圣保羅:現實版“雙城記”

圣保羅決心遏止貧富分化和社會不公，將自己重塑為“包容性”(inclusive)的全球城市，但對手仍然像一個幽靈般不肯褪去

“金磚之國”和“Belindia”

世界上任何一個城市都存在貧富不均，但如果你想知道在哪一座城市最能看到貧富兩重天的反差，可能巴西的圣保羅當仁不讓。

人口超過2300萬的圣保羅是巴西圣保羅州的首府，作為這個“金磚國家”的工業、金融和文化中心，它具有不輸于其他“國際化大都市”的繁華和蓬勃朝氣，但站在出自全球頂尖設計師之手的豪華酒店、摩天大樓落地窗邊，腳下卻是一片擁擠破敗、被涂鴉覆蓋的貧民窟。在一座有著3萬名百萬富翁和300萬赤貧階層的城市，一個世界上基尼系數最高的城市，其夸張的貧富對比隨處可見。

每天黎明時分，圣保羅的窮人排著長隊，等候公交車將他們載至低技術含量、低報酬的工作崗位，富人們則不慌不忙的乘坐配備專職司機甚至裝甲鋼板的私家車前往高級寫字樓，而富翁們為避免交通堵塞或者安全隱患，干脆乘坐私人直升機掠過那帶有中世紀遺風的嘈雜貧民窟，穿梭于圣保羅中心商業區數百幢摩天樓之間。圣保羅是全球前五大私人直升機保有城市之一，每年起降7萬架次，其私人游艇保有量則高居全球第二。

圣保羅的頂級賣場里，全球一流品牌一應具有，很多卻只能坐車通過地下停車場才能進入，但富人們更喜歡“打飛的”到倫敦、巴黎購物消費。雖然生活在同一座城市，但富人們奢侈、安逸的生活方式是窮人難以想象的，底層窮人們極端窘迫、絕望和兇險的生存狀態，富人階層同樣難以想象。

在沒有失業的日子里，窮人們每天花3小時以上往返于工作地點和住所，到下班時，他們離開繁華、明亮、干凈的商業區，回到位于城市外圍的貧民窟，一片自行建造的，由火紅色磚頭、鐵皮和包裝箱搭建起來的擁擠不堪的棚戶區。這些貧民窟大都缺乏必要的基礎設施，甚至沒有路燈——這里壓根就沒有街道。到了晚間，從黑洞洞的貧民窟遠眺市中心燈火通明的大廈群，像是一座閃爍著的高大典雅卻又遙不可及的海市蜃樓。

但有一份工作已經算是貧民窟中的幸運兒了。這座城市的失業率高達13%，失業人口的大半是窮人，他們長期生活在窮人區、自建的貧民窟和租住的corticos(“科提斯”)中，處于社會邊緣，僅有最可憐的健康支出、受教育和工作機會，“掙扎在溫飽線上，暴露在犯罪之中”。

不同于別的國家，巴西的貧富不均不是主要體現于城鄉二元結構或者地區發展水平的不均衡，而是集中于同一城市的不同人群和區域之間，因為巴西的城市化率高達83%。雖然已經成為“金磚”國家、全球第8大經濟體和第7大消費市場，但巴西的基尼系數高達0.59(0.4為收入分配貧富差距的“國際警戒線”)，是南美洲最高的國家之一，比中國的0.49還要高出許多。巴西國民中最富有的10%擁有著國家一半的財富，最窮的50%的國民僅分享10%的財富，呈典型的“M型社會”結構，現在全國貧困人口超過30%，14%的人口還未解決溫飽問題。圣保羅政治研究機構Idesp的Bolivar Lamounier認為:“巴西經濟增長了50年，但過程中并沒有伴隨財富分享。”

因此，巴西經濟學家佩爾希奧·阿里達曾賦名巴西為“Belindia”，是取“比利時”(Belgium)加“印度”(India)之意，意指在巴西，有錢人像比利時的人口一樣多，而窮人則像印度的人口一樣多。根據世界銀行的統計，全球只有一個國家——非洲塞拉利昂共和國的社會不公程度高于巴西，但那里不僅常年內戰，還幾乎處于前工業文明時代。

圣保羅是巴西第一大城市，其基尼系數約為0.56。長久以來，圣保羅被看作巴西社會階層分化、貧富不均的典型，但近年來，圣保羅政府致力于解決貧民窟等“城市病”，使窮人有機會跨越貧富不均的鴻溝，只是至今仍前路漫漫。

