決策咨詢委員會(huì)制度的構(gòu)想 在行政法學(xué)視野中的探究

適應(yīng)時(shí)代要求，建立現(xiàn)代化的行政決策咨詢委員會(huì)制度，是行政決策科學(xué)化、民主化及法制化的基本保證。決策水平的高低，在很大程度上反映的是行政決策咨詢系統(tǒng)工作質(zhì)量的高低以及對(duì)該系統(tǒng)利用程度的高低。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)的確立，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系都在重新界定的過(guò)程中，政府與咨詢機(jī)構(gòu)之間也有一個(gè)職能劃分的問(wèn)題，以充分發(fā)揮政策研究機(jī)構(gòu)與社會(huì)咨詢系統(tǒng)輔助決策的功能。只有充分發(fā)揮決策咨詢委員會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，才能保證行政決策的科學(xué)化、民主化和法制化。本文將在以下內(nèi)容中對(duì)決策咨詢委員會(huì)制度在行政法視野中進(jìn)行探討。

決策咨詢委員會(huì)制度的必要性

◆以權(quán)利制約權(quán)力的需要

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”阿克頓勛爵在上個(gè)世紀(jì)所說(shuō)的這句話到現(xiàn)在依然是至理名言。權(quán)力是一種社會(huì)關(guān)系，它是指任何主體能夠運(yùn)用其擁有的資源，對(duì)他人發(fā)生強(qiáng)制性的影響力，支配力，促使或命令、強(qiáng)迫對(duì)方按權(quán)力者的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為。權(quán)力如果不受到制約就會(huì)走向異化。社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的制約，又叫以權(quán)利制約權(quán)力。這種制約以群眾力量、輿論力量等形式從公共權(quán)力組織的外部對(duì)公共權(quán)力產(chǎn)生制約作用。從其表現(xiàn)形式上看，來(lái)自公共組織外部的制約力量，大多數(shù)以權(quán)利為手段，是依據(jù)憲法和法律賦予公民和社會(huì)組織的權(quán)利，對(duì)公共管理部門(mén)及其工作人員的權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)控制約。

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政決策乃是一種權(quán)力，亦是對(duì)各種利益要求進(jìn)行整合，對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行分配控制的權(quán)力。傳統(tǒng)上，行政權(quán)力基本上不是由公民授權(quán)獲得的，行政決策權(quán)完全在于行政機(jī)關(guān)。雖然公權(quán)及參政權(quán)在理論上于19世紀(jì)提出并得到完善，但是基于近代行政法的價(jià)值觀念，相對(duì)人對(duì)行政的參與基本上是不存在的，相對(duì)人往往是行政的客體而不是行政的主體。故在行政決策過(guò)程中，公民鮮有參與的機(jī)會(huì)，權(quán)力缺少制約和監(jiān)督。到了近代，公民參與的渠道僅僅表現(xiàn)為代議民主制，這也是公民參與的基本形式，即全體人民直接經(jīng)過(guò)政治選舉和全民公決等形式?jīng)Q定國(guó)家大事。雖然這一機(jī)制將公眾的觀點(diǎn)通過(guò)一個(gè)選舉出來(lái)的公民代表團(tuán)體來(lái)提煉及補(bǔ)充，但是代議民主政體在很大程度上使政府遠(yuǎn)離民眾的直接接觸范圍，也為濫用權(quán)力和牟取私利提供了可能。

在現(xiàn)代國(guó)家中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷和物質(zhì)利益的分化，促使行政權(quán)理念在實(shí)質(zhì)上發(fā)展成為是對(duì)公共利益進(jìn)行集合、維護(hù)和分配的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和再分配，目的是為了保護(hù)個(gè)人利益，確保個(gè)人追求和實(shí)現(xiàn)自己利益的公平機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員實(shí)際占有利益的基本公平；同時(shí)，這種分化也使得公民的權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)、平等意識(shí)和法治意識(shí)等都得到了空前的提高，他們開(kāi)始由民主的被動(dòng)者逐漸變成積極推動(dòng)者。公民參與已經(jīng)不僅僅只通過(guò)代議制才能實(shí)現(xiàn)，更多的表現(xiàn)為越過(guò)代議機(jī)關(guān)直接參與到政府的工作之中。比如有關(guān)專家、利益關(guān)系人乃至全體人民參加重要法律、法規(guī)的討論，行政決策請(qǐng)咨詢委員會(huì)咨詢和論證，舉行利益相關(guān)人的聽(tīng)證、協(xié)商對(duì)話等等。通過(guò)這些形式的參與，不僅可以導(dǎo)致參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而且也起到了表達(dá)意愿和利益的作用，同時(shí)也發(fā)揮了監(jiān)督權(quán)力的功能，使得行政決策能夠充分考慮到公眾的需求和公眾利益。

決策時(shí)是否充分聽(tīng)取來(lái)自人民群眾的呼聲，是否準(zhǔn)確掌握社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，不是單純的工作方法和工作水平問(wèn)題，而是事關(guān)公權(quán)力性質(zhì)的大問(wèn)題。我國(guó)政權(quán)的性質(zhì)決定了建立決策咨詢委員會(huì)制度的必要性，也就是說(shuō)，反映社情民意是各級(jí)決策機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)的應(yīng)有之意。

◆實(shí)現(xiàn)公眾參與的需要

以服務(wù)與合作、信任與溝通為人文精神的現(xiàn)代行政法，將行政行為看作一個(gè)過(guò)程，即從意思表示的發(fā)生和形成到作出和實(shí)現(xiàn)的時(shí)空運(yùn)動(dòng)過(guò)程，而不僅僅是一個(gè)最終決定。相對(duì)人對(duì)服務(wù)行為的合作，不僅表現(xiàn)對(duì)一個(gè)已作出的、最終的行政決定的配合，而且還表現(xiàn)為對(duì)形成和作出行政決定的參與，這種參與主要是一種權(quán)利，具有積極性和主動(dòng)性。

