近七成，其中委托法學高等院校起草的又占多數(shù)，且這些高等院校都不在揭陽本地（因為揭陽本地沒有設置法學專業(yè)的高等院校）。而放眼全省，這種起草模式也是現(xiàn)階段廣東省大多數(shù)設區(qū)的市較常采用的傳統(tǒng)做法。特別是在地方立法主體擴容而立法能力水平相對不足的大背景下，法學高等院校等第三方所具備的專業(yè)能力，能夠幫助各市更好地承接下放的地方立法權，這種外部立法資源的引入和利用必要而且重要，這也正是委托第三方起草模式歷經(jīng)多年仍然得以持續(xù)的生命力之所在。

二、委托第三方起草的辯證分析

委托第三方起草在理論和實踐上都有其積極意義，但從各設區(qū)的市近年來的地方立法實踐看，其具體實施效果卻存在不盡如人意的地方，因此需要辯證分析和看待。

（一）委托第三方起草具有補強作用

雖然由政府部門起草法規(guī)草案，一直存在“部門利益法制化”的詬病與積弊，但相較于人大，政府職能部門身處行政執(zhí)法一線，更加熟悉和了解實際情況，對立法需求的感觸也更加深刻，由其承擔具體起草任務是當前大多數(shù)設區(qū)的市的主流做法，這也是充分發(fā)揮政府依托作用的具體要求和直接體現(xiàn)。

但現(xiàn)實情況是，政府部門多沒有設置法規(guī)科，也欠缺法律專業(yè)人才，立法力量總體薄弱，且其日常主業(yè)又比較繁雜，往往無暇也無力承接好具體法規(guī)草案的起草任務，因而政府部門往往傾向于尋求第三方資源的助力增智、賦能提效。而專家學者、高等院校、法律服務機構等第三方，有著深厚的法學理論知識和法律實務經(jīng)驗，其中不少還是省、市人大常委會的立法咨詢顧問或者服務基地，近年來也都深度參與省、市的地方立法工作，積累了相應的地方立法實踐經(jīng)驗，有意愿也有條件承接具體委托事項。在這樣的背景下，引入第三方外腦智庫可謂一拍即合，已然成為各設區(qū)的市補強立法能力短板的第一選擇。此外，理論界也有觀點認為，由于第三方相對獨立于政府部門，委托第三方起草還具有防止“部門利益法制化”等優(yōu)點，是一項符合科學立法要求、有助于推動民主立法目標實現(xiàn)的重要舉措。

（二）委托第三方起草存在的現(xiàn)實窘境

從省內(nèi)外各地實踐看，委托第三方起草的費用一般不低，而且第三方的參與程度大都止步于政府將法規(guī)草案提請人大審議（因為政府部門與第三方一般約定起草工作至此結束）。但在后續(xù)人大的依法審議中，由于內(nèi)容相對粗糙或者不甚成熟、可操作性不強、地方特色不明顯等原因，第三方起草的法規(guī)草案往往需要下大力氣繼續(xù)打磨，有的甚至需要大幅修改，個別地市還出現(xiàn)過推倒重來的特例，不僅浪費了前期部門起草的立法資源，也增加了后期人大審議的立法成本，這反映出委托第三方起草也存在亟需完善的地方。

特別是在本地欠缺法學高等院校和專家學者、只能尋求外地智力支撐的情形下，由于外地高校和專家學者對委托地的經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及風土人情并不熟悉，加上不能經(jīng)常性到當?shù)亻_展立法調研等活動，導致了解情況流于表面、掌握問題較為片面，容易出現(xiàn)“閉門造車、坐而論道”的情況，有時甚至只是簡單照抄照搬外地經(jīng)驗做法，未能精耕細作，法規(guī)草案起草質量打了折扣。究其原因，這與委托第三方起草模式?jīng)]有真正建立考核評價機制導致責任虛化有關，同時也與政府部門簡單一托了之、沒有明確提出具體的起草目標和要求，以及人大未有效提前介入和全程督導密切相關。

（三）委托第三方起草需要不斷完善

立法工作是一項政治性、政策性、專業(yè)性和實踐性都很強的工作，對人大和政府立法隊伍的綜合素質與業(yè)務能力均有著極高的要求。綜上所述，作為“各方參與”的一種方式，委托第三方起草客觀上確實能夠對地方人大和政府部門的立法能力進行充實補強，但在確保起草質量上，這種起草模式的具體實踐效果卻有著明顯的預期落差。