“法維拉”和“科提斯”

從人口總數來看，圣保羅已成為全球最大城市之一，但圣保羅并不想只成為一座超大城市(megacity)，而是立志要成為一座“全球城市”(global city)。“全球城市”的概念最早由美國社會學家Saskia Sassen于1991年提出，是指在我們全球化世界中處于中心樞紐地位，主導全球金融或貿易系統的城市，他曾將圣保羅列為第二層級的“全球城市”。

但質疑者指出，圣保羅算不上一座“全球城市”，因為全球城市的一個重要的特征是包容性(inclusive)，而圣保羅雖然是拉丁美洲最發達、最現代化的城市，但它卻存在著貧富不均、社會不公、階層分化、排外以及種族歧視等難以治愈的頑疾，還有體量巨大的“地下經濟”和高失業率，其1/3的人口低于貧困線。

聞名于世的“貧民窟”，是圣保羅與“全球城市”之間最大的一道障礙。“問題總是生生不息，比如在巴西，城市化進程并沒有自動解決農村和農民問題，反而在城市生成了貧民窟，貧民窟讓很多人只能生活在很小的空間里，引發了很多挑戰，是一個非常難解決的問題。”巴西駐上海領事館總領事馬爾科斯·卡拉姆盧·帕伊瓦對《商務周刊》說，“人們從來沒有停下對如何運作城市的思考和討論，但沒有哪個良方的創造過程能夠趕得上城市的發展。”

按照聯合國人居署的界定，巴西城市中的貧民窟分為兩類，一是“法維拉”(favela)，是指50戶以上的家庭匯住在一起，房屋建設無序，非法占用他人或公共土地，缺乏主要衛生等服務設施的生活區。在圣保羅，未經規劃、非法建造的棚戶區法維拉隨處可見，居于其中的窮人們擁有這些房屋的所有權，但不擁有土地所有權和使用權，不需要繳納任何財產稅，沒有任何街道名、門牌號等。一般來說，法維拉不具備適合居住的通信基礎設施、自來水、公共衛生設施、垃圾回收系統、電力、公共交通、醫療和教育設施，居民大部分在貧困線下。由于法維拉游離于正常社會管理之外，所以極不安全，很多法維拉被黑社會所控制，成為犯罪的溫床。

近年來，法維拉像雨后的蘑菇一樣，在圣保羅城鄉結合部叢生，通常建于鐵道或河堤旁，或沿著河岸雜亂地伸展，或順著山坡爬上陡峭的山頭。據統計，法維拉的居民占了圣保羅人口的20%，而在1985年這一數字才5%，2000年為11%。圣保羅州也是巴西法維拉最多的州，據官方數字一共有1635個，容納了160萬居民。其中4萬人以上的法維拉有20多個，一個占地139萬平方米、15萬人口的法維拉更是拉美最大的一個。

法維拉形成的原因是多方面的，包括土地私有制下農村土地兼并嚴重，造成大量無地農民;國家重視出口農業，卻忽視小農，中小農戶和無地農民處境艱難被迫向城市流動;農村人口受到城市工作和生活的誘惑，造成了始自1970年代的人口遷徙浪潮，農村人口到城市卻得不到足夠就業機會，便匯集成了數不清的法維拉。巴西農村仍有1000多萬失地農民在持續不斷地向城市流動，由于喪失了土地，這種流動基本是單向的。圣保羅1950年代的人口僅為250萬人——不足現在的1/8。

巴西城市中的另一類貧民窟是“科提斯”(corticos)，這是一個葡語詞，指巴西一種高密度的出租屋建筑。與法維拉不同，科提斯一般坐落于經過規劃的市區內，且配備了相對齊全的市政基礎設施，不屬于非法建筑。居住在科提斯的人擁有法定的土地使用權，但不擁有房屋單元。科提斯條件簡陋，缺乏保溫、隔熱和通風設施，大都共享浴室和廁所。根據圣保羅州建筑與社會房屋公司(CDHU)的統計，圣保羅現在居住在科提斯中的居民約有60萬人，其中市中心區約有3.8萬人。