法治行政所要求的平等，其重要意義更在于要求公民、利益關(guān)系人有權(quán)作為平等的一員，進(jìn)行“行政參與”。通過(guò)這種參與，改變了公民、行政相對(duì)人只是行政管理的對(duì)象，而成為行政管理的參與人，可以說(shuō)也成了與行政人員平起平坐的成員，滲入到行政主體之中。通過(guò)這種參與，有利于公民、法人或者其他組織，在直接涉及其切身利益的行政決策中，維護(hù)自己的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)單方面行為對(duì)自己做出不利的決策，從而侵犯其合法權(quán)益；通過(guò)這種參與，有利于公眾對(duì)行政決策的理解，從而有助于消除行政政策在執(zhí)行中的障礙，保證行政政策的順利貫徹執(zhí)行；通過(guò)這種參與，有利于消除歧視、偏袒，保障社會(huì)公正，從而可以避免決策的不全面性；通過(guò)這種參與，有利于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗，因?yàn)殛?yáng)光是最好的防腐劑，公眾的千百雙眼睛就是陽(yáng)光，公眾參與顯然是消除腐敗的良方之一，通過(guò)這種參與，有利于為國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

在現(xiàn)行的中國(guó)制度安排下，個(gè)人力量超弱，行政權(quán)力超強(qiáng)，個(gè)人與行政機(jī)關(guān)在權(quán)利與權(quán)力之間缺乏平衡的對(duì)抗、對(duì)話的能力。行政決策權(quán)集中于中央政府和有決策權(quán)的各級(jí)政府。在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中，決策權(quán)又基本上歸集于組織內(nèi)部某些人身上，公眾在決策過(guò)程中幾乎是被動(dòng)和信息閉塞的。而權(quán)力精英往往容易將個(gè)人的價(jià)值判斷、長(zhǎng)官意識(shí)和行為方式等溶入到?jīng)Q策過(guò)程之中，喜歡關(guān)起門(mén)來(lái)搞獨(dú)斷式的“拍腦袋”決策，決策過(guò)程與公眾之間鮮有互動(dòng)，充其量也是在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英群體之間的相互妥協(xié)與折衷。并且政府及其決策者想忠實(shí)地按社會(huì)公共利益去決策亦有上天之難，因?yàn)橐獙⒎稚⒌摹?duì)立的個(gè)人利益及偏好綜合成為政府行政決策追求目標(biāo)的公共利益往往是困難，甚至是不可能的。

故決策咨詢委員會(huì)的設(shè)置對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是一種行政決策的外部參與機(jī)制。相對(duì)人通過(guò)這種機(jī)制，對(duì)行政主體的決定有權(quán)進(jìn)行反駁，對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配提出自己的意見(jiàn)和愿望，要求行政主體采納并對(duì)原有意志進(jìn)行修改，使行政主體與相對(duì)人的意志得以溝通和交流；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)獲取信息的有效渠道，將相對(duì)人意志吸收到行政意志中，從而使行政法關(guān)系具有某種雙方性，使人權(quán)真正得到尊重。在政府、公眾以及咨詢專業(yè)技術(shù)人員的利益博弈過(guò)程之中，利益主體經(jīng)多方討論、溝通意見(jiàn)、互相讓步、彼此容讓，最后利益在協(xié)商、平衡和妥協(xié)中得到充分表達(dá)，進(jìn)而在這種利益的平衡中作出科學(xué)合理的行政決策咨詢意見(jiàn)。如果說(shuō)設(shè)立決策咨詢委員會(huì)是在國(guó)家權(quán)力和個(gè)人權(quán)利之間建立一個(gè)平衡機(jī)制，那么承認(rèn)決策咨詢委員會(huì)的意義就在于社會(huì)公共權(quán)力和個(gè)人權(quán)利之間建立一個(gè)協(xié)調(diào)器，從而有助于在國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利之間建立政治生態(tài)平衡。

◆實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的需要

在行政決策領(lǐng)域，決策的整合顯得尤為重要。咨詢委員會(huì)能經(jīng)常性接觸到很多形形色色決策失誤的案例，分散的信息和意見(jiàn)。它的工作和任務(wù)就在于集合各方面的信息和意見(jiàn)，加以整合和協(xié)調(diào)。決策咨詢委員會(huì)有利于保證行政決策中的一貫性。行政決策的一貫性體現(xiàn)的是對(duì)社會(huì)和市民的尊重，保證相對(duì)人的合法權(quán)益不因?yàn)闆Q策的前后不一致而受到損害。決策咨詢委員會(huì)制度的建立，可以使得決策者作出決策時(shí)，進(jìn)行更為慎重周密的考慮，更多的聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)其他成員和咨詢委員會(huì)成員的意見(jiàn)。咨詢委員會(huì)成員構(gòu)成復(fù)雜，代表著不同的社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)利益階層。在審議政策或法案過(guò)程中，各方代表人物從各自立場(chǎng)出發(fā)，廣泛地提出意見(jiàn)和建議。即使這些意見(jiàn)未被決策機(jī)關(guān)所采納，但政府在作出最終決策時(shí)，仍應(yīng)考慮到多方因素，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，使出臺(tái)的政策能為更多人所接受，更具科學(xué)性，減少政策實(shí)施中的阻力。

◆應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要

就目前中國(guó)行政決策的實(shí)際情況而言，行政機(jī)關(guān)決策體制中決策系統(tǒng)高度發(fā)達(dá)，但是咨詢系統(tǒng)極度萎縮。不可否認(rèn)，近年來(lái)，某些行政機(jī)關(guān)的某些決策，如價(jià)格決策，也逐漸開(kāi)始重視外界意見(jiàn)，采取聽(tīng)證會(huì)、專家論證等方式進(jìn)行咨詢，聽(tīng)取意見(jiàn)。但總體而言，仍然存在下列問(wèn)題：第一，行政決策權(quán)高度集中，不能形成有效制約。決策體制中具有相對(duì)獨(dú)立地位的咨詢機(jī)構(gòu)的缺位，使行政決策在作出之前不能充分收集信息，決策過(guò)程中不能充分論證。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的調(diào)研機(jī)構(gòu)又與具有最后決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)者處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的決策不能形成真正意義上的制約。第二，行政決策嚴(yán)重脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不具可行性，造成行政效率低下。由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)力量薄弱，加上其本身既為行政機(jī)關(guān)利益共同體中的一員，往往不能進(jìn)行充分的論證，提出的積極建議不被采納時(shí)也無(wú)相應(yīng)的制約機(jī)制。在此基礎(chǔ)上作出的行政決策，肯定會(huì)偏離“公共”原則，不具可行性。第三，先有的行政決策模式，為一些行政領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行提供了制度環(huán)境，他們想當(dāng)然行事，不考慮公眾意見(jiàn)以及行政決策的實(shí)際后果，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。

