“小縣大城”背景下人大代表履職的探索

內容摘要：目前，人大代表、選民群眾基本離開鄉鎮轄區，傳統的人大代表、選區、選民固定管理服務模式受到沖擊，人大代表履職方式發生變化。云和縣在試點的基礎上，探索流動代表聯系服務原選區選民和現居住地社區居民的工作，建成“1+11+N”代表聯絡陣地體系，打造鄉鎮各具特色的代表工作品牌。實踐表明，在“小縣大城”背景下發揮好人大代表作用，必須進一步提升代表履職能力，強化代表履職管理和保障。

關鍵詞：小縣大城；人大代表；代表履職方式

一、問題的提出

浙江云和縣實施“小縣大城”城鎮化發展戰略以來，人口、產業、要素不斷向縣城、中心鎮集聚，發展進程不斷加快。截至2023年底，云和縣近60%的農民下山轉移，78%的農村勞動力向二、三產業轉移，80%的人口集中在縣城居住，93.4%的學生集中在縣城就讀，96%的企業集中在縣城發展，城鎮化率達74.5%。據統計，全縣6個鄉鎮，共有縣人大代表78人，其中68人長期居住在縣城，比例達到87.18%；共有鄉鎮人大代表293人，其中189人長期居住在縣城，比例達到64.51%；6個鄉鎮約三分之一人口常住在轄區內，三分之二人口長期住在縣城。在“小縣大城”、人口不斷向縣城集中的背景下，人大代表和群眾基本離開鄉鎮轄區。大部分選民不再關心村莊發展得好不好、路修得通不通，人大代表進選區調研、聽取選民意見建議也成了“人去樓空花已盡”。

同時，人口向縣城集聚，隨之而來的問題就是基層社會治理格局發生變化。進城人口雖然居住在社區，但是由于大部分人口戶籍還在鄉鎮，導致社區在管理上出現“看得見管不著”，農村人口市民化轉換不夠徹底，社會階層更加復雜，群眾工作的對象更加多樣化，群眾利益訴求呈現差異化、多元化特征。因此如何發揮人大代表在基層社會治理中的作用成了至關重要的問題。人大代表長期生活在基層一線，對基層社會治理矛盾或沖突有著更深刻的體會，對改善和提高基層社會治理也有更好的想法和建議，是提升基層社會治理能力的重要參與者。尤其在農村轉移人口集聚在縣城的背景下，人大代表可以突破傳統選區選民服務模式，通過在縣城聯系服務選民，代表到所居住社區報到，帶頭收集民意、反映群眾合理訴求，把廣大基層人大代表的智慧和力量匯聚起來，代表聯系群眾、帶動群眾共同參與社會治理，以此提升社會治理現代化水平。

由于人大代表、選民群眾離開鄉鎮轄區，鄉鎮選區淪為空心區，村莊淪為空心村，傳統的人大代表、選區、選民固定管理服務模式受到沖擊，因此，需要探索建立系統、科學、高效的人大代表服務管理機制，以全面提升代表履職能力為導向，進一步加強人大代表與原選區選民和現居住地社區居民的聯系，充分發揮人大代表的示范引領作用，既方便進城代表“聯選民”，又方便進城群眾“找代表”，實現代表在身邊、有事找代表、代表能辦事的工作格局。

2023年，云和縣開始探索流動代表聯系服務原選區選民和現居住地社區居民工作，在以浮云街道為試點的基礎上，采用“年初選試點、年中全鋪開、年底報質效”三步走制訂了該項工作計劃，對流動代表的履職和作用發揮進行初步探索。

二、做法及成效

（一）強化履職陣地建設，提升代表服務質效

人大代表聯絡站是促進國家機關與人大代表、人大代表與人民群眾聯系的平臺，是基層人大工作的主陣地，是人大踐行全過程人民民主的基層單元。結合云和縣城鎮化率較高、縣鄉代表及群眾大多在縣城生產生活的實際，僅在鄉鎮區域內設立代表聯絡站已不能滿足代表與群眾的實際需求。為更好促進進城代表聯系服務原選區選民和現居住地居民，目前，全縣6個鄉鎮在原轄區現有人大代表聯絡站的基礎上，積極探索富有成效和特色的鄉鎮代表聯絡站新模式，已經有4個鄉鎮在縣城設立城區人大代表聯絡站，為進城代表在縣城接待選民提供履職陣地，也為進城群眾向人大代表反映訴求提供便利，收到代表在身邊、有事找代表、代表能辦事的初步工作成效。同時，為進一步打造具有麗水特色的人大踐行全過程人民民主服務中心，在上級人大的指導下，建成了縣級人大代表聯絡總站，形成“縣人大代表聯絡總站—鄉鎮（街道）、經開區人大代表聯絡站—村社人大代表聯絡點”的“1+11+N”代表聯絡陣地體系。并對聯絡站進行數字賦能，以聯絡站數字化應用系統為支撐，積極推廣使用“代表碼”“聯絡站碼”“代表活動碼”，進一步延伸進城代表聯系選民觸角，暢通下山轉移群眾訴求渠道，促進基層社會治理效能提升。