圣保羅的貧民窟成為該城市尖銳社會矛盾的縮影，貧民窟是孤立的、與主流社會脫離的，它代表了這個城市的不平等、社會性排外和根深蒂固的空間隔離。據官方統計，圣保羅目前登冊了1635個法維拉，1942個科提斯和1120個非法居住點。生活于法維拉和科提斯的人群中，70%的家庭收入低于官方界定的貧窮線。44%的家庭只有一人接受過初級學校教育。

法維拉和科提斯所反映的共同問題之一，便是住房短缺。據官方統計，圣保羅全城的住房短缺在61.2萬間，最窮的人(家庭收入低于官方貧窮線)需要的房屋占了短缺量的81.2%。

“墻之城”

窮人們水生火熱，那富人們是怎樣的生活狀態?巴西人類學家Teresa Caldeira于2000年在《墻之城》(City of Walls)一書中描述到:精英階層決定，與其等待圣保羅的社會環境改善，還不如放棄這一癡想，躲進高墻內尋求自己安全和舒適的生活。她認為，過去30年間，擁有禁閉森嚴的私家豪宅成為圣保羅一種社會身份的象征和社會分層的標準，她如此定義這類豪宅——“私有化的、與世隔絕的、監控嚴密的，集居住、消費、休閑和工作于一體的多功能府邸”。

距離圣保羅市中心25公里遠的富人聚居區Alphaville，是這座城市富人社區的樣板。Alphaville居住著圣保羅3萬名尊貴的有錢人，有3塊直升機降落區、4個出入口和24小時不間斷的監控措施，社區物業甚至行使著許多政府的職能，使這里變成一個“世外桃源”。

開發Alphaville的開發商因此項目而大獲成功，如今它的業務已經擴展到巴西其他幾座城市，居住在其開發項目中的富人估計已超過100萬。它成功的經驗在于“包攬一切”，提供社區的一切基礎設施建設和服務，既包括電力、通信、給排水系統和醫療護理設施，也負責庭院、人工湖、娛樂中心、購物廣場和商業中心的設計建造，Alphaville中有11所包括大學在內的學校，其文體設施包含足球場、高爾夫球場和網球場，桑拿室、游泳池和舞廳，以及精選過的餐館和酒吧等，其商業區容納了2300余家公司進駐。總之，應有盡有、包羅萬象的子功能使得Alphaville成為一座“城外城”，里面的人們不出社區也能“一站式”生活一輩子。當然，每天有超過15萬人駕車經過一條自動收費道路進出Alphaville，這條路直通外面的高速公路。相比之下，數千名在Alphaville中工作的低收入工人，如清潔工、園藝工等，則必須步行進入其中，因為公交車無法進入Alphaville。更令他們沮喪的是一種絕望:他們永遠無法負擔這里的居住成本，也不會被這個社區所接納。

在一個擁有3萬余名百萬富翁的城市，像Alphaville這樣的社區，圣保羅有超過100個。當圣保羅當局正力求打造“兼容城市”時，富人們則在“用腳(或者直升機)投票”。這令社會學家們感到擔憂，一方面，富人階層的生活方式是年輕一代的夢想和奮斗目標，巴西社會的主流價值觀很可能會因為此示范效應異化為一種以“墻”和“門”為標志的、自我封閉、排外的社會文化。另一方面，經濟基礎決定上層建筑，掌握了國家經濟命脈的富人階層對政府政策的影響力大大超過窮人，一個對窮人階層冷漠拒斥的富人階層極易導致“高壓”社會的形成。

某種程度上，這是一種惡性循環:社會空氣緊張導致階層分化、封閉和相互敵視，而生活水平和方式的巨大差異又會加深階層間感情上的隔閡，從而令社會氛圍更趨緊張。上述富人們“用腳投票”的背景，正是圣保羅多年來糟糕的治安狀況，許多前往巴西和圣保羅的中國游客都有被盜竊和搶劫的經歷。政府一度想要禁止槍支，但遭到富人和窮人的雙雙反對，因為市民們覺得政府無力保護他們的安全，他們需要槍。

暴力、兇險和緊張的氣氛，使各種安保措施成為巴西城市里的一道風景線，帶電網的高墻、遠程遙控的門禁、防彈玻璃、穿制服的保鏢隨處可見，富人們坐著直升機上下班、購物甚至去教堂。每年巴西安保產業產值達20億美元，每年裝甲防彈小汽車的銷量就達到4000輛，是經年內戰的哥倫比亞的2倍。