盡管實(shí)踐中對(duì)決策咨詢委員會(huì)作出了積極的探索，但是實(shí)際上并不能充分的發(fā)揮決策咨詢的作用。原因是：第一，很大一部分的咨詢機(jī)構(gòu)在行改上必須從屬于相關(guān)政府部門(mén)，其獨(dú)立性和社會(huì)化程度不夠。這本身就失去了決策研究和決策咨詢的意義。第二，有些咨詢機(jī)構(gòu)的組織形式帶有柔性。這些機(jī)構(gòu)隨時(shí)組織分散在各單位的專家，完成任務(wù)后仍回原單位。這種彈性組織會(huì)導(dǎo)致研究沒(méi)有連續(xù)性，不利于對(duì)長(zhǎng)期的、可持續(xù)性的決策問(wèn)題進(jìn)行分析和研究。第三，決策咨詢委員會(huì)的成員構(gòu)成也不科學(xué)，成員的素質(zhì)不高，難以形成有效的咨詢意見(jiàn)。并且，由于缺少公眾的代表，以至于咨詢機(jī)構(gòu)在進(jìn)行決策分析的時(shí)候，更偏重于理論層次上的研究，沒(méi)有真正深入了解公眾的真正需求和意思，在此基礎(chǔ)上所作出的許多決策方案、對(duì)策建議大而化之，人云亦云，不能解決實(shí)際問(wèn)題，有的建議雖好，但缺乏可操作性。

決策咨詢委員會(huì)的存在為其成員直接參與社會(huì)事務(wù)的管理提供了制度保障。在咨詢委員會(huì)中，個(gè)人可以通過(guò)直接的方式參與到?jīng)Q策咨詢，從而參與決定與自己利益相關(guān)的事情。決策咨詢委員會(huì)代表社會(huì)成員參與并監(jiān)督政府決策的制定，有效地制衡和約束行政機(jī)關(guān)，維護(hù)自身權(quán)益，從而保障公民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。總之，“社會(huì)和國(guó)家通過(guò)合作而獲益：一方面，社會(huì)中的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到政策形成的過(guò)程中去；另一方面，這種制度化的參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源(合法性)和控制權(quán)。”

決策咨詢委員會(huì)制度的內(nèi)容

◆決策咨詢委員會(huì)的性質(zhì)

獨(dú)立性是許多國(guó)家決策咨詢委員會(huì)最大也是最重要的的特點(diǎn)。無(wú)論是美國(guó)的總統(tǒng)科學(xué)咨詢委員會(huì)，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)，還是德國(guó)的經(jīng)濟(jì)合理化監(jiān)察會(huì)，其獨(dú)立性都得到有關(guān)政策和法律保障。明確決策咨詢委員會(huì)的性質(zhì)對(duì)研究決策咨詢委員會(huì)有重要意義。從世界許多國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，決策咨詢委員會(huì)一般有以下特點(diǎn)。

決策咨詢委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)。比如香港的行政會(huì)議(回歸前為行政局)，其成員直接由港督委任、對(duì)港督負(fù)責(zé)。在內(nèi)部人事上保持獨(dú)立性，其成員的編制獨(dú)立，從而獨(dú)立于各級(jí)行政系統(tǒng)，行政會(huì)議成員由該機(jī)構(gòu)自己公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄取，并從法律上賦予該機(jī)構(gòu)權(quán)力，為其活動(dòng)提供法律保證。在組織上確保對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，保證其決策咨詢過(guò)程中，提供切實(shí)可行的咨詢方案。決策咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是值得我國(guó)借鑒和參考的重要之處，因?yàn)槲覈?guó)的決策咨詢委員會(huì)之所以很難真正行使其咨詢職能，最根本原因就在于其本身的從屬性和依賴性。獨(dú)立自主地進(jìn)行決策研究，是保證決策咨詢機(jī)構(gòu)決策研究科學(xué)、客觀的基本條件。追求相對(duì)獨(dú)立性，就是實(shí)現(xiàn)決策咨詢委員會(huì)與決策機(jī)關(guān)相分離，擺脫決策咨詢委員會(huì)的從屬地位或依賴關(guān)系，使彼此成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體。

決策咨詢委員會(huì)是政府和社會(huì)公眾的溝通渠道。行政行為從單方意志性向交涉性轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代行政權(quán)利運(yùn)作方式的一個(gè)重要變化。交涉性是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)應(yīng)與相對(duì)人溝通與交流，包括意見(jiàn)交換與信息溝通等等，不再只是單方的調(diào)查與搜集。然而，個(gè)體組織、機(jī)構(gòu)之間的力量、信息極不對(duì)稱，社會(huì)成員個(gè)體的分散意見(jiàn)過(guò)于弱小而難以被傾聽(tīng)。例如，近年，在我國(guó)常常舉行的壟斷行業(yè)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上，被挑選出的個(gè)體代表往往無(wú)能為力，他無(wú)法代表整個(gè)群體，對(duì)其他消費(fèi)者的要求也缺乏足夠的了解，更無(wú)法提出有力的數(shù)據(jù)和研究報(bào)告來(lái)增強(qiáng)自己觀點(diǎn)的說(shuō)服力。“聲音必須集中才能更有效的傳播和被傾聽(tīng)”，決策咨詢委員會(huì)即是民意反映和集中表達(dá)的重要方式，在政府和社會(huì)成員之間架起溝通的橋梁，促進(jìn)它們之間的互相影響和滲透，其扮演著政府與社會(huì)間平衡的角色。

