“二次房改”:改革重新“投胎”

從“居者有其屋”到“住有所居”，李明們倡議的“二次房改”事實上是1998年改革的重啟和再出發

“三石”擊出千層浪

61歲身居大連的退休干部李明近日多了一個習慣，“每天上網瀏覽重慶新聞”。千里之外的重慶正在推行的公租房建設，與這位因“二次房改”聲名大噪的前遼寧省外經貿廳官員的“三三制”房改構想不謀而合。

今年全國“兩會”期間，李明攜自己的二次房改方案奔走倡議，全國人大代表宗慶后和遲夙生分別領銜30余位人大代表，提出了《深化二次房改，加快住房保障立法》的議案，并最終被列入了本次人大會議的正式議案。

“能夠列入本次人大會議正式議案，說明越來越多的人認識到，現在的住房制度已經到了非改不可的地步。”作為“二次房改”上書人，李明告訴記者，“目前房價不斷上漲的根本癥結，就在于對全面市場化的過度膜拜，沒有認識到住房的公共產品屬性。”

“第一次房改取得了很高的成績，但是發展到今天也出現了諸多問題。”李明總結出了三大錯位:一是政府理論錯位，以住房全面市場化理論排斥住房是準公共產品理論，重增長輕民生;其次是隊伍錯位，以開發商為基本隊伍壟斷經營，排斥非營利公益性的建房機構的住房保障職能，“親商不親民”;三是服務錯位，制定政策服務于開發商的利益和政府自身利益，官商聯手與民爭利。

事實上，企圖改變“一次房改”后住房制度不公局面的意見，過去兩年來完成了三次呼吁和上書。

始作俑者是中國投資學會副會長劉慧勇。2008年6月，這位國家發改委屬下的專家第一次提出“二次房改”概念，其具體建議是，從用人單位、政府、立法等三個方面著手，達到促進職工居住半就近、住房保障全覆蓋、引導住房升級有節制和促使住房流轉更規范四個方面的目標。

隨后是清華大學教授、現央行貨幣政策委員會委員李稻葵。2009年4月，他提出“二次房改”可以汲取新加坡、香港等成熟市場的經驗，以政府“有形之手”介入房地產市場，推出大量公共住房并以市場價格出租給本地居民以及有工作的職工。

接著就是遼寧省外經貿廳企管處原副處長李明。同年7月，李明以發起人的身份，結合14位學者的共同研究提出了自己的“二次房改”建議，包括確立住房是準公共產品，由政府主導提供房屋住房服務，供應對象是占城鎮人口60%左右的中等收入家庭等。

李明提出的民間性質的“二次房改”方案，因直接提交到國土資源部及住房和城鄉建設部，攪動了業界和社會關于房價大討論的輿論氛圍，成為最有影響的“二次房改”建議，同時獲得了不少身居廟堂人士的關注和支持，包括致公黨中央常委、南開大學醫學院教授朱開慧，全國人大代表遲夙生、宗慶后，以及全國人大財經委副主任委員、原山東省省長韓寓群等。

但實際情形沒有因“二次房改”列入正式議案而有所改變，“烏托邦”、“不現實”等冷嘲相伴而來，即使是支持者也不樂觀。北京師范大學房地產研究中心主任董藩立刻提醒到，雖被列入正式議案但并不等于已進入立法計劃和程序中，“目前距離《住房保障法》的立法還有很長一段路要走，‘二次房改’更是一個近期幾乎不可能實現的目標”。上海學者劉曉忠甚至認為，“二次房改”嚴格來說是中國房改的一次歷史性倒退，“擴大政府保障性住房體系將打破現有房地產市場的生態格局，破壞房地產市場已有的市場化格局，同時也會為各種尋租活動提供舞臺”。而此前的2009年11月，中國社會科學院推出的《住房綠皮書》也指出，二次房改的提法“意義不大”，中國住房改革的問題是沒有對當下政策很好的執行。