然而對于揭陽等新獲地方立法權的市來說，雖然經(jīng)過近幾年的不斷探索與具體實踐，地方立法工作經(jīng)驗和業(yè)務水平都得到了相應提升，但現(xiàn)階段地方立法的整體能力，還難以完全適應新時代地方立法的新形勢新任務新要求，故而繼續(xù)采用委托第三方起草這一模式，仍將是當前和今后一段時間各設區(qū)的市人大特別是政府部門的不二之選。基于現(xiàn)狀的充分考量，問題的重點不在于簡單從利弊權衡中判定這種模式是否可取，而在于如何對其存在的不足進行相應完善和優(yōu)化，進而充分發(fā)揮這種模式的正面促進作用，更好凸顯其助力、增智和賦能效果，這是擺在揭陽進一步加強和改進新時代地方立法工作道路上的一道思考題，也是各設區(qū)的市如何更好提高立法質量、推進良法善治的一道共答題。

三、委托第三方起草的優(yōu)化路徑

委托第三方起草的優(yōu)化路徑包括在源頭上如何科學選擇第三方，考慮到簽訂委托協(xié)議是雙方合意的結果，不是一廂情愿，也無法一家獨斷，故對第三方的資質條件、選擇方式和選擇程序等前置問題在此不作討論。本文探討的重點在于政府部門委托第三方以后，如何進一步提高委托起草工作的質量。下面，筆者主要從三個方面試作闡述。

（一）堅持以問題為導向，夯實起草質量根基

地方性法規(guī)草案的起草質量，直接影響立法進程，甚至決定立法質量，具有牽一發(fā)動全身的基礎性意義，而堅持問題導向則是保障法規(guī)草案起草質量的關鍵所在。以問題為導向引領和推動地方立法工作有序開展，就是要牢固樹立“針對問題立法、立法解決問題”的基本理念，不斷提高法規(guī)草案起草的針對性、及時性和可操作性。

一方面，政府部門委托第三方前，要切實加強與人大的溝通聯(lián)系，全面對接人大在選題立項論證中梳理出來的焦點問題和主要短板，進一步明確立法意圖，并在委托第三方時將具體的立法需求和立法目標向對方明確，這樣才能做到精準委托。另一方面，第三方具體承接起草事項后，要強化問題意識，著眼解決實際問題，嚴格按照委托具體要求進行量體裁衣、量身定做，切實在強化制度措施的可操作性和可執(zhí)行性上下功夫，這樣才能做到有的放矢。

另外，在委托第三方期間，政府部門要切實強化起草主體責任意識，密切加強與第三方的協(xié)作配合，共同聚焦問題和短板，扎實做好法規(guī)草案的起草工作，不能一托了之當甩手掌柜。這要求政府部門和第三方要大興調查研究之風，積極踐行全過程人民民主，嚴格按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，不斷拓展調研活動的廣度和深度，全面廣泛聽取各方的意見建議，在此基礎上進一步將基本情況摸清、把存在問題找準，然后再對這些問題短板進行全面分析和細致研判，進而將起草思路理清、把解決措施提實，這樣才能做到因城施策、對癥下藥，確保起草出來的法規(guī)草案接地氣、行得通、能管用。

（二）凸顯人大主導作用，提高起草工作質效

在政府部門委托第三方起草的過程中，雖然人大不是委托方，但人大不能袖手旁觀，應當堅持提前介入、全程參與法規(guī)草案起草工作，并對法規(guī)草案的措施擬制以及修改完善等提出針對性意見建議，這是充分發(fā)揮人大立法主導作用、不斷提高法規(guī)草案起草質效的應有之義。

起草階段凸顯人大主導作用，要求人大要通過提前介入和深度參與，有效整合人大、政府部門以及第三方的立法資源，形成整體工作合力，避免各自為政所造成的立法資源浪費，為后續(xù)人大提高法規(guī)草案的審議質量打下堅實基礎。同時，要強化組織協(xié)調和督促指導力度，及時幫助解決起草過程中可能出現(xiàn)的部門爭權諉責、分歧不下等問題，進而提高起草工作效率，確保立法工作進度。此外，還要對政府部門和第三方形成有效監(jiān)督，及時糾正起草過程中可能出現(xiàn)的立法部門化傾向。因為第三方必須按照委托方（政府部門）的具體要求進行起草，主觀上很難超脫部門的利益訴求而呈現(xiàn)理論界所希冀的客觀中立。