筆者認(rèn)為，獨(dú)立的決策咨詢委員會(huì)制度是社會(huì)多元利益相互沖突、相互協(xié)調(diào)和平衡的結(jié)果，同時(shí)也為政府協(xié)調(diào)多元利益矛盾提供了一個(gè)制度平臺(tái)。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法設(shè)立獨(dú)立的、權(quán)威而又統(tǒng)一的專門(mén)咨詢委員會(huì)。在組織結(jié)構(gòu)上，決策咨詢委員會(huì)不受立法與行政機(jī)關(guān)的管制，直接向最高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。只要最高行政機(jī)關(guān)同意，它可以獨(dú)立地對(duì)任何行政決策的制定進(jìn)行調(diào)查、提供建議。決策咨詢委員會(huì)的全部職員自行招聘，他們都不屬于公務(wù)員之列，其升級(jí)調(diào)薪無(wú)須通過(guò)政府部門(mén)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。如果他們的品德引起懷疑，委員會(huì)主席可以對(duì)其進(jìn)行懲戒或開(kāi)除，對(duì)此不得上訴，即或上訴也無(wú)效，這樣避免了行政機(jī)關(guān)干涉等諸多麻煩。委員會(huì)主席作為決策咨詢委員會(huì)的首長(zhǎng)，應(yīng)能夠以身作則，自覺(jué)遵紀(jì)守法，秉公行事，帶領(lǐng)全體職員努力作出有建設(shè)性的積極的咨詢意見(jiàn)和建議。委員會(huì)成員的來(lái)源較廣，包括專家成員和非專家成員，并且大多數(shù)是這些人員中精明強(qiáng)干的優(yōu)秀人才。委員會(huì)成員一般都應(yīng)踏實(shí)、忠誠(chéng)、敬業(yè)，具有較強(qiáng)的開(kāi)拓進(jìn)取意識(shí)、紀(jì)律和法制觀念，以及高尚的道德情操和完美的人格修養(yǎng)。

◆委員會(huì)制

大多數(shù)國(guó)家的決策咨詢機(jī)構(gòu)都采用委員會(huì)制。委員會(huì)制又稱合議制，賦予委員會(huì)議集體承擔(dān)制。如根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》的規(guī)定，其適用的對(duì)象是聯(lián)邦政府的咨詢委員會(huì)，即指國(guó)會(huì)法律設(shè)立的、或美國(guó)總統(tǒng)設(shè)立或利用的、或聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)設(shè)立或利用的，向總統(tǒng)或聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)或聯(lián)邦官員提供建議或意見(jiàn)的委員會(huì)或類似團(tuán)體，以及該委員會(huì)或團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)。并且規(guī)定對(duì)于非正式的社會(huì)團(tuán)體若要適用聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法，該組織必須采取委員會(huì)的形式，因?yàn)樵摲ㄖ饕康氖菚?huì)議公開(kāi)，只適用委員會(huì)制的團(tuán)體。

一般來(lái)說(shuō)，凡是執(zhí)行性、技術(shù)性與速?zèng)Q性一類的事務(wù)，宜用首長(zhǎng)制，可以收到行動(dòng)性、效率性之效；凡立法性、協(xié)調(diào)性、傾向性一類的事務(wù)，宜用委員會(huì)制，可反映多方面的利益與要求，利于分工合作，避免個(gè)人專斷。委員會(huì)制具有集思廣益、分工合作，集體負(fù)擔(dān)工作的優(yōu)點(diǎn)，防止職權(quán)過(guò)于集中，便于發(fā)揮集體的智慧和力量。因此，咨詢機(jī)構(gòu)采取委員會(huì)制，在咨詢工作過(guò)程中，舉行會(huì)議，不同利益集團(tuán)的代表在討論中可能有讓步、妥協(xié)，以多數(shù)委員的意見(jiàn)作出最終決定，與“首長(zhǎng)制”決定由行政領(lǐng)導(dǎo)一人作出相比，更能體現(xiàn)民主的要求。在咨詢委員會(huì)制度下，委員會(huì)中的每個(gè)委員雖然都擔(dān)任某一職務(wù)，但無(wú)權(quán)對(duì)委員會(huì)所討論的重大問(wèn)題單獨(dú)作出決定，必須作為提案由委員會(huì)集體研究決定。一切重要的事務(wù)，均由委員會(huì)集體討論，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、集體負(fù)責(zé)的原則。

我國(guó)的決策咨詢機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少，而且咨詢機(jī)構(gòu)不是按照委員會(huì)的形式，由社會(huì)各界杰出的人士及專家組成，而是按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的模式建立，難以真正發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)的決策咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用委員會(huì)的形式，才更為符合決策咨詢工作性質(zhì)的需要。

◆委員會(huì)章程

委員會(huì)章程是委員會(huì)宗旨的體現(xiàn)，是委員會(huì)咨詢工作的行為準(zhǔn)則。美國(guó)咨詢委員會(huì)法規(guī)定，除了法律規(guī)定設(shè)立的咨詢委員會(huì)之外，行政機(jī)關(guān)決定設(shè)立咨詢委員會(huì)時(shí)，必須制定一個(gè)咨詢委員會(huì)的章程。沒(méi)有制定章程之前，咨詢委員會(huì)不能活動(dòng)。由總統(tǒng)決定設(shè)立的咨詢委員會(huì)的章程，應(yīng)向總務(wù)行政局提出；由行政機(jī)關(guān)決定設(shè)立的咨詢委員會(huì)的章程，應(yīng)向行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和國(guó)會(huì)兩院有關(guān)的常設(shè)委員會(huì)提出。章程中規(guī)定：委員會(huì)的名稱、目的、活動(dòng)范圍、對(duì)誰(shuí)提出咨詢意見(jiàn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、每年費(fèi)用的估計(jì)、會(huì)議次數(shù)的估計(jì)以及存續(xù)期間。但由國(guó)會(huì)制定法律設(shè)立的咨詢委員會(huì)，存在的期間按法律而不是按章程的規(guī)定。其他國(guó)家對(duì)咨詢委員會(huì)的章程的內(nèi)容和效力也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