巴西上空的幽靈

的確，貧富嚴重分化和階層矛盾就像一個在巴西的上空盤旋百年的幽靈，讓人想起這個苦難深重的民族沿自殖民和軍人專政時期的二元社會格局。自1984年實現民主化以來，歷屆巴西總統都想解決貧富差距問題，卻始終無法阻止財富分配的“馬太效應”。

1984年巴西回歸文人政府，走上代議制民主道路。民主巴西在經濟上信奉自由放任的市場經濟，不想卻又掉進赤字、通脹和貧富分化并存的“拉美陷阱”，深陷債務危機，史稱“失去的十年”。

1995年上臺的總統費爾南多·卡多佐是社會學家出身，競選時承諾自己要解決五大社會不公——醫療保障、教育、住房、基礎設施建設和就業，4年后連任總統時，他面臨的仍然是這五大難題，“我們已經是排名世界第8的經濟大國，但我們的社會不公排名全球第一，經濟成就有什么意義呢?”

執政8年間，卡多佐大刀闊斧進行國有企業私有化改革，雖然此舉有效緩解了債務危機和通脹，但帶來的惡果之一便是財富更加集中到少數人手中，特別是外貿部門。直至2002年卡多佐卸任，巴西的貧富分化仍在加劇。

隨后巴西歷史上第一位“平民總統”盧拉·達席爾瓦以“憤怒的工人”形象當選，他“撥亂反正”的提出:“巴西不能繼續像現在這樣，既是世界10大經濟國之一，同時又有數千萬人挨餓，被排斥在生產和消費之外。”盧拉不相信自由市場可自行修復自身問題，強調政府應該介入和改善市場，打擊投機活動，引得卡多佐罵他為“獨裁者”，并警告巴西正邁向“國家資本主義”。

2001年，巴西頒布“城市法令”(City Statute)，提出“城市的權利”(right to the city)，將城市自治權，包括城市發展、管理和建設權力交給城市自己，這是國會內外長達10多年談判的結果。當然，自治不意味著完全自由。在總統盧拉的倡議下，2003年10月，巴西第一屆國家城市會議召開，推選出國家城市委員會，制定出城市管理部門要依法遵循的一系列準則。委員會由86個成員組成，確保了市民的充分參與。第二次全國動員的國家城市會議在2005年12月舉行，提出建設“更公平，民主和可持續”的城市。

盧拉拿出的方案首先是救助貧民，比如在貧民區有計劃地修建“安居房”，加大政府財政對農村公共設施的投入，成立“發展經濟與反饑餓部”。在對抗貧富差距擴大方面，盧拉啟動了巴西史上最大的財富重新分配計劃，即“Bolsa家庭社會”計劃:由政府出錢，任何家有學齡兒童的母親，每個月可以獲得200雷亞爾(約600元人民幣)補貼。總共超過1200萬個家庭接受補貼，絕大多數集中在相對貧困的東北部，使得無數因貧困而失學的兒童重返校園。

政府意識到，長遠來看窮人脫貧的根本途徑是教育平等化。由于巴西的高等教育實行免費，其入學考試非常嚴格，富人子女有財力進入私立學校接受更充分的大學前教育，相對于經常因貧困輟學的窮人孩子來說具有更多受高等教育的機會。據統計，巴西人每多受教育一年，收入水平即會提高17%，但巴西普通工人平均僅有5.5年的受教育時長。因此盧拉政府規定，凡家庭收入未達到“低保線”(即月收入達到520雷亞爾)而申請政府補助的，必須將適齡學童(16歲以下)送入公立學校讀書，否則政府不予補助。低保家庭若有16—24歲在校讀書的青年，每人每月還可以申請得到60雷亞爾的生活補貼。

盧拉執政7年來，巴西窮人整體收入和生活水平有所提高，但正像前任卡多佐一樣，他也意識到這場戰爭的艱巨性和長期性。巴西貧困人口的基數達4000萬人之多，約占總人口的30%，他們仍在源源不斷向城市遷移。是否有新興階層出現，中產階級能否崛起，是近年來巴西經濟學家和社會觀察家們爭論的焦點。一些學者指出，雖然收入不平等以基尼系數來計算在下降，“新的貧窮”卻在圣保羅、里約熱內盧等特大城市出現，窮人更加片段化、原子化，而且他們比以前的窮人更排外，其標志之一便是城市非正式居住區的迅速增長。