可能會有觀點認為，此種情形下的人大提前介入督導雖有其理論依據(jù)——人大主導立法，但似有打破合同相對性之嫌，因為第三方法律上只受委托人即政府部門的約束。對此筆者認為，基于人大在地方立法工作中的主導地位，人大可以通過直接約束政府部門，進而達到間接作用于第三方的目的。但從更好提高起草效率上講，政府部門可以在委托協(xié)議中與第三方明確約定，第三方也應當接受人大督導，全面按照人大和政府部門的具體要求開展起草相關工作，以此解決提前介入在法律上可能存在的“瑕疵”。

（三）建立質量評價機制，強化起草責任意識

評價機制是判斷第三方起草工作質量的直接依據(jù)，其有效建立能夠壓實第三方責任，更好保障法規(guī)草案的起草質量。如何建立健全這一起草質量評價機制，筆者認為應當緊扣立法需求和立法目標的實現(xiàn)程度，聚焦法規(guī)草案的實效性和可操作性，突出評價“有沒有”和“好不好”。

其中，“有沒有”是指法規(guī)草案有沒有堅持以問題為導向，全面對標對表政府部門（包括人大）的起草要求進行相應的制度設計，即第三方起草的法規(guī)草案在內(nèi)容上有無解決實際問題的針對性條款。而“好不好”則是指這些條款內(nèi)容和制度設計在應然層面管不管用、能不能解決實際問題（因為實然層面的效果需結合法規(guī)具體實施情況才能判定），法規(guī)草案內(nèi)容是否具有地方特色，是否存在簡單重復上位法規(guī)定或者拼湊其他地市法規(guī)內(nèi)容甚至與上位法相抵觸等情形。

具體的量化評價標準，應當由政府部門和第三方緊扣上述“有沒有”和“好不好”，經(jīng)協(xié)商一致在委托協(xié)議中予以明確。但實踐操作時，為避免雙方對評價標準認定不一、分歧不下，筆者認為，在不受立法成本限制的前提下，可以引入各方都認可的其他第三方，由其圍繞上述評價機制開展具體的質量評估工作，并以相應的評估結論作為雙方享有權利和承擔責任的主要依據(jù)。當然，對法規(guī)草案相關內(nèi)容進行否定性評價時，只有可歸咎于第三方的情形，才可以讓第三方承擔相應的不利后果，這樣才能達到兼顧第三方積極性與責任感的公平效果。

四、結語和余思

關于如何提高委托第三方起草質量的思索，不僅是一個理論問題，更是一個實踐課題。本文結合工作實際，從實務角度探論優(yōu)化委托第三方起草的基本路徑，以期對提高委托第三方起草質量有所裨益。從長遠角度看，筆者認為，隨著各設區(qū)的市地方立法工作的持續(xù)深入推進，法規(guī)草案由政府部門作為起草主體的基本模式應當逐步向多元化方式轉變，特別是對于綜合性、全局性、基礎性以及推動地方經(jīng)濟社會高質量發(fā)展急需的重要法規(guī)項目，可以探索由人大牽頭政府部門和實務工作者等組成立法工作專班，并委托第三方承擔具體起草工作的方式。同時，人大在委托第三方時，要明確約定第三方的起草服務應當涵蓋法規(guī)草案整個審議過程中的修改完善等工作。唯有這樣，才能既充分發(fā)揮人大主導和政府依托作用，又能更好解決前文提到的第三方起草與人大審議出現(xiàn)斷層的現(xiàn)實問題，同時避免可能遇到的起草質量評價標準難以細化實施等困難。因為在這種模式當中，即使最終人大通過的法規(guī)與起初第三方起草提交的草案文本內(nèi)容相去甚遠，個中的修改完善也應當視為第三方起草的行為延伸和具體成果，客觀上自然也應當認定其起草質量符合委托要求。但不管怎么說，在不斷優(yōu)化提升委托第三方起草質量的過程中，需要人大、政府部門以及第三方的共同努力，這樣才能更好推動委托第三方起草在賦能地方立法高質量發(fā)展的新征程上日臻完善、行穩(wěn)致遠。

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