咨詢委員會(huì)制定的章程只要有法律依據(jù)，并且是依照咨詢委員會(huì)的具體情況制定的，體現(xiàn)了咨詢委員會(huì)成員的共同利益和意志的，就應(yīng)當(dāng)具有一定的效力。委員會(huì)的章程規(guī)定了委員會(huì)的職責(zé)、成員的具體權(quán)利和義務(wù)、會(huì)議秩序、委員會(huì)的選舉、會(huì)議筆錄等有關(guān)事項(xiàng)，可以調(diào)整咨詢委員會(huì)的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)予干涉。

筆者認(rèn)為，要保證決策咨詢的科學(xué)性和客觀性，一方面我們要頒布法律法規(guī)，規(guī)范決策者的決策行為，界定決策咨詢的范圍，另一方面要制定咨詢委員會(huì)章程，對(duì)咨詢委員會(huì)及其成員的行為作出明確的規(guī)定。通過(guò)章程規(guī)范委員會(huì)成員的工作行為，以提高成員的責(zé)任心，提高所提供信息的準(zhǔn)確性，保證成員對(duì)咨詢工作的公正性。

◆決策咨詢委員會(huì)的成員

成員是委員會(huì)的必備要素。成員要能代表咨詢委員會(huì)中各自的利益團(tuán)體來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡，其結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循“均衡性”原則。一個(gè)優(yōu)秀的決策咨詢隊(duì)伍，首先應(yīng)建立合理的人才專業(yè)結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，在吸取國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改革和完善我國(guó)的決策咨詢委員會(huì)的人員機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在委員會(huì)中賦予專家人員、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員代表和社會(huì)公眾代表以適當(dāng)?shù)谋壤纯梢圆扇∫韵伦龇ǎ?/p>

專家成員。專家是咨詢委員會(huì)成員中最重要的組成部分，他們利用其多學(xué)科綜合優(yōu)勢(shì)為行政決策提供技術(shù)保障。德國(guó)的決策咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)人員的要求是很嚴(yán)格的，一般來(lái)說(shuō)，要具有某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專家資格，如經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、建筑學(xué)博士或工程師、經(jīng)濟(jì)師才能進(jìn)入咨詢委員會(huì)，錄用時(shí)除了集體評(píng)定之外，還強(qiáng)調(diào)資歷、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和工作能力。日本的綜合研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、美國(guó)的對(duì)外關(guān)系委員會(huì)等對(duì)專家也有很高的要求，其成員都是通過(guò)嚴(yán)格考核、具有多重和綜合知識(shí)結(jié)構(gòu)的人才。但是，進(jìn)入咨詢委員會(huì)的專家成員，光有淵博的專業(yè)知識(shí)是不夠的，還必須具有獨(dú)立的咨詢能力，以及相當(dāng)年限的咨詢工作經(jīng)驗(yàn)。這樣才能保證專家在咨詢工作過(guò)程中能夠充分的發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)然，能成為咨詢委員會(huì)的專家是有資格限制的，概括起來(lái)，即是對(duì)專家資格的認(rèn)定，除了要求不同的背景和豐富的經(jīng)驗(yàn)之外，還應(yīng)以專業(yè)訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，首要的應(yīng)以他們?cè)谙嚓P(guān)科學(xué)領(lǐng)域的專長(zhǎng)而非他們與特定團(tuán)體的制度性關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)。對(duì)于專家而言，不僅要有淵博的知識(shí)，而且還要有較強(qiáng)的系統(tǒng)分析能力，不僅要有相應(yīng)的技術(shù)資格，而且還要具有咨詢認(rèn)證資格。然而，就我國(guó)目前而言，雖然在某些專業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)有了技術(shù)資格認(rèn)證體系，但是在咨詢領(lǐng)域還沒(méi)有相應(yīng)的認(rèn)證機(jī)制，因此，還需要相關(guān)制度建設(shè)予以輔助。

公務(wù)員代表。現(xiàn)代社會(huì)尤其是當(dāng)今城市化工業(yè)社會(huì)中的利益表達(dá)需要公共行政人員的積極參與。決策咨詢委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)中，應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)公務(wù)員以適當(dāng)代表，這對(duì)決策咨詢具有重要的意義。如果我們?cè)谧稍兾瘑T會(huì)中過(guò)分的強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公眾利益的代表，而忽視了行政機(jī)關(guān)的呼聲，那么在決策咨詢的過(guò)程中調(diào)查和研究就有偏向相對(duì)人一方的可能。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員代表的是政府的利益，他們?cè)谧稍兾瘑T會(huì)中主要是起到表達(dá)政府決策的原因和目的作用，站在決策機(jī)關(guān)的立場(chǎng)上向咨詢委員會(huì)提供有關(guān)行政決策議案，包括其行政決策目的以及與之有關(guān)的信息和資料，并且在咨詢過(guò)程中同專家以及社會(huì)人士進(jìn)行溝通、探討和研究，避免咨詢委員會(huì)作出有悖行政決策機(jī)關(guān)初衷的決策意見(jiàn)或方案。

公眾代表。由于社會(huì)存在大量的社會(huì)需求和信息，而咨詢委員會(huì)的專業(yè)技術(shù)人員又無(wú)法獲得制定行政決策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除了公眾對(duì)重要決策的參與，決策咨詢失誤將在所難免。這是因?yàn)椋环矫妫鐣?huì)公眾直接面對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，最了解情況，傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)；另一方面，社會(huì)公眾可以通過(guò)參與決策咨詢這樣一種方式，最直接地與決策機(jī)關(guān)的代表以及專家接觸，從而為咨詢委員會(huì)提取信息資源提供了一條捷徑，大大縮短了信息交流的管道。

公眾對(duì)行政決策的參與主要是當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人的參與，而不可能是全體公眾的參與，其往往是通過(guò)公眾代表參與的。這樣，如果沒(méi)有別的力量予以平衡，則有可能導(dǎo)致對(duì)一般社會(huì)公眾利益的忽視，以致在使這部分人獲得公正的同時(shí)卻造成對(duì)另一些人的不公正。因此，在決策咨詢委員會(huì)中公眾代表如何產(chǎn)生，如何分配，對(duì)各方面利益的平衡和協(xié)調(diào)將產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。“公共利益”代表理論指出，“公共利益”代表將產(chǎn)生更為平等地結(jié)果，而且作為公眾參與政府管理的一種方式具有自身獨(dú)立的價(jià)值，所以，獲得這種代表的權(quán)利不應(yīng)該僅僅是具有儀式(ceremonial)意義的原理。如果代表產(chǎn)生不合理，代表在各個(gè)不同利益團(tuán)體的分配比例不平衡，參與不僅不能保障公正，而且可能導(dǎo)致比沒(méi)有參與的行政單方面決策可能形成的不公正更大的不公正。因此成員代表的權(quán)利應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至廣泛的利害關(guān)系人，從而使得利益能趨于均衡。