（二）強化履職體系建設，以制度規范提升效能

印發《關于加強“小縣大城”戰略背景下人大代表服務管理和作用發揮指導意見的通知》《關于持續推進“街鄉人大共治”相關工作的通知》《進城流動代表服務管理和作用發揮制度》等文件，以制度促規范、以制度促落實、以制度促長遠。一是做好一次請示匯報。要求各鄉鎮（街道）、經開區人大要聚焦人大主責，每年向黨（工）委匯報一次“街鄉人大共治”工作，研究解決人大工作存在的問題。二是代表信息建檔立卡。統一印制《流動代表登記冊》，對流動代表逐一登記造冊，建立流動代表檔案，做到清楚流動代表去向住址、聯系方式、特長專長、發揮作用情況，指定專人負責管理登記冊，每半年對臺賬信息補充更新一次。三是流動代表登記報到。要求流出地人大要督促流出代表到流入地人大登記并到社區報到，流入地人大要核實流動代表身份，做好流入代表的基本信息登記，街道社區做好流入代表的報到接納，流動代表要主動融入所在社區，自覺參與所在社區的社會治理。四是鄉鎮（街道）雙向共管。實行流出地和流入地人大雙向共管工作機制，做到責任雙向聯結、信息雙向聯通、學習雙向聯合、管理雙向聯動，每年至少召開1次雙向共管聯席會議，加強溝通協作，互通情況信息，及時總結和改進代表服務管理工作。五是完善搭建活動平臺。流出地人大創新組織和活動方式，本著“選民到哪里，代表服務就跟進到哪里”，以城區代表聯絡站為龍頭，服務選民，密切與群眾的聯系，暢通民情民意反映渠道，積極引導人大代表參與社區治理。流入地人大針對街鄉共治、農民進城、村社融合等實際，把街道議事會職能、代表聯絡站功能延伸到社區，指導社區搭建好平臺，服務好代表履職。街道社區做好流入代表的報到接納工作，讓流動代表“融入有門”，多方位搭建代表履職活動載體，常態化組織各項活動，讓流動代表“有事可為”，使人大代表成為基層社會治理的參與者和推動者。流動代表主動到社區聯系報到，主動融入所在社區，亮明人大代表身份，自覺參與社區的社會治理，密切聯系群眾，立足實際發揮自身優勢，帶好頭、做表率，推動群眾身邊急難愁盼問題的解決。六是代表履職評價評優。建立流動代表履職登記和臺賬制度，修改和完善履職評價標準，將有效激勵和紀律約束相結合，引導和激發人大代表發揮模范帶頭作用。

（三）打造代表工作品牌，激發代表履職新活力

崇頭鎮組建產業服務、就業服務、教育服務、生活服務等4個人大代表“幫搬團”，精準幫助搬遷群眾辦實事、解難題，助推搬遷群眾實現“搬得出，穩得住，逐步能致富”。石塘鎮通過“五個一”（一座城區聯絡站、一幅城區人大代表聯系圖、一次城區人大代表大走訪、一張城區人大代表連心卡、一次城區代表進社區報到）的模式，加強流動代表與進城選民的雙向互動，更好發揮了城區代表的履職效能，做到“選民有知曉，意見有處提”，更好滿足了城區居民的實際需求。緊水灘鎮建立“代表+網格”，采取“1+M+N”形式（縣人大代表+鎮人大代表+選民），即每名縣人大代表聯系3～5名鎮人大代表，每名鎮人大代表聯系10～20戶村民，將全鎮1600戶村民精準匹配給代表，并形成縣、鎮人大代表“抱團”聯動合力，推動“雙聯”工作更精細化、準確化。赤石鄉探索建立代表直通車工作，暢通代表聯系群眾的“最后一百米”，強化進城代表履職能力，號召代表加入社區參與社會治理；安溪畬族鄉組建由“縣鄉人大代表為主體+黨員+網格員+駐村干部”構成的“安援”暖心服務團，進一步服務和管理群眾異地搬遷工作，對相應戶籍地的小區居民每季度開展上門走訪行動，協助百姓做好實地踏勘、謀劃搬遷、幫扶政策宣傳，實現異地“脫地不脫管”。浮云街道制定《浮云街道人大代表共治機制實施方案》，創新推出“1+4”工作模式（1個領導小組+4個代表共治組），吸納非本轄區的人大代表加入代表共治組。元和街道探索建立“代表來了”工作機制，將轄區縣代表、議事員及流動代表進行分組，每月聚焦重點工作和民生熱點開展前期調研和后期跟蹤監督，有效助力難題破解。鳳凰山街道建立“3+N”模式（即代表+社區+網格+N個活動），創新設立人大代表“跨區聯動”服務站，邀請本轄區代表、經開區代表、外鄉鎮居住在本轄區的代表、搬遷群眾集中的遷出地代表等4類人員進服務站通過座談等形式參與居民社會治理。白龍山街道和霧溪畬族鄉做好融合共治文章，組建白龍山區人大工作協作組，由白龍山街道人大工委主任任協作組組長，霧溪畬族鄉人大主席任第一副組長，搭建起“街鄉人大共治”組織架構，加快兩地人大組織以及人大代表、議事員融合進程。研究探索人代會、議事會一起召開的方法路徑，在法律法規層面從嚴把握會議日程，確保各項程序合法合規。每個月一起組織開展人大代表主題活動，共同學習相關會議精神、人大法規，共同商議白龍山區發展大計，共同邀請政府部門負責人走進代表聯絡站等。