最值得關注的當然是權力部門的態度。國家住建部政策研究中心主任陳淮在為“住建部副部長齊驥牽頭調研醞釀二次房改”的消息辟謠時稱，“當前在住房發展過程中保障體系和市場化之間的結合有進一步的改善和調整的必要，但是這個基本方向中沒有‘二次房改’。”

“二次房改”的呼聲雷鳴，政府層面卻始終不為所動。對此，一位不愿具名的政策人士解讀說，一個不能回避的矛盾是，“如果真的實行二次房改，那么如何看待一次房改?這必然牽扯到上一輪房改的不成功。而這又是最具爭議的”。

爭議一次房改

在《商務周刊》的采訪中，無論政府官員、開發商、專業人士還是民眾，都承認1998年后實際運行的中國住房制度存在著兩大難以“容忍”的弊端:

其一，貨幣化補貼政策與市場房租房價嚴重脫節。切實可行的住房貨幣化必須具備兩個條件，一是住房實物供給充分，二是貨幣化住房補貼的數額能夠跟上房價和房租的實際漲幅。但在1998年決定實行住房貨幣化改革時，中國并不具備上述兩個條件。

其二，保障性住房建設與供給缺乏制度保障。從原則上說，城鎮居民住房保障對象應當包括城鎮中低收入家庭和進入城鎮長期務工人員。但在實施過程中，許多城市都面臨無法準確界定住房保障對象的尷尬局面，政府很難有效的核實經濟適用房購房者的實際收入水平。

盡管沒有否定“一次房改”，浸淫房地產市場30年的北京房協委員蔡金水明確告訴《商務周刊》，“房改是必要的，但(‘一次房改’)到后期已經明顯走偏，甚至完全背離初衷。”

他回顧說，近30年來，中國的住房制度一直在不斷變化中。從1979年試行全價銷售住房開始，先后有試點售房、提租補貼、以售代租等不同階段的政策選擇。直到1998年，由于受到亞洲金融危機的影響，為刺激內需才形成了較為系統的住房制度改革思路。這就是當年7月國務院下發的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)。

在這份被稱為“23號文”的中國房改標志性文件中，明確提出停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，至此實行了近40年的福利分房制度宣告終結。“23號文”也成為了中國住房制度走向市場化改革的里程碑。

“不能豬肉貴了罵農民。”在去年14位專家“二次房改”上書之后，作為一次房改方案起草參與者的中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌就出面為“23號文”辯護:“房價是由供求關系決定的，就像你不能因為豬肉、雞蛋價格高了就罵農民，同樣不能因為房價高了就全怪開發商，最簡單的例子是如果二手房的價格高了，你不能怪房主一樣。”

李明則立即撰文反駁，稱他倡導的“二次房改”并不是要回到以前的福利分房時代，也并不是反對市場化改革方向，而是希望確立住房是準公共產品，要通過“三種住房制度，三類供地方式，三支隊伍參與”的方式，由政府主導為占比最多的中等收入家庭，也即“夾心層”提供公共住房服務。實際上包括李明、李稻葵在內的“二次房改”倡導者，并沒有完全否認第一次房改。甚至對住房制度批評最為激烈的上海民間學者王煉利，也在采訪中向記者直言，“一次房改”十多年來，23號文是最值得肯定和成功的文件。而且，對于陳淮以及住建部副部長齊驥等在回應中都特別強調“住房改革堅持市場化方向”，絕大多數人士并無異議。在蔡金水看來，爭論在于房改越到后來，已經由1998年之前的完全政府保障走向了另一個極端，那就是“過度或完全市場化”。

他舉例說，從1999年開始，中國房地產業迎來高速增長期，但也逐步開始暴露出房價過高、結構不合理等問題，房地產業逐漸成為社會關注的焦點。2003年，央行認為局部投資增幅過大，于是在當年6月出臺121號文件:加強房地產信貸，四證取得后才能發放貸款，提高第二套住房的首付比例。