公務(wù)員和公眾代表屬于非專家成員。有些觀點(diǎn)認(rèn)為只有在專家或有技術(shù)背景的人之間，才有可能尋求均衡。將非專家排除在外的一個(gè)理由是，他們對(duì)技術(shù)性問(wèn)題不能提供或很少能提供幫助，而咨詢委員會(huì)的科學(xué)導(dǎo)向定位，也會(huì)因利益團(tuán)體代表者的加入而受到破壞。事實(shí)上并非如此。在咨詢委員會(huì)中吸納非專家的理由是，很難將科學(xué)和政策問(wèn)題相區(qū)分。由于這個(gè)原因，咨詢委員會(huì)常常要對(duì)這兩方面都加以考慮。如果沒(méi)有會(huì)為擬議政策決定所影響者的代表，那么委員會(huì)組成就是不均衡的。另外，非專家的存在，某種程度上可以防衛(wèi)咨詢委員會(huì)不能以削弱公共責(zé)任的方式運(yùn)作。所以應(yīng)要求咨詢委員會(huì)中包括有利益影響且富有學(xué)識(shí)的非專家成員。

決策咨詢委員會(huì)的法律責(zé)任

筆者認(rèn)為，決策咨詢委員會(huì)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)部分，即作為整體的委員會(huì)的法律責(zé)任以及作為委員會(huì)個(gè)體的成員的法律責(zé)任，只有這樣才能構(gòu)成一個(gè)完整的法律責(zé)任制度。

◆決策咨詢委員會(huì)的法律責(zé)任

決策咨詢委員會(huì)的法律責(zé)任。是咨詢委員會(huì)制度中不可缺少的一部分。雖然委員會(huì)制易于使咨詢活動(dòng)集思廣益，避免獨(dú)斷專行，但是權(quán)力分散、責(zé)任不明也是委員會(huì)制的一個(gè)弱點(diǎn)。決策咨詢委員會(huì)也不例外。

需要明確一點(diǎn)的是，雖然決策咨詢委員會(huì)僅僅是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的集體參謀，是咨詢和智囊性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其本身并不具政權(quán)性質(zhì)，最終的決策權(quán)在于行改機(jī)關(guān)而非行咨詢委員會(huì)。即使負(fù)責(zé)，也應(yīng)當(dāng)由作出決策的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不需協(xié)助決策的咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)，但是并不因此就說(shuō)明決策咨詢委員會(huì)不承擔(dān)任何法律責(zé)任。《美國(guó)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》第5節(jié)專門(mén)就聯(lián)邦委員會(huì)的法律責(zé)任、委員會(huì)主席的法律責(zé)任等作出了規(guī)定。主要包括委員會(huì)的運(yùn)行要符合目的、全體成員的觀點(diǎn)應(yīng)得到平等的對(duì)待、保證委員會(huì)的忠告和建議免受不適當(dāng)?shù)赜绊懸约拔瘑T會(huì)的主席的代表責(zé)任等等。咨詢委員會(huì)責(zé)任的明確，有助于健全委員會(huì)的責(zé)任機(jī)制，這樣才能避免在失誤時(shí)出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為有必要研究決策咨詢委員會(huì)的法律責(zé)任。

決策咨詢委員會(huì)，是決策中心的參謀體系，承擔(dān)的是“謀”的責(zé)任。然而，在某些情況下，咨詢委員會(huì)會(huì)通過(guò)給出有偏頗的或是無(wú)知的建議，給決策過(guò)程帶來(lái)偏差。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該確立作為決策機(jī)構(gòu)輔助的咨詢委員會(huì)的責(zé)任。因?yàn)樽鳛槔鎴F(tuán)體而言，咨詢委員會(huì)更愿意不受拘束地批評(píng)行政決策，而不是讓自己承擔(dān)起對(duì)行政決策負(fù)責(zé)的責(zé)任。

咨詢委員會(huì)可能會(huì)給出有偏見(jiàn)的乃至無(wú)知的建議，或者行政官員有可能運(yùn)用咨詢委員會(huì)來(lái)支持自己預(yù)設(shè)的政策偏好。出現(xiàn)這種情況的原因有以下幾點(diǎn)：

首先，如果咨詢委員會(huì)僅僅由背景和閱歷類似的人組成，委員會(huì)的建議會(huì)有偏頗。即使這一影響是如此微妙以至于不為個(gè)人所注意，它還是會(huì)影響到他將給出的建議的類型。類似的，從事同一子專業(yè)領(lǐng)域的人們也會(huì)產(chǎn)生類似的偏見(jiàn)。學(xué)術(shù)偏見(jiàn)可能會(huì)對(duì)決策有非常大的影響，因?yàn)椴煌I(lǐng)域的人對(duì)不同類型的科學(xué)證據(jù)給予不同的權(quán)重。在某些情況下，行政官員可能沒(méi)有意識(shí)到，一個(gè)更為均衡的委員會(huì)，可能給出不同的建議。當(dāng)技術(shù)專家非常挑剔的時(shí)候，決策咨詢委員會(huì)還會(huì)偏離科學(xué)的邊界，給出無(wú)知建議的可能。在技術(shù)專家沒(méi)有特定優(yōu)勢(shì)的情況下，委員會(huì)有可能陷入政策領(lǐng)域的迷途。

其次，實(shí)際上，已有的決策咨詢委員會(huì)成員常常不承認(rèn)，甚至認(rèn)識(shí)不到自己會(huì)超越自己的技術(shù)專長(zhǎng)并根據(jù)政策價(jià)值提出建議。這一結(jié)果不僅模糊了科學(xué)和政策決定之間的界限，也阻礙了行政機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程。