三、問題不足

（一）進城代表服務意識有待進一步提高。仍有部分生活在社區的人大代表雖然已報到，但融入社區、服務社區的意識不強，存在“我雖然居住在這里，但我是某鄉鎮人”的心態，身融心難融，履職積極性不高，對做好代表工作缺乏積極性、主動性，不愿意為做好代表工作投入過多時間和精力，對居住地的建設發展不夠關心，沒有發揮代表聯系群眾的優勢。

（二）進城代表履職能力有待進一步提升。基層人大代表想要服務現居住地居民和原選區選民，主要是通過一系列履職行為來實現的。由于文化知識水平參差不齊，一些基層人大代表的履職能力與職責要求還有差距，調查研究、問題挖掘缺乏深度，問題癥結找得不準，建言獻策缺乏可操作性，對于群眾反映的問題無法形成高質量代表建議，難以實現真正意義上的民主協商和民主監督，直接影響了全過程人民民主在基層社會治理中的運行質量。

（三）管理體制機制有待進一步完善。代表共治活動是進城人大代表在閉會期間履職的基本形式，進城的人大代表主要是通過參與社區組織的集體性共治活動來履行各項職責義務。但是目前該項工作還處在持續探索階段，制度規范也正在完善中，各鄉鎮（街道）的實際情況不一樣，需要不斷探索創新、突破瓶頸，結合實際建立完善的管理體制機制。

（四）代表履職資金有待進一步保障。代表的調研視察等活動，需要投入很大的精力和很多的時間。按現行做法，人大代表集中進行視察時所需費用一般由人大負責。不容回避的是，要人大代表“自掏腰包”視察、調研幾乎是不可能的。目前，縣鄉兩級人大代表均有代表活動經費發放到所在鄉鎮（街道）人大，但由于代表向社區報到后，要參與居住地社區組織的活動，對于社區來說，無法使用代表在原選區的活動經費，而要另外增加經費來組織活動，這導致了一些社區開展活動積極性不高，代表參與的次數和頻率較少，代表作用發揮也打了折扣。

四、對策建議

（一）提高代表履職能力

明確基層人大代表在踐行全過程人民民主中的主體責任。通過適時舉辦培訓會、座談會等形式，向基層人大代表講解相關法律法規、政策文件等，幫助他們更好地了解和掌握自己的職責和義務，使進城代表能夠快速融入社區，積極參與社區組織的各類活動，健全人大代表履職檔案，利用網上代表履職登記系統做好履職登記，常態化開展基層人大代表回選區述職活動，接受選民監督，不斷激發和強化代表履職的使命感。

（二）完善代表管理制度

進一步明確流入地人大、流出地人大和居住地社區的管理責任，細化完善進城人大代表履職保障機制，逐步推進人大代表共治工作的制度化、規范化和程序化。同時，逐步構建流動代表聯系居住地居民常態化機制，通過結對聯系、走訪聯系、約請聯系、網絡聯系等形式和途徑，引導越來越多的流動代表與社會居民、選民進行“零距離”接觸、分享、交流與互動，確保流動代表在社區聯系基層群眾更加深入、更加廣泛、更加密切。此外，利用好“麗水人大代表履職一鍵通”平臺，幫助流動代表更好地參與人大工作，利用好“代表碼”“聯絡站碼”“活動碼”，減少代表在履職中的時間和空間矛盾，為流動代表履職實踐構筑平臺、豐富載體，健全基層人大代表履職的長效機制。

（三）強化履職資金保障

將流動代表管理經費納入鄉鎮（街道）人大財政預算，設立專項資金，用于流動代表履職活動開展、學習培訓、參加調研視察等，制訂活動方案和經費開支計劃，并按本單位財務規定程序報批。只有有效解決流動代表服務居住地居民和原選區選民工作的資金需求，才能確保各項措施落到實處，推動該項工作規范化、常態化發展，為加強和完善“小縣大城”背景下代表作用發揮提供云和實踐樣本。