而貧富分化的動力之源——私有化浪潮在巴西已經不可逆轉，盧拉政府雖然對卡多佐的過度私有化進行譴責，卻仍然延續著“私有化”改革。現實情況總是復雜而微妙的，巴西的貧富分化和社會不公具有歷史、民族性、法律體系等方面的體制和傳統根源，一些扭曲和不公正實際早已寫進了法律甚至憲法(比如上述免費高教制)，要改變它們殊為不易。

聯合國人居署的一份報告指出，巴西收入不平等和貧富兩極分化背后的深層原因在于社會不公，如就業機會不均，獲得土地和其他有形資產的資質歧視，健康醫療、教育、居住、交通、安全和其他公共物品及服務的不平等，種族歧視，及政治參與機會的不公等等，“不平等是一個多維度的現象，不能輕易的分級分類，但不同維度的不平等通常會重疊和強化其他不平等，每一個維度都對應著現實中的包容或排斥”。

“升級貧民窟”任重道遠

雖然任重道遠，但圣保羅決心將自己重塑為具有“包容性”(inclusive)的全球城市。首當其沖，它要解決的問題便是貧民窟——這個現代文明城市難以治愈的毒瘤。圣保羅的思維經歷了從傳統的“消滅貧民窟”到“升級貧民窟”的巨大轉變。

2001年開始，圣保羅州政府成立并授權房屋和城市發展理事會(SEHAB)負責改善城市居住。SEHAB提出“窮人優先、包容優先”的原則，保護窮人定居在城市的權利，而不是被市場或市區規劃排擠出城市。SEHAB先是前所未有的提高了透明度和窮人參與度，它與聯合國城市聯盟(Cities Alliance)合作，開通了一個網站，記錄1635個法維拉、1942個科提斯和1120個非法居住點的數據。數據庫使得圣保羅在制定住房政策、市政措施、居住區正規化和環保等相關決策時更加客觀。

“升級貧民窟”即是提高貧民窟區域的社會福利，SEHAB“升級貧民窟”項目包括提供足夠的自來水和電力、修路、興建公共衛生系統、學校、公共綠地等。在聯邦和地方政府的支持下，窮人階層獲得了更多受教育的機會和銀行信用支持，他們的非正式居住地被合法化、正規化，土地業權逐漸被承認。

比如對于市區最大貧民窟之一的Paraisopolis，2006年政府為其土地所有權擁有者提供了兩個選擇:一是把該塊土地免稅捐獻給政府，二是繳納不菲的城區土地稅以獲得合法的建筑權。第一種情況下，政府隨后會頒給占用該土地建房的人土地使用權。自2005年，政府在Paraisopolis拆除危房、修路、建下水管道等，先后投入1.37億美元用以平整土地和建設復合式建筑群，修建了一所占地1萬平方米、可收納2800名學生的學校。巴西有名的家具建材超級市場Casa Bahia也來到此開店。這一項目已經成為圣保羅乃至巴西全國改造貧民窟的經典工程。

圣保羅解決窮人非正式聚居點的努力得到了國際贊譽，2008年3月，來自五大洲的國際城市規劃代表團參觀Paraisopolis后，稱贊它的基礎設施建設和升級工作，是“杰出”和世界其他地區“不可比”的。根據城市聯盟的數據，2004年，SEHAB對涉及15萬家庭的非正式居住區進行了規范。

但在一個有著300萬赤貧窮人和400萬人居住在不達標住房之中的城市，這依然只算是“杯水車薪”。2009年8月，250名防暴警察進入圣保羅城南郊的窮人聚居地Olga Benario，警察手持法院頒發的“驅逐令”，驅趕居住在此的800個窮人家庭，共約3000人。據當地報紙報道，警方動用了橡膠子彈和催淚瓦斯。行動結束后，大多數房屋被推土機推平，約500個家庭喪失了一切家當，只能露宿街頭。

在世界其他城市，這次行動一定會作為大規模暴力驅趕平民事件而成為熱點，但圣保羅卻不同，因為居住在此的窮人是非法侵占他人土地在先，土地擁有者無奈向法院起訴，警方的行動是在法院做出明確判決后的“正當執法行為”。批評者認為，當局只考慮了土地所有者的立場和利益，而沒有尋求一種更“和諧”的解決之道，大多數被驅逐的家庭都沒有獲得補償或備選方案，政府應該為這些人的永久居住問題負責。不然，在另一個地方必然有新的貧民窟誕生，驅逐只是在制造貧民窟的位移。