最后，只要科學(xué)、政策問(wèn)題的決策不是立即為公眾所知曉，決策者可以通過(guò)主張決策依據(jù)的是獨(dú)立的決策咨詢委員會(huì)的中立建議，來(lái)利用咨詢委員會(huì)躲避對(duì)政策選擇的批評(píng)。這一策略可以通過(guò)向委員會(huì)中“選派”那些從過(guò)去行為看一般會(huì)遵從行政官員政策偏好的公務(wù)員代表，或者通過(guò)隱匿不利于行政官員所支持結(jié)果的委員會(huì)資料來(lái)實(shí)現(xiàn)。

界定決策咨詢違法行為的范圍和法律后果，是決策咨詢立法中罰則的基本內(nèi)容。咨詢主體實(shí)施具有社會(huì)危害性、違法性的行為，是發(fā)生咨詢法律責(zé)任的原因和根據(jù)。

◆決策咨詢委員會(huì)成員的法律責(zé)任

決策咨詢委員會(huì)發(fā)生法律爭(zhēng)議，往往由于其成員的行為，但是其成員的這種行為，卻能損害整個(gè)機(jī)構(gòu)的利益。《美國(guó)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》第七節(jié)、第八節(jié)對(duì)咨詢委員會(huì)的成員的法律責(zé)任作出了規(guī)定，其中包括委員會(huì)管理人員的法律責(zé)任和普通成員的法律責(zé)任。在決策咨詢工作中，有些情況下結(jié)果與事實(shí)不符，是由于客觀的限制，但是如果有證據(jù)證明個(gè)別委員會(huì)成員行為不端，即使是普通的過(guò)失，也將可能被認(rèn)定為舞弊。因此，法律責(zé)任的控制應(yīng)從每個(gè)人人手，應(yīng)嚴(yán)明執(zhí)業(yè)紀(jì)律，對(duì)委員會(huì)成員的不規(guī)范行為進(jìn)行追究。

筆者認(rèn)為，決策咨詢委員會(huì)成員構(gòu)成的不同，其在委員會(huì)中承擔(dān)的義務(wù)也不盡相同，在法律責(zé)任上也有區(qū)別。總的來(lái)說(shuō)，可以分為兩部分來(lái)討論，一是非專家法律責(zé)任，一是專家的法律責(zé)任。由于非專家成員都是代表的相關(guān)利益團(tuán)體，在利益代表這一點(diǎn)上是相通的，故他們所要履行的義務(wù)基本相同，所要承擔(dān)的法律責(zé)任基本無(wú)差別。但是專家由于其義務(wù)的特殊性，故專家的法律責(zé)任也異于公務(wù)人員和社會(huì)人士的法律責(zé)任。

●非專家成員的法律責(zé)任

咨詢委員會(huì)成員中的公務(wù)人員是政府的利益代表，在咨詢工作中正確明白表達(dá)行政機(jī)關(guān)的意志。其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，公務(wù)員代表必須完全代表行政機(jī)關(guān)的意志，表達(dá)行政機(jī)關(guān)在作出某種行政決策議案時(shí)的相關(guān)考慮，不得加入個(gè)人的看法和觀點(diǎn)；第二，公務(wù)員代表并沒(méi)有得到行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，因此不得在咨詢工作中行使行政權(quán)以干涉或約束咨詢委員會(huì)作出有偏頗的咨詢意見(jiàn)。咨詢委員會(huì)成員中的社會(huì)人士是作為社會(huì)公眾的代表，在咨詢工作中表達(dá)受行政決策影響的利益相關(guān)人的意愿和要求，并且他們的表達(dá)也要求真實(shí)可靠。

由此可見(jiàn)，不論是公務(wù)員還是公眾代表，他們?cè)谧稍児ぷ髦杏幸粋€(gè)共同的義務(wù)，即客觀、真實(shí)表達(dá)其各自所代表的利益集團(tuán)的意愿，不得滲入個(gè)人的偏私。如果是由于故意給出錯(cuò)誤的信息和資料以誘導(dǎo)咨詢委員會(huì)作出有利于各自的決策咨詢意見(jiàn)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)橐坏┻@種咨詢意見(jiàn)被決策機(jī)關(guān)所采納，并且付之于執(zhí)行，不僅會(huì)導(dǎo)致公共利益的犧牲、社會(huì)資源的浪費(fèi)，而且也造成行政決策成本的增加，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了決策咨詢的初衷。所以，筆者認(rèn)為，有必要在相應(yīng)的法律、法規(guī)或者章程中確立非專家成員的法律責(zé)任。

●專家的法律責(zé)任

咨詢委員會(huì)成員中專家的責(zé)任是咨詢委員會(huì)成員法律責(zé)任中的關(guān)鍵部分。筆者認(rèn)為，在談?wù)搶＜邑?zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮專家的特征：首先，由于工作內(nèi)容專門(mén)化，因此要求專家應(yīng)具有與所要求的資格相應(yīng)的高度的能力、技能。并且不能認(rèn)為能力、技能不足可以作為免責(zé)的理由。若發(fā)生了一定水準(zhǔn)以下的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有過(guò)失。其次，由于專家的工作以智力判斷為中心，所以對(duì)于專家過(guò)失應(yīng)以說(shuō)明義務(wù)的違反等來(lái)追究責(zé)任。最后，高度的職業(yè)道德、信任關(guān)系，可以導(dǎo)出專家有與信賴相符的為委托人利益行動(dòng)的忠實(shí)義務(wù)。