然而，在遭到來自房地產開發商的激烈抗議之后，國務院沒能頂住壓力，于2003年8月12日頒發了由建設部起草的《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(18號文)，把房地產業定性為“促進消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經濟持續快速健康發展”的“國民經濟的支柱產業”。這一與23號文、121號文件完全相左的文件，被當時的建設部稱為“指導當前和今后一段時期我國房地產市場發展的綱領性文件”。

“所有關于房地產市場的爭論就應該停止了!”房地產業內人士向記者介紹，當時以任志強為代表的房地產商們聞聽18號文內容后欣喜若狂，據說SOHO中國董事長潘石屹聞聽后激動地說:“都是利好消息，只要讀懂了這個通知，房地產開發商都會很高興的。”

在王煉利看來，1998年以來的中國房地產市場，并不是一個真正的市場，“基本上沒有值得肯定的地方，也是不成功的”，大多數消費者沒有選擇余地，也沒有得到有效改善，“而真正從房改中受益的只是少數‘負責人’群體”。

她認為，所謂的成績，大多出于統計意義上的操作，“政府以‘人均’為統計衡量標準難以反映‘群體’的真實情況”。比如，據統計，到2009年底，全國城鎮人均住房面積已經接近30平方米，比1998年的18.6平方米增加了10平方米以上。但誰也不能否認，目前是建國以來中國房地產市場矛盾和風險最大的時期。

對于矛盾和風險的根源，官方不具名業內人士向記者坦言，既不是開發商的逐利天性，也不是“一次房改”，而是政府在住房改革具體操作中的“甩包袱”行為，回避政府對保障性住房的公共責任，將住房保障基本上推向了市場。

1/3還是2/3

如果仔細分析“一次房改”的政策文件，可以很清楚了解到，政府并沒有否認住房的準公共產品屬性，1998年開始的住房改革其實總原則與李明“二次房改”的核心思路相類似。

比如，在“23號文”中，除了確定住房貨幣化改革方向之外，最重要的房改思路就是“最低收入家庭購買廉租房，中低收入家庭購買經濟適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”的原則，并明確“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”。原建設部也曾明文規定要求各地住宅建設70%—80%應建經濟適用房，銷售給中低收入家庭(北京規定為年收入6萬元以下家庭)。

但是，這一規定一開始就遭到了開發商的激烈反對，認為從發達國家走過的道路來看，經濟適用住房屬于社會保障體系，應該是為少數人服務的，正確的情況應該是80%的人購買商品房，10%的人購買經濟適用住房，10%的人租住廉租房。

終于在2003年的18號文中，經濟適用房開始由“住房供應主體”換成了“具有保障性質的政策性商品住房”。同時其保障對象也進一步縮小，實際執行時，標準又更側重于其中收入偏低者，形成“重市場輕保障”，甚至到后期成為“市場甩掉保障遠遠跑在前頭”的格局。

經適房飽受詬病，甚至漸成“雞肋”的另一個重要的原因，就是資格審查流于形式，導致大量“開著私車住經適房”的現象，“搖號”舞弊事件頻頻發生。同時一些原本一些用于經適房建設的用地很多也被“偷梁換柱”，用于商業開發(參見《商務周刊》2007年第18期《上海1500畝經適房用地國有變私有之謎》)。

從政府層面來講，面對漸漲的住房民怨，也從來沒有說不管不顧，甚至上至國務院總理溫家寶，下至各地市官員，都曾廣泛出國考察學習。在蔡金水看來，中國的住房問題可以借鑒新加坡的“組屋”經驗，而政府層面的考量亦是如此。

組屋工程是新加坡從上世紀60年代開始，為使“居者有其屋”而實施的政府主導的普惠性住房工程。過去40多年，新加坡政府共修建96.8萬余套組屋，目前約84%的新加坡人居住在組屋中。政府資金在其中扮演著重要角色，購屋居民只需要動用薪金的20%來償還貸款。