如果說(shuō)非專家成員在咨詢委員會(huì)中主要是起到溝通、協(xié)調(diào)的作用，那么專家在決策咨詢的過(guò)程中的作用主要是根據(jù)自己的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，綜合各方面的相關(guān)資料，提出切實(shí)可行的咨詢意見(jiàn)。因此，專家的責(zé)任在咨詢委員會(huì)中有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，信賴。行政決策機(jī)關(guān)正是基于對(duì)咨詢委員會(huì)的信賴，才會(huì)在行政決策的程序中保證咨詢這一個(gè)必要的環(huán)節(jié)，把行政決策議案委托給咨詢委員會(huì)進(jìn)行研究和論證；而專家的科學(xué)知識(shí)和專業(yè)技能是信賴的基礎(chǔ)。其次，高度注意和忠實(shí)。即專家負(fù)有與異于一般人的專門(mén)知識(shí)、技能相應(yīng)的高度注意義務(wù)，以及因受到行政機(jī)關(guān)的信任必須進(jìn)行裁量的判斷這一意義上的忠實(shí)義務(wù)。而這兩種義務(wù)都可以導(dǎo)致專家的法律責(zé)任。如果違反了高度注意的義務(wù)而導(dǎo)致的責(zé)任，實(shí)際上是一種客觀基準(zhǔn)決定的責(zé)任，可以認(rèn)為是對(duì)其具有一定基準(zhǔn)以上的能力、技能的信賴為基礎(chǔ)的一種保證責(zé)任。如果違反了忠實(shí)義務(wù)而導(dǎo)致的責(zé)任，屬于因行政機(jī)關(guān)信賴而被委以裁量權(quán)行使的專家，從行政機(jī)關(guān)利益的觀點(diǎn)來(lái)看不適當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)的情形，所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這是因?yàn)椋鳛橛懈叨嚷殬I(yè)道德的專家，應(yīng)為委托人的利益而盡其最大限度的努力，不得追求第三人的利益或自己的利益之故。在專家責(zé)任問(wèn)題上，我們可以借鑒德國(guó)學(xué)說(shuō)上關(guān)于信息提供者的責(zé)任問(wèn)題看法。

對(duì)于咨詢委員會(huì)中的專家而言，如果他盡了咨詢委員會(huì)專家集團(tuán)平均水平的義務(wù)，則可不追求其法律責(zé)任。不過(guò)，即使是免除了專家的法律上的責(zé)任，如果在職業(yè)道德方面應(yīng)有追究的事項(xiàng)，也應(yīng)該受到咨詢委員會(huì)內(nèi)部的制裁。決策咨詢委員會(huì)制度的立法建議

法律作為一種特殊的社會(huì)規(guī)范，它調(diào)整著人們的思維模式。決策咨詢委員會(huì)作為決策咨詢的重要載體，只有納入法制化的軌道，才能真正發(fā)揮其功能和作用。同時(shí)，為了保證公民的各種參與權(quán)利，使之對(duì)國(guó)家生活、社會(huì)生活的各方面順利表達(dá)各自的意見(jiàn)、觀點(diǎn)，也必須用法律的形式，將參與地內(nèi)容、形式、程序固定下來(lái)，使之成為人們政治參與過(guò)程中的行為規(guī)范和指導(dǎo)民主生活的準(zhǔn)則。

目前，政府利用咨詢組織的智力支持已經(jīng)被納入了法制的軌道。許多國(guó)家的咨詢立法，基本上是采取分散立法的模式，也就是將咨詢立法散見(jiàn)在各種相關(guān)專業(yè)的專門(mén)立法中，我國(guó)也不例外。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)頒布的法律、法規(guī)很多，但是對(duì)決策咨詢委員會(huì)的性質(zhì)屬性、行為方式、行為保障、工作評(píng)估、獎(jiǎng)懲等無(wú)明確的要求，有關(guān)保證咨詢發(fā)展的地方性法規(guī)、政策也不健全。雖然我國(guó)在決策咨詢方面做了大量的努力，但是要將這種自發(fā)的咨詢轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)的行為，還必須建立起較為合理、科學(xué)的行政決策咨詢委員會(huì)制度，并使之具有穩(wěn)定性、規(guī)范性的特點(diǎn)，使行政決策者在重大決策前進(jìn)行咨詢成為一項(xiàng)法定義務(wù)。因此，有必要通過(guò)立法來(lái)設(shè)定這一制度。

我們可以在借鑒西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家在決策咨詢方面的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重視本土法律資源的開(kāi)發(fā)與利用，制定咨詢委員會(huì)法，適用于對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決策提供意見(jiàn)和建議、以及本身沒(méi)有決定權(quán)的決策咨詢機(jī)關(guān)。目前，分散而具體的專業(yè)性咨詢立法，很難規(guī)范綜合性、戰(zhàn)略性的決策咨詢行為。不過(guò)，在我國(guó)現(xiàn)階段，制定一部規(guī)范決策咨詢行為的咨詢業(yè)基本法，其條件尚未成熟，但從決策咨詢發(fā)展的趨勢(shì)及其對(duì)法律的需求來(lái)看，又是勢(shì)在必行。對(duì)此，我們可以充分利用“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，吸納國(guó)外立法的成熟經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)立法的有益成果，從規(guī)劃我國(guó)決策咨詢管理和運(yùn)行的規(guī)范體系著手，分批立法，協(xié)調(diào)配套，然后出臺(tái)專門(mén)的咨詢委員會(huì)法，使得決策咨詢委員會(huì)的發(fā)展受到法律的保障，使其咨詢行為有法可依。此法主要內(nèi)容包括咨詢委員會(huì)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、咨詢委員會(huì)的組織形式和基本類型，確定咨詢委員會(huì)的職責(zé)范圍、工作方式、行為的效果、咨詢委員會(huì)的職責(zé)范圍、工作方式和行為的效果等。應(yīng)當(dāng)在立法中體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的三級(jí)均衡。

隨著行政法治的發(fā)展，現(xiàn)代行政程序作為現(xiàn)代法治社會(huì)的制度性結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，其功能是其他制度所無(wú)法替代的。目前，不管是理論還是在實(shí)踐上對(duì)行政程序越來(lái)越重視，社會(huì)對(duì)行政程序法的呼聲也越來(lái)越高，行政程序法也在醞釀之中。作為行政決策程序中決策咨詢這一重要環(huán)節(jié)的規(guī)定，也不應(yīng)在行政程序法中被忽略。因此，筆者認(rèn)為有必要在行政程序法中設(shè)專章或?qū)９?jié)，對(duì)決策咨詢委員會(huì)有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。這不僅可以保證決策咨詢委員會(huì)的活動(dòng)有了法律上的保障，而且也促使行政程序法在內(nèi)容上的完整。