2007年11月，溫家寶總理，站在新加坡建屋發展局大廈三十二層，遠眺組屋區，“幾年前，我曾經專門考察過，受到不少啟發”。這種學習也催生了“住房和城鄉建設部”的誕生。這也被認為是政府重新介入居民基本住房保障領域的一個重大舉措。首任住建部部長姜偉新不止一次地強調:“保障房和商品房是住房制度的兩條腿，缺一不可。”

實際上，近幾年來中央和各地方政府對保障性住房的重視程度不斷提高。2007年8月，中央出臺“24號文”，明確提出“把解決城市低收入家庭住房困難作為住房制度改革的重要內容”;2008年12月，國務院會議又提出加大保障性住房建設力度、加強經濟適用住房建設。去歲今初，面對高企的房價，中央連續出臺措施“遏制房價快速上漲”，而無論是“國四條”還是“國十一條”，都特別強調了繼續大規模推進保障性安居工程建設。

在政府思路和政績考核越來越傾向于更大比重加強保障住房的同時，實際效果卻不容樂觀。據全國人大常委會調研發現，2009年全國當年保障房建設任務完成率僅為23.6%。目前在全國城鎮的低保家庭中，各級政府已通過各種方式緩解住房困難的僅占7%左右;而在全國已開展廉租住房的城市，其覆蓋面僅在1%左右。

看上去星火燎原的保障房建設，實際狀況卻如“蝸牛”爬行，自然有其理由。

誰來關上“土地財政”的“潘多拉盒子”

對于保障性住房進展很慢的現狀，其實很容易找到原因，那就是地方政府動力不足。在今年1月19日召開的“保增長保紅線行動”成效座談會上，國土資源部給出了一組數據:去年1—11月，我國保障性住房用地供應27.54萬畝，僅完成年度計劃供應量的46.66%。而今年兩會期間，重慶市市長黃奇帆在接受采訪時直接坦承:保障性住房的主要問題是供給不足。

“房地產正在綁架中國金融，并已徹底綁架了地方政府，綁架了老百姓。”蔡金水把最終的矛頭直指“土地財政”。在目前國內很多地方政府，屬于預算外收入的“土地財政收入”早已超過了來自法定稅費財政收入。

據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。

據國土資源部的統計數據顯示:2007年全國土地出讓金總額達1.3萬億元;2008年受金融危機影響有所降低，但仍達到了9600億元;2009年全國各地土地出讓金達1.5萬億元，其中國內70個大中城市土地出讓金共計1.0836萬億元，比2008年增加140%。

蔡金水認為這種模式應溯源至上世紀末開始的分稅制改革。“中央政府和地方政府其實都是一種兩難境地，要進行住房市場優化，同時還必須進行財稅、金融、干部考核等諸多體制改革。”他和北京師范大學副教授黃興文、財經評論家葉檀等都認為，無論是“二次房改”還是完善“一次房改”，最終都難在“土改”上，先要改變供地制度，才有望解決高房價問題。

因此，在蔡金水看來，解決目前住房難題的一個核心是政府職能歸位。這首先體現在對地方政府過于依賴“土地財政”模式的反思與揚棄，其次是真正將住宅房地產確立為居民基本生活必需品，提高持有和炒作成本。政府在經濟適用房和廉租房的建設方面，應力求到位，否則，解決低收入階層住房問題和抑制房價上漲的目標都難以實現。

但正如國家住建部部長姜偉新所言:“客觀地講，各級政府對住房保障的認識也有一個過程。畢竟保障房的建設與商品房不一樣，需要政府大量投入資金和土地;必須制定若干優惠政策，牽扯到方方面面的利益，也會減少一部分地方財政的收入。”

也就是說，當前不論是對住房制度修修補補還是推倒重來，面對著幾乎同樣的巨大壓力:整個房地產制度的調整與建設，從土地流轉制度到物業稅等的改革，牽涉到太多的改革深水區域。但吸食了十多年“土地財政鴉片”的“癮君子”，要戒掉“政府、開發商、銀行”的土地產業鏈和利益鏈，就如同把打開的“潘多拉盒子”重